土地使用權(quán)年限到期后如何續(xù)期

王稚禎

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶　400038

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土地使用權(quán)年限到期后如何續(xù)期

王稚禎

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶400038

摘要：隨著房地產(chǎn)價格和土地出讓價進(jìn)一步走高，房產(chǎn)價值在居民財產(chǎn)中的占比也越加提高，土地使用權(quán)到期后房屋所有人到底能如何續(xù)期引起了越來越多的關(guān)注，而目前的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和物權(quán)法對此均尚未有明確的規(guī)定。土地為國家公產(chǎn)，而房子為個人私產(chǎn)，永久的房屋所有權(quán)與有期限的土地使用權(quán)之間的激烈碰撞已是一觸即發(fā)，相關(guān)具體的操作細(xì)則的出臺刻不容緩。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)期限；續(xù)期；財富

2016年年初，以上海、深圳為代表的一線城市房價呈爆發(fā)性上漲態(tài)勢，在中央以及一線城市陸續(xù)出臺的調(diào)控政策下，房地產(chǎn)的火爆開始向一線城市周邊城市蔓延和轉(zhuǎn)移，及至2016年年中，二線城市成為了房價上漲的主角，就五月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)而言，全國房價漲幅前十位的城市均為二線城市。受當(dāng)前實(shí)行的寬松的貨幣政策影響，無論是開發(fā)商還是購房者，獲得貸款都相對比較容易，也就有了更多的資金投入到房地產(chǎn)行業(yè)當(dāng)中。可以預(yù)計，在未來的一段時間里，房地產(chǎn)市場都將持續(xù)回溫，特別是在一二線城市維持相對比較火爆的場面。

房價的持續(xù)走高，也造成了土地市場的持續(xù)火爆。然而與此同時，另外一個問題逐漸引起民眾普遍關(guān)注——住宅用地使用權(quán)年限到期后應(yīng)該怎么辦？

按照我國現(xiàn)行的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，關(guān)于土地使用權(quán)出讓的最高年限的有關(guān)規(guī)定，住宅用地，也就是人們通常說的商品房用地，全國統(tǒng)一執(zhí)行的土地使用年限最高為70年。這個時間，是從開發(fā)商獲得土地使用權(quán)開始計算，即是說開發(fā)商用于正常的房產(chǎn)規(guī)劃、開發(fā)和銷售等過程，或者因?yàn)榉N種原因進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓等過程的時間都要算在其中，這就導(dǎo)致大部分購房者才剛新購入住房，就發(fā)現(xiàn)該房屋的土地使用權(quán)年限已經(jīng)縮水甚至大大縮水。

近日，一則有關(guān)溫州出現(xiàn)20年住宅用地使用權(quán)年限到期，居民需再繳納數(shù)十萬元才能“續(xù)期”的報道引發(fā)了各界關(guān)注。雖然溫州市國土局出面澄清報道是誤讀，國家尚未對住宅用地期滿如何續(xù)期出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，但報道中占到房產(chǎn)交易價1/3甚至更高的“續(xù)期費(fèi)”，依舊造成了民眾普遍的焦慮情緒。

事實(shí)上，雖然土地使用權(quán)有期限情況幾乎所有業(yè)主都有所了解，但70年的時間委實(shí)不短，許多人并不認(rèn)為自己有生之年會遇到這一問題，就算能，那時問題恐怕也早已解決，實(shí)在無需操心。然而溫州事件一出，許多業(yè)主發(fā)現(xiàn)這個期限離自己似乎也不那么遙遠(yuǎn)了，特別是在深圳、青島、重慶等因?yàn)榉N種原因，有不少業(yè)主的土地使用年限只有30年或者50年的城市。這一問題頓時變得十分敏感起來。

造成這一問題得到巨大關(guān)注的原因主要有以下兩點(diǎn)：

一、我國中產(chǎn)階級的財富中，房地產(chǎn)價值占比過高

根據(jù)CHFS最新的研究數(shù)據(jù)表明，我國的中產(chǎn)階級成年人口占全國成年人口約1/5，所持有的總財富約為28.8萬億美元，而在這28.3萬億美元中，房產(chǎn)價值就占到其中的近8成。也就是說，相比起以美日為代表的發(fā)達(dá)國家，我國中產(chǎn)階級的家庭資產(chǎn)受房地產(chǎn)政策的影響巨大。換言之，如果他們在手中的房產(chǎn)使用權(quán)年限到期后，需要繳納占房產(chǎn)價格1/3甚至更高的“續(xù)期費(fèi)”，不僅會讓他們的財富大幅縮水，甚至可能造成房地產(chǎn)市場的崩盤，政府實(shí)際上也無法得到這筆財富了。

事實(shí)上，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推動，農(nóng)民們手中的土地也正在逐步因?yàn)檎鞯氐仍虮徽魇眨麄円残枰徶蒙唐贩烤幼。舾赡旰笠矔龅酵瑯拥膯栴}。可以說，住宅用地使用權(quán)年限到期后應(yīng)該怎么辦這一問題，隨著時間的不斷推移，牽涉其中的人也會越來越多，引起的關(guān)注更會越來越多，更因其關(guān)系到國計民生，所以絕不能用“拖”字訣。

二、地方政府過于依賴的“賣地財政”進(jìn)入拐點(diǎn)

地方政府對土地財政普遍有過度的依賴，不少城市的土地出讓金已經(jīng)占到財政收入的50%。到了2015年，就公布的土地出讓收支情況而言，全國的土地出讓收支已經(jīng)“出現(xiàn)雙降”，且降幅為近五年最大，這預(yù)示著土地財政的拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。即是說，雖然2015年的土地財政收入仍占地方財政收入的47.6%，接近一半，是地方財政收入的主要來源，但房地產(chǎn)市場在進(jìn)行深度調(diào)整是不爭的事實(shí)，地方政府必須把調(diào)整財政收入體系的步伐加快，以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的財政危機(jī)。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”，但其中對于到底如何續(xù)期，續(xù)期是否有償并沒有做明確的規(guī)定。在這樣的情況下，讓續(xù)期變得有償化，既不違反當(dāng)初設(shè)定的制度規(guī)則，又能最省力的解決地方政府的財政收入問題。

在使用權(quán)續(xù)期的問題上，政府的需求和民眾的訴求之間產(chǎn)生了尖銳的矛盾，這一矛盾不僅可能影響經(jīng)濟(jì)大局的穩(wěn)定，現(xiàn)有制度的運(yùn)行，甚至可能對民心走向都有一定的影響。如無必要，各界政府都不想直接觸碰這跟紅線，然而有年限的土地總會到期，地方財政收入問題更需要解決，這個矛盾終究無法避免，只會隨著到期土地的增多而逐漸加劇，進(jìn)行改革已是勢在必行。解決的辦法，各界也早有議論，歸結(jié)起來，目前討論最多的有三種：

一是免費(fèi)續(xù)期，由政府向房屋所有人讓利。

這個方法對房屋所有人來說必然是極大的利好消息，但同時我們也應(yīng)看到，此舉會給地方政府帶來巨大的財政壓力，特別是在財政收入體系尚未調(diào)整完成之前，甚至可能使一些過于依賴土地財政的地方政府陷入癱瘓。

二是征收續(xù)期費(fèi)，費(fèi)用為房產(chǎn)交易價格的較大百分比。

這就是在“溫州事件”中引起軒然大波的處理辦法，由于國土部門只澄清了報道為誤讀，卻沒明確表示這一辦法并不會在未來被采用，所以依舊被一部分人視作未來土地使用權(quán)續(xù)期時可能會被用到的辦法。而這一辦法的缺點(diǎn)在前文中已經(jīng)講明，在此不多做贅述。擁有土地的所有權(quán)對政府來說是優(yōu)勢，但并不意味著政府就一定要將這一優(yōu)勢所能獲得的利益進(jìn)行最大化，與民爭利。

三是費(fèi)改稅，即不再收取土地出讓金，而是由取得永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人定期向國家繳納稅金，稅金則被地方政府收歸，作公共服務(wù)的支出所用。

這樣的做法或許短期內(nèi)無法讓財政收入達(dá)到直接收取土地出讓金時的收入水平，但卻具備可持續(xù)性。首先，房屋業(yè)主們的負(fù)擔(dān)可以一直保持在可承受范圍內(nèi)，且由于其財富構(gòu)成比例，可將其看作財產(chǎn)稅，即擁有財產(chǎn)更多的人需要在公共服務(wù)的支出中有更重的負(fù)擔(dān)，有利于調(diào)節(jié)貧富差距，一定程度上緩和社會因貧富差距而愈演愈烈的某些矛盾。同時，由于稅金可以根據(jù)土地的時價進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，也能讓政府分享到土地增值帶來的收益，更充分的發(fā)揮出自己對土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，而不是如現(xiàn)在一般，政府在一次性出售出一定期限的土地使用權(quán)之后，該期限內(nèi)土地或增值或貶值與其再無關(guān)系，使土地使用權(quán)上的收費(fèi)更加具有合理性。

同時，由于稅金是被用來改善社會的公共服務(wù)，公共服務(wù)的質(zhì)量與稅金收入多少，地方政府在公共服務(wù)種類投入上的合理性都有關(guān)系。在未來，戶籍制度放開過后，不同城市的公共服務(wù)的性價比也將成為影響人口流動的重要因素，而人口的流動，也是檢驗(yàn)地方政府是否有很好的服務(wù)于民的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)成城市間的良性競爭，更有利于城市的發(fā)展。

就三種辦法的分析上來看，在土地使用權(quán)續(xù)期的解決上，過度的讓利和過度的征收都會帶來極大的負(fù)面影響，而第三種辦法，則相對溫和，在維護(hù)政府對土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利的前提下，對收稅多少上也擁有更大的彈性空間。

就目前的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)必須由土地使用者支付使用權(quán)出讓金，但到底如何支付，支付多少，卻缺乏具體的操作細(xì)則。暫行條例必須向物權(quán)法靠攏，而物權(quán)法在這一問題上就存在空白，對此，中央可以率先統(tǒng)一出臺一些基本的原則，同時由于各地情況不同，城市間差異較大，解決土地使用權(quán)續(xù)期問題的主體應(yīng)該還是地方政府。中央允許地方政府結(jié)合自身實(shí)際，在基本原則的框架下，頒布適用于本地區(qū)的具體的實(shí)施細(xì)則。

當(dāng)然，解決這一問題還有最重要的一點(diǎn)，那就是無論最后采用何種方法解決土地使用權(quán)的續(xù)期問題，在方法產(chǎn)生的過程中，因?yàn)樯婕暗骄薮蟮睦嬖俜峙洌沂玛P(guān)國計民生，法律條款形成過程中遵循民主的程序都顯得尤為重要，這是最后房產(chǎn)業(yè)主們接不接受，也是解決土地使用權(quán)續(xù)期問題最后辦得好還是辦得壞的關(guān)鍵。

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[3]賣地財政的根源到底在哪兒[N].時代周報，2010-3-8.

中圖分類號：D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0036-02

作者簡介：王稚禎(1991-)，女，漢族，四川通江人，學(xué)士，中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校教師。