試論檢察機(jī)關(guān)介入民間金融秩序監(jiān)管的必要性

馬增民　張志光

1.東營(yíng)市人民檢察院，山東　東營(yíng)　257091；2.廣饒縣人民檢察院，山東　東營(yíng)　257399

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試論檢察機(jī)關(guān)介入民間金融秩序監(jiān)管的必要性

馬增民1張志光2

1.東營(yíng)市人民檢察院，山東東營(yíng)257091；2.廣饒縣人民檢察院，山東東營(yíng)257399

摘要：目前民間金融法律規(guī)制滯后、監(jiān)管制度缺位，導(dǎo)致監(jiān)管失靈，長(zhǎng)期處于法律法規(guī)調(diào)控的灰色地帶，加強(qiáng)民間金融監(jiān)管、維護(hù)金融秩序任務(wù)艱巨。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于維護(hù)民間金融監(jiān)管秩序具有重要職能作用，為檢察機(jī)關(guān)參與民間金融監(jiān)管提供了廣闊的空間。

關(guān)鍵詞：民間金融；監(jiān)管；檢察機(jī)關(guān)

與正規(guī)金融有所不同，我國(guó)民間金融是正規(guī)金融體系之外自發(fā)形成的、受資金供需規(guī)律自由支配的、非標(biāo)準(zhǔn)化的資金融通活動(dòng)，以中小規(guī)模為主，資金實(shí)力有限，經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)度較高，缺乏國(guó)家金融的有力支撐，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，極易沖擊國(guó)家貨幣政策和金融秩序，干擾國(guó)家宏觀調(diào)控，甚至引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

一、民間融資監(jiān)管“真空”需建立多層次的法律監(jiān)管體系

目前，我國(guó)民間金融的總規(guī)模己經(jīng)相當(dāng)龐大，對(duì)制訂、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及對(duì)推動(dòng)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。①民間融資作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)促進(jìn)我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。但是，由于目前民間融資監(jiān)管體系不健全，法律法規(guī)不完善，尤其是民間融資中的非法集資問(wèn)題多發(fā)、高發(fā)，正逐步演變成為影響經(jīng)濟(jì)金融安全的高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，引起有關(guān)部門和社會(huì)各界的重視。回顧金融市場(chǎng)發(fā)展，我國(guó)不斷加強(qiáng)正規(guī)金融活動(dòng)的監(jiān)督和管理，相繼頒布實(shí)施了《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《票據(jù)法》等多部法律法規(guī)，初步建立起相對(duì)完善的金融法律體系。但由于民間金融法律規(guī)制滯后，民間金融存款保險(xiǎn)制度和貸款擔(dān)保制度不完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度不明確，缺乏專門調(diào)整民間金融活動(dòng)的法律法規(guī)。現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)民間金融活動(dòng)的監(jiān)管職能，致使對(duì)民間非法集資的執(zhí)法主體存在較大“模糊性”，民間金融日常糾紛處理多散見(jiàn)于《民法》、《合同法》、《擔(dān)保法》等民商事法律、有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋，這些零散的法律規(guī)定在民間金融快速發(fā)展、新情況新問(wèn)題層出不窮的形勢(shì)下，缺乏針對(duì)性和可操作性，不能適應(yīng)民間金融良性發(fā)展的法律需求。因此，推進(jìn)民間金融探索和創(chuàng)新發(fā)展，需要建立一個(gè)多層次的法律監(jiān)管體系，以加強(qiáng)對(duì)民間金融市場(chǎng)的科學(xué)管制。除強(qiáng)化行政監(jiān)管部門職責(zé)外，需由政府、公安、檢察、法院各部門依據(jù)職責(zé)共同參與民間金融市場(chǎng)的管制，以對(duì)民間融資行為實(shí)現(xiàn)民事、行政、刑事等多層次、遞進(jìn)式的法律調(diào)整，構(gòu)筑保障民間金融的法律制度屏障。近年來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)圍繞服務(wù)金融法治環(huán)境，開(kāi)展了卓有成效的探索，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從法律實(shí)踐層面看，作為國(guó)家權(quán)力體系重要組成部分的檢察權(quán)，在懲治破壞金融秩序犯罪、預(yù)防和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面具有特有的優(yōu)勢(shì)和條件，理應(yīng)在完善民間金融監(jiān)管體系、改善民間金融法治環(huán)境、促進(jìn)民間金融創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮不可替代的職能作用。

二、民間融資監(jiān)管“失靈”需引入外部機(jī)制予以制約

當(dāng)前，我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)除了通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管和持續(xù)性監(jiān)管等方式之外，還可通過(guò)對(duì)違法行為行使處罰權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。例如通過(guò)對(duì)違法行為采取罰款、禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入、吊銷營(yíng)業(yè)許可、通報(bào)等形式進(jìn)行處罰。但是，從實(shí)踐來(lái)看，行政處罰本身并不足以抑制金融市場(chǎng)上的不法行為，特別是違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非法獲利時(shí)，就會(huì)有主體鋌而走險(xiǎn)，從事高利貸、集資詐騙、非法吸收公眾存款等非法金融活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂金融市場(chǎng)秩序。因此，在行政處罰不足以實(shí)現(xiàn)剛性金融監(jiān)管的情況下，就需要發(fā)揮刑法的打擊、懲治和保護(hù)作用，來(lái)抑制和規(guī)范金融市場(chǎng)違法行為。事實(shí)上刑法已經(jīng)成為維護(hù)金融秩序的最后一道防線，而啟動(dòng)刑事法律程序，很大程度上取決于檢察機(jī)關(guān)履行批捕、起訴職能的作用。因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)民間金融監(jiān)管、規(guī)制金融活動(dòng)、維護(hù)金融安全具有不可替代的重要地位和作用，主要有以下原因：

(一)金融監(jiān)管的滯后性需要檢察機(jī)關(guān)的介入

金融是指貨幣、資金的籌集與融通，即貨幣流通和使用往來(lái)等活動(dòng)的總稱，它是通過(guò)銀行、證券和各種非銀行機(jī)構(gòu)以及金融市場(chǎng)的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的一種金融契約交易關(guān)系。金融的本質(zhì)是技術(shù)，技術(shù)是在總結(jié)規(guī)律的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，金融技術(shù)上的創(chuàng)新是金融市場(chǎng)不斷發(fā)展的支撐和源泉，但金融的創(chuàng)新又有其與生俱來(lái)的規(guī)避監(jiān)管的特性，加之作為新生事物，人們的認(rèn)識(shí)不到位，監(jiān)管措施跟不上。因此，我國(guó)的金融監(jiān)管特別是立法層面以及司法層面的操作總是滯后于金融創(chuàng)新，總是在資金鏈條斷裂或者發(fā)生破壞性結(jié)果后，才去通過(guò)完善立法或者通過(guò)追究刑事責(zé)任的方式對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行懲處。因此，金融監(jiān)管本身就存在一個(gè)監(jiān)管的“真空”地帶。為了保障金融秩序和經(jīng)濟(jì)安全，特別是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)非法集資、非法民間融資等金融活動(dòng)的監(jiān)管，就需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴、立案監(jiān)督、查辦預(yù)防職務(wù)犯罪、民事行政訴訟監(jiān)督等職能作用，促進(jìn)金融監(jiān)管法律體系的健全和完善。②

(二)金融監(jiān)管的失靈性需要檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督

金融監(jiān)管的目的在于防范市場(chǎng)失靈，但金融監(jiān)管作為政府直接的行政手段管制并不能完全解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。事實(shí)上，近十年來(lái)相繼爆發(fā)的墨西哥、東南亞金融危機(jī)，以及次貸危機(jī)等，均反映出金融市場(chǎng)監(jiān)管存在嚴(yán)重的監(jiān)管失靈問(wèn)題。監(jiān)管失靈的原因是多方和復(fù)雜的，僅僅依靠“政府主導(dǎo)型”金融監(jiān)管難于有效解決問(wèn)題，還容易出現(xiàn)監(jiān)管尋租和監(jiān)管俘虜現(xiàn)象。因此，金融監(jiān)管體系自身的完善與強(qiáng)化，并不能從根本上改變監(jiān)管失靈的現(xiàn)狀。為解決這一問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)引入外部監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)外部力量來(lái)加強(qiáng)金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。金融監(jiān)管本身屬于執(zhí)法過(guò)程，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著保證法律正確實(shí)施的職責(zé)，特別是對(duì)執(zhí)法人員是否存在利用職務(wù)之便收受賄賂或者存在瀆職侵權(quán)行為等進(jìn)行監(jiān)督，因此，檢察機(jī)關(guān)介入金融監(jiān)管是有扎實(shí)的法律基礎(chǔ)和監(jiān)管依據(jù)的。

(三)檢察權(quán)是比行政監(jiān)管更強(qiáng)有力的手段

民間金融是與正規(guī)金融相對(duì)而言的。雖然針對(duì)民間金融中常見(jiàn)的非法集資問(wèn)題，國(guó)務(wù)院成立了部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，要求“三會(huì)一行”(中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行)參與監(jiān)管與處置，但事實(shí)上監(jiān)管部門并未對(duì)絕大部分非法集資行為進(jìn)行事先或事中的監(jiān)管。近年來(lái)，浙江高利貸危機(jī)、吳某集資詐騙案、湘西吉首事件、某某木業(yè)等非法集資大案，折射出脫離監(jiān)管的民間金融市場(chǎng)潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。民間金融具有信息不對(duì)稱性和風(fēng)險(xiǎn)蔓延性，僅依靠金融監(jiān)管自身，不可能消除監(jiān)管失靈問(wèn)題，需要建立一套監(jiān)督制約金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)的外部機(jī)制。行政監(jiān)管對(duì)嚴(yán)重破壞金融管理秩序的行為，缺乏必要的懲罰手段，處罰的力度也不夠，不能做到罰其當(dāng)罰，以儆效尤。如果在非正規(guī)金融市場(chǎng)出現(xiàn)非法集資造成嚴(yán)重后果的問(wèn)題，往往通過(guò)刑事途徑來(lái)處理，這就需要檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察職能，利用其具有強(qiáng)制性、有效性的法律監(jiān)督措施，彌補(bǔ)分業(yè)監(jiān)管手段的局限和真空。

三、民間融資監(jiān)管難以抑制金融腐敗需檢察機(jī)關(guān)介入防治

由于金融具有公眾性，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的公共性不單是金融業(yè)者的利益需求，而是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。金融市場(chǎng)中的銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和上市公司持有和管理的資金中，國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的社會(huì)公眾財(cái)產(chǎn)占有絕大比例。因而，金融機(jī)構(gòu)和上市公司在行業(yè)性質(zhì)和資產(chǎn)權(quán)益上具有雙重的公眾性。法律對(duì)其資產(chǎn)安全和管理秩序保護(hù)力度應(yīng)當(dāng)與國(guó)有企業(yè)置于同等重要位置。我國(guó)金融監(jiān)管主體擁有相當(dāng)廣泛的監(jiān)管權(quán)力。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)監(jiān)管權(quán)力沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，或者規(guī)定不明確，致使對(duì)監(jiān)管主體的權(quán)力得缺乏有效制約，權(quán)力容易被濫用。金融行政監(jiān)管主體由于身處其中，難以及時(shí)揭露和處理金融市場(chǎng)存在的問(wèn)題，金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪也易發(fā)、高發(fā)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著偵查監(jiān)督、公訴、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪等打擊犯罪的重要職能。檢察機(jī)關(guān)可以深入研究金融職務(wù)犯罪、刑事犯罪的案件特點(diǎn)，切實(shí)履行法律監(jiān)督作用，及時(shí)督促主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，幫助民間金融機(jī)構(gòu)建章立制，提高防范犯罪和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

限于法律規(guī)定的管轄權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪沒(méi)有偵查權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著查辦和預(yù)防國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的重要職能，專門設(shè)有職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，并建立起職能完備的職務(wù)犯罪預(yù)防體系。因此，可考慮將現(xiàn)有職務(wù)犯罪預(yù)防體系擴(kuò)展到金融機(jī)構(gòu)和上市公司，預(yù)防范圍也不應(yīng)局限于職務(wù)犯罪，應(yīng)該包括其他金融刑事犯罪，建立一個(gè)全面覆蓋金融系統(tǒng)職務(wù)犯罪和刑事犯罪的預(yù)防體系。③在這一體系建立過(guò)程中，除了加強(qiáng)金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、開(kāi)展法制宣傳教育等預(yù)防手段之外，還應(yīng)加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的合作，在打擊金融腐敗和金融犯罪方面建立信息共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的指導(dǎo)，幫助其完善相關(guān)制度，堵塞漏洞，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)可以為檢察機(jī)關(guān)提供專業(yè)培訓(xùn)，抽調(diào)人員參與專項(xiàng)案件的調(diào)查，以提高防范金融腐敗和打擊金融犯罪的能力。此外，還應(yīng)考慮充分利用檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢等案件系統(tǒng)，共同建立金融腐敗和金融犯罪人員黑名單，提高不法分子的犯罪成本，從而達(dá)到預(yù)防和減少犯罪的目的。

[注釋]

①李建軍.中國(guó)地下金融調(diào)查[M].北京：中國(guó)金融出版社，2006：68-69.

②盧鵬.檢察建議在民間融資治理中的適用[J].金融檢察年刊，2012.

③俞大軍.民間融資監(jiān)管視野下的民行檢察職能作用的發(fā)揮[J].金融檢察年刊，2012.

中圖分類號(hào)：D926.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0146-02

作者簡(jiǎn)介：馬增民(1966-)，男，漢族，山東東營(yíng)人，法學(xué)學(xué)士，山東省東營(yíng)市人民檢察院，副縣級(jí)檢察員，研究方向：刑法；張志光(1977-)，男，漢族，山東廣饒人，法學(xué)學(xué)士，山東省廣饒縣人民檢察院，檢察員，研究方向：刑事訴訟法。