我國農地入市的現狀與思考

孫恩靜

江南大學法學院，江蘇　無錫　214122

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我國農地入市的現狀與思考

孫恩靜

江南大學法學院，江蘇無錫214122

摘要：為了適應我國市場經濟的發(fā)展，國家決定“土地入市”改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。但是由于現行法律的限制，特別是上位法《土地管理法》為核心的土地管理法律體系，嚴格限制了農地的流轉和農地入市的進程。本文從農地權屬、保護農民權益出發(fā)，對農地入市改革現狀進行了分析，并提出了政策建議。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；農地入市；收益分配

一、農地入市的內涵

土地問題，是關系到國計民生良好運行重要環(huán)節(jié)，也是中國城市化進程中的核心問題。我國《土地管理法》第63條規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。按照法條的規(guī)定，我國現行的農地入市是一種間接的入市形式，即只有國有性質的土地才能進入土地交易市場。在我國社會主義土地公有制的情況下，農村集體土地轉變?yōu)榉寝r村建設用地，有且只有唯一一條合法途徑，就是只能通過國家征用或征收，變農村集體土地為國家所有。隨后，國家以掛招拍的形式將土地使用權有償出讓給土地使用者。但是，隨著經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，以市場為核心的資源配資是經濟發(fā)展的必然要求，間接的農地入市已經不符合建設社會主義市場經濟的要求。因此，在2013年11月國家公布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)，決定中提到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。其中，《決定》中提到的可以進入土地交易市場的是僅指“農村集體經營性建設用地”的使用權，對于農村集體所有的其他類型的土地不應當包括在入市范圍之內。

2015年2月27日，全國33個擬允許農村集體經營性建設用地入市的試點出爐，成為社會關注的熱點。農地入市試點需周詳考量，比如農地入市的意義是什么？農地入市將會遇到哪些障礙？地方政府如何定位？與農地入市配套的相關法律制度如何規(guī)定等？這些問題但如不能妥善解決，將影響農地入市進程。

二、農地入市的意義

(一)明晰土地產權，確認交易主體

在社會主義公有制的情況下，我國《土地管理法》明確規(guī)定，農民集體所有土地不得用于非農業(yè)建設。一方面，集體所有的土地想要入市必須經過政府的征收才能出讓，與此而言，農民對集體土地沒有處分權，也就是說農民沒有土地財產權。農民獲得土地經營權即土地使用權，土地所有權歸集體所有，形成了使用權和所有權兩權分離的局面，根據民法理論，兩權分離易導致權屬關系不明。另一方面，一旦集體所有土地被征收后再轉讓，就會涉及到交易主體的問題，加之我國農村集的多層次性，使得交易主體權屬不明，不利于土地交易關系的發(fā)生。針對上述情況，實行農村土地直接入市，有利于建立明晰的土地產權制度。首先，農村土地直接入市，中間不需要經過國有土地征用、征收，也即農民獲得了對經營性建設用地的處分權，獲得財產收益，從房地產法上來說，也就是確認了土地產權。其次，農民直接以交易主體的身份與開發(fā)商進行交易，明確了市場交易中的主體，有利于推動農村土地市場交易的發(fā)展。

(二)提高土地資源利用效率

市場是資源配置的有效方式。根據《土地管理法》，我國目前實行的是土地雙軌制，國有建設用地和集體建設用地通過兩種方式完成土地供應，集體土地只有通過國有化掛招拍轉變?yōu)榻ㄔO用地以后，才能流轉和產權交易。土地雙軌制對降低公益性項目成本、維護公共利益起到一定作用。農地入市涉及農民、地方政府與受讓者三個利益主體。理論上地方政府不應成為利益主體，但就現實而言，地方政府往往成為受益最大的一方。然而，由于集體土地出讓帶來的巨大增值利益，地方政府一方面征用土地，將其轉變?yōu)閲型恋兀硪环矫娉鲎屵@些土地的使用權，作為農民與開發(fā)商之間的中間者享受了農地轉為非農建設用地的大多數增值收益，容易發(fā)生權力尋租的現象。為了繼續(xù)獲得巨大利益，地方政府便會濫用權力，導致經營性建設用地土地資源分配不均，土地資源利用效率低下。農村土地直接入市，涉及交易的兩方主體受市場規(guī)律的調節(jié)，市場的公平性和公開性優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。實現經營性建設用地的直接對接，解決了土地征用帶來的資源配置效率低下的問題，提高了土地資源利用效率。

(三)保護農民的權益

農地入市實現農村集體經營性建設用地的流轉，能夠從源頭解決農民利益受損的收益分配格局，保護農民的權益。農地入市改變了原有的土地交易模式，實現農民與土地需求方直接交易形式，體現了《決定》中“同等入市、同價同權“的原則，有效轉變以往的土地收益被地方政府和開發(fā)商占有的局面，確保了農民的財產權益得到了充分的實現。同時，實現直接入市，也確定了農民對經營性建設用地處分權的土地權屬關系。對于保護農民集體土地的財產權益，減少建設用地隱形市場起著積極的作用。

三、農地入市的障礙

(一)缺乏相關法律規(guī)定

在《決定》中體現了國家政策計劃農地入市，但是并沒有與之配套的法律輔助施行，在各地也只是進行著農地入市的試點改革。《決定》中提到的“農村集體經營性建設用地”在法律上如何界定，也是目前法律需要解決的問題。我國現行法律法規(guī)仍將農村集體建設用地嚴格限定在農村集體經濟組織自用的范圍，農村集體所有土地不得出讓、轉讓或者出租。其中“農村集體所有土地”包括著“經營性建設用地”。可見以《土地管理法》為核心的土地管理法律體系對農村集體建設用地有著明確的限制。雖然很多地方對農村集體建設用地進入市場進行了大膽的嘗試和探索，但是我國對“農地入市”還未以法律明文規(guī)定來認可。同時，農村集體經營性建設用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，農村集體建設用地隱形流轉市場活躍。法律并沒有對農村集體土地所有權的產權和執(zhí)行主體的權限與地位作出明確規(guī)定。如果沒有相關的法律規(guī)定，直接進行農地入市可能會造成農民的利益無法得到實實在在的保障，農村集體建設用地入市轉讓法律保障不足，容易使得農村集體或農民對待相關問題陷入困境。

(二)收益分配問題突出

收益分配是農村建設用地流轉的關鍵，也是農民土地財產權益的有力保障。收益由誰分配？如何來分配收益？是農地入市亟待解決的問題。按照《土地管理法》的規(guī)定，農村集體所有土地需要經政府國有化后進入國家一級市場流轉，政府按照第47條之規(guī)定對被征收的農民進行補償，在土地流轉過程中便會有巨大的增值收益。在農村集體土地被國有化后政府轉而成為交易市場中的主體，掌握著當地被征收土地的收益。進行補償時，農民或者集體組織作為被征收者所拿到的補償只是一塊“蛋糕”中很小的一部分，剩下的“大蛋糕”很容易被當地政府和開發(fā)商分享，造成收益分配不均。在巨大的利益驅動下，農民和集體組織為了能夠獲得更多的收益，便會私自進行土地的轉讓和出租，“隱形市場”便會蔚然成風。在實踐中，農民和集體組織由于受土地出讓利益的驅使，在隱形市場中通過惡性競爭出租、轉讓等方式低價流轉土地，也會導致土地市場的惡性競爭和無序競爭。

四、農地入市的思考和建議

(一)修改完善相關法律制度和政策

國家雖然出臺了《決定》明確表示“農村集體經營性建設用地”可以直接進入一級市場，但是并沒有完善農地入市流轉的配套立法。《土地管理法》、《房地產管理法》等對農村集體土地的規(guī)定依然定義為土地雙軌制，并且與國家擬推行的“土地入市”制度存在某種矛盾，《決定》中“同地、同價、同權”原則并沒有在法律中得到體現。可見現行法律的滯后性使得農地入市直接面臨著法律障礙。筆者認為，應將《土地管理法》中第63條進行修改和完善，修改“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”為“合法取得的符合土地利用總體規(guī)劃的農村集體經營性建設用地使用權可以進行出讓、轉讓、出租或者抵押。”同時，盡管某些部分試點制定了關于農地入市的地方性法規(guī)和規(guī)章，但是相較于《土地管理法》、《房地產管理法》等法律而言效力等級普遍偏低。需明確集體經營性建設用地范圍，確立集體經營性建設用地指標交易的合法性，建立農村集體經營性建設用地交易程序細則、收儲制度、交易登記備案制度和交易收益分配細則等，都需要需要具有普適性、科學性、穩(wěn)定性和權威性的全國性立法對“農地入市”流轉進行具體規(guī)范。

(二)建立土地市場交易平臺

農村集體所有土地流轉形成的“隱形市場”帶來的無序競爭，一方面是由于當地政府權力尋租帶來的影響，一方面也是因為在土地交易市場中沒有統(tǒng)一的交易平臺。2014年底，國家在全國啟動了農村集體經營性建設用地入市改革試點，但是在不同的改革試點卻出現土地市場交易中同等條件的土地價格不同的現象。農村集體經營性建設用地流轉往往十分復雜：采取掛招拍還是協議出讓、土地流轉價格如何向社會公開、入市收益分配如何監(jiān)管等，都需要一個具有專業(yè)性、權威性的交易平臺執(zhí)行和監(jiān)督。筆者認為，土地市場交易平臺應該由中立的中介機構來運行。中立的中介機構作為交易平臺提供方只收取必要的手續(xù)費用，有對交易市場負責監(jiān)管等義務。一方面，中立的機構避免當地政府干預農地入市的流轉，另一方面因為其中立而增加交易市場的可信度，有利于推動農地入市的進程。

五、結語

農村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通過改革“賦權還能”，將“沉睡”的農村資產盤活，不僅關系著農民的收入，更關系著中國農村經濟發(fā)展的未來。只要農地入市改革能設身處地考慮農民感受，讓農民獲得實實在在的好處，就能贏得絕大多數農民的擁護和支持，這是農地改革的出發(fā)點和落腳點。

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中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0032-03

作者簡介：孫恩靜(1993-)，男，漢族，安徽六安人，江南大學法學院，本科，研究方向：民商法。