少數民族文化權利的中央立法研究

張　萍

中央民族大學法學院，北京　100081

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少數民族文化權利的中央立法研究

張萍

中央民族大學法學院，北京100081

摘要：少數民族文化對該民族的存在和發展，起著不可替代的作用。保護少數民族權利的一個重要方面，就是保障少數民族文化權利的實現。

關鍵詞：文化權利；少數民族；中央立法

我國各民族都有其自身獨特且珍貴的文化傳統，這是一筆寶貴財富，需要我們尊重和保護。改革開放以來，尤其是自20世紀90年代至今，我國政府一直注重少數民族文化傳統方面的保護，其中最主要的是保護少數民族的文化權利。在此，既有國家層面的立法，也有地方層面的立法。

中央立法，主要規定一些普遍適用的內容；地方立法，則體現為在國家立法的指導下，對地方具體問題進行進一步地細致規定。因此，在保護少數民族文化權利問題上，中央立法往往起著更為關鍵的作用。

一、少數民族文化權利中央立法中存在的問題

我國少數民族文化的法律保護情況不容樂觀，尤其是中央立法，從立法理念、結構體系，再到具體內容，存在諸多問題，影響其實效的發揮。

(一)立法理念的偏差

立法理念的偏差，主要體現為立法目的單一。目前，國際上對文化遺產方面的立法，在價值理念上已確認了文化多樣性、環境權、后代人利益、人類共同利益等觀念。我國的少數民族文化同樣屬于文化遺產，在立法的制定中，同樣應該考慮這些價值，將其納入立法目的的范疇。但是在立法實踐中，立法所反映出的立法目的往往側重政治、科學、歷史等方向。

立法目的的單一性，還表現為立法保障的著重點僅僅在于文化本身，而不涉及少數民族群眾的權利。我們的相關政策和措施一直停留在“少數民族傳統文化保護”的層面上，沒有將其上升為“少數民族文化權利”。

(二)立法體系不完善

該問題主要表現為法律規范數量不足。相關的中央立法不僅數量較少，而且大多數屬于綜合性規定，導致許多少數民族文化處于無立法保護狀態。同時，我國尚未制定一部專門的法律，對各種相關規范進行系統規定。此外，對已有法律條款的解釋、修改也不多，隨著社會的不斷發展，部分規范難以適應社會關系的調整，導致了立法體系出現漏洞。

(三)立法內容不全面

第一，概括性條款較多。綜合而言，少數民族文化權利的中央立法，其表述多為可以做什么，支持做什么，但對于怎樣做，怎樣支持，并沒有一個明確的界定。這樣，不僅容易導致自由裁量權擴大，而且使地方立法因缺乏依據，而無所適從。

第二，缺少救濟性條款。中央立法以行為規則為主，對法律后果及救濟機制涉及較少。可以說，中央立法以法律形式確認了少數民族文化權利，但是，對于該權利行使過程中的監督問題、以及損害該權利而應承擔的責任并沒有明確。

第三，未真正體現少數民族的自身意志。在中央立法中，其過度強調了國家機關的職責，而忽視了少數民族群眾自身的作用。對于少數民族的文化而言，少數民族群眾才是最能體會其內涵的群體，他們的建議更有可能是有利于文化發展的。

第四，權利范圍帶有明顯傾向性。我國的立法保護往往過于偏向某種權利，而忽視其他。舉例而言，憲法注重對少數民族精神文化權利的保護，如宗教信仰自由權等，而忽視了對物質文化權利的保障，如文化利益分享權。

二、完善少數民族文化權利中央立法的依據

(一)保護少數民族文化權利的理論原因

1.公民角度

保護少數民族文化權利是維護公民權利的需要。我國《憲法》對公民的文化權利予以明確確認，那么，少數民族人民屬于我國公民，其作為公民的權利同樣要受到保護。其次，文化權利屬于人權的一部分，當代人權制度和理論認為，人們對自己文化的認同權應該得到應有的尊重和維護。

2.文化角度

保護少數民族文化權利是保護和尊重文化特殊性、多樣性的體現。在我國，由于歷史淵源、自然環境、社會發展條件的差異，各少數民族在其生成和發展的歷史過程中形成了各具特色的民族傳統文化。可以說，少數民族的文化，是其區別于漢族和其他少數民族的主要標志。因此，尊重文化多樣性，具體到我國范圍內，主要表現為保護少數民族的文化權利，保障文化的傳承與發展。

3.少數民族角度

保護少數民族文化權利是維護少數人利益，實現實質民主和實質平等的需要。“少數人”作為國際法中的概念，雖然我國法律規范中沒有明確地提及，但是，其具體到我國，主要是指少數民族。因此，國際法中對“少數人”權利的表述和規定，可以成為我國保護少數民族權利的依據和支持。其次，少數民族在數量上相對于多數民族是呈弱勢的，這種社會學意義上的“少數”恰恰是在政治、經濟、文化上產生實際弱勢地位的根源。因此，對于易受侵害的少數民族權利，我們需要提供“特殊保護”，才能促進實質平等的實現。

(二)保護少數民族文化權利的現實依據

加強對少數民族文化權利的保護，是基于目前的現實狀況而言的。第一，現有對少數民族文化權利的保障，未起到應有的效果；第二，由于內在與外在等諸多因素的綜合作用，少數民族文化的存在空間急速壓縮。

雖然我國非常重視少數民族文化權利的保障，但實踐操作中還是存在不少問題，使得各項法律的制定和實施難免出現偏差，難以取得良好的實際效果。

在傳統模式中成長起來的少數民族文化，在現代化的今天，面臨著各種生存挑戰。比如，原有生存環境的改變；人為因素影響加劇；自身傳承缺少動力；等等。

(三)完善中央立法保護少數民族文化權利的依據

國家非常重視對少數民族文化權利的保障，在政策、立法、行政、司法等方面都給予照顧和支持。其中，維護權利的最有效手段就是立法。可以說，少數民族文化權利，其保護和落實的基礎就在于自治權。

保護少數民族文化權利的法律規范分為兩個層面：中央立法和地方立法。在實踐中，中央立法往往會對地方的立法工作起到引導、規范作用，其一旦出現偏差，地方層面的法律規范難免也會受到影響。

三、完善少數民族文化權利中央立法的思考

(一)糾正立法理念的偏差

立法理念對于立法活動起著不可估量的作用，因此，完善中央立法的首要工作，則是建立新的立法理念。首先，要結合國際上最新的文化價值理念如文化多樣性、環境權、后代人利益、人類共同利益、可持續發展等觀念，來重塑我們的立法理念。其次，立法理念不應僅停留到對文化保護的層面，還應該促進其向尊重少數民族權利、保障人權的角度轉變。

(二)制定相應的法律規范

1.制定專門性法律

在少數民族文化權利保障方面，我國尚未出臺專門性法律，難免出現立法漏洞。因此，在立法上，建議制定《少數民族文化權利保障法》，對諸多立法空白加以規范，如少數民族文化權利的主客體問題；監督機制；參與機制；等等。

2.完善相關的法律法規

除了制定專門性法律外，還需要完善其他相關法律規范。比如，可以在《刑法》中適當增加侵害少數民族文化權利的罪名，如關于“侵犯民族語言文字自由罪”的條款。此外，針對立法空白，可以單獨立法。如，對少數民族古籍等進行單獨立法和配套立法。

(三)借鑒國外處理少數人問題的經驗

我國的少數民族，屬于“少數人”的范疇，因此，在立法理念和具體規定等問題上，可以借鑒國外關于少數人的立法。需要注意的是，這里談到的國外立法，不僅包括其他國家的立法和證詞，也包括國際組織中普遍適用的原則。

在立法理念上，我國的理念過于單一，難以形成全面、有效地法律規范對其進行保障。因此，借鑒國際上的某些立法理念，融入到我國立法中，不失為一種改進途徑。

在有形文化遺產保護上，國際組織形成的一系列原則，如整體性保護、獨特性保護、就地保護等，都具有重要價值。將其融入到我國立法中，可以為少數民族文化權利保證提供理念和價值資源。

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中圖分類號：D922.16

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0101-02

作者簡介：張萍(1989-)，女，漢族，河北衡水人，中央民族大學法學院，2014級法學理論專業，碩士研究生。