行政協助的法制化探析

張素珍

山東師范大學，山東　濟南　250014

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行政協助的法制化探析

張素珍

山東師范大學，山東濟南250014

摘要：行政協助能夠規范處理行政機關之間的合作關系，克服行政科層制國家分工的不足，提高行政效率，節約行政成本，充分發揮政府一體化的機能，一直被認為是一項重要的行政行為。鑒于當前我國在行政程序立法領域的空白，若試圖在我國建立行之有效的行政協助制度，必須正確借鑒域外相關立法經驗，并結合我國現行的行政體制和行政習慣，選擇適合我國的行政協助立法模式。本文通過對行政協助基本內容的分析，意圖在實踐操作層面上對行政協助的要素進行規范，以便建立可行的行政協助制度。

關鍵詞：行政協助；法制化；探析

當今世界多數國家施行的是相對穩固的科層制，這種體制具有的明確分工，有利于工作人員各司其職，滿足納稅人日益精細化、個性化服務的需求，但同時也造成了彼此協作上的欠缺，給高效行政提出嚴峻挑戰。因此，需要通過立法方式規范行政協助，從制度上規定被申請協助機關的法定義務、費用承擔等問題，使行政協助于法有據。加之，當前我國行政程序法立法在即，這也為我國構建行政協助制度提供了良好的機遇。

一、行政協助的概念

學術界普遍認為，行政協助是指行政主體在履行職責的過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度。根據定義，可以看出，行政協助法律關系的產生包含三個基本要素：雙方行政主體和連接兩者的中介(即一方向另一方提出協助請求和因此而出現的本申請協助機關的回復)。筆者認為，雖然行政協助產生的目的是為了幫助請求機關實現其履行職責，屬于請求機關實施的主行為的一個環節，但因具備了行政行為的構成要件，可以作為獨立的行政行為研究。

事實上，行政協助在所有國家的行政實踐中都普遍存在，我國近來大力推行的聯合執法、綜合執法也是廣義上的行政協助。行政主體為了履行職責的需要，往往需要其他沒有隸屬關系的其他行政主體提供幫助，這就決定了行政協助作為行政行為的一種必然存在。現在，我國的行政實踐中也有不少行政協助的做法，如公安機關在異地追捕犯罪嫌疑人時，經常會請求犯罪嫌疑人居所地公安機關協助調查其家庭背景、社會關系，同時還請求犯罪嫌疑人所在地公安機關配合逮捕行為等。雖然實踐中存在不少行政協助的做法，但是我國現行法律體系中涉及行政協助的內容較少，對于行政協助的形式、條件、責任劃分等也均未作出明確規定，缺乏全面統一的規范，總體而言，行政協助在我國法制化程度還很低。由于行政協助在法律體系中的現實缺位，各個行政主體在自身權限領域內各自為政，經常出現推諉扯皮、責任不清的問題，這種現象的存在不僅不利于案件的處理、影響行政效率，甚至會阻礙我國的法治建設進程。因此，有必要對其作出統一規范。

目前，行政法學界對行政協助分類多種多樣，沒有統一的標準?？v觀前人研究成果，主要分為法定協助、任意協助，不同地域之間的協助、不同職能之間的協助等等，鑒于文章篇幅的限制，本文不再贅述。

二、行政協助程序的基本內容

目前，行政協助在德國、西班牙、韓國、日本以及我國的臺灣地區的行政程序立法中均有專門規定，已作為一種成熟的法律制度在行政法律體系中施行，并且產生了良好的實際效用，這對于我們建立行政協助制度具有重要的參考和借鑒意義。

(一)行政協助的形式

眾所周知，行政職權是行政權的具體轉化，是行政法規范調整的對象。行政協助是行使行政職權過程中的一個環節，也應該受到法律的規范與調整。為了有效規范行政協助行為，理應對行政協助的形式要件進行統一規定，建議行政協助的提出一般采用書面形式，但法律上也應該允許某些緊急情況下以口頭方式提出，只需事后補充相關書面材料滿足日后查證需求即可。

(二)行政協助的費用

參照域外立法實踐，各國(地區)對行政協助的費用的立法規定大致可以分為兩種：一是以德國為代表的國家規定一定金額內由被請求機關支付，超過部分可要求請求機關償還；第二種是以韓國為代表，也包括日本以及我國臺灣地區，規定由請求機關支付協助費用。

筆者認為，這個問題應當根據行政協助的不同分類作出不同的決定。若是根據法律規定發起的行政協助，被請求機關的協助行為是履行法定職責，這當然包括了財政預算的支持，即理論上被請求機關履行行政

協助義務所需要的費用已經列入本單位年度財政預算，所以費用應當由被請求機關承擔。如果協助請求沒有法律依據，那么協助請求所需要的費用沒有財政預算的支持，被請求機關若是同意提供行政協助卻要自己負擔實施協助所需的費用，出于對行政成本和現實條件的考量，積極性和主動性肯定會大打折扣甚至因此終止提供協助的動念，所以，筆者認為這種情形下，建議費用應當由請求機關承擔。這也是為了鼓勵被請求機關盡可能的提供協助。

(三)行政協助的責任、爭議與救濟

行政協助是行政主體履行職權的一個環節，其行為本身可能會對行政相對人的權益產生影響，所以行政協助應該體現行政法的基本原則，特別是以人為本的價值取向。因此，對行政協助的法律規定應包括法律救濟，這是法律保護權利的體現。

行政協助行為發生在行政主體之間，屬于內部行政行為，但因其會對行政相對人的權益產生影響，又兼具外部行政行為的屬性。為了保障合法權益，各國行政程序法都對權利救濟進行了規定，明確了爭議解決辦法和申請國家賠償條件。問題是，在這些行政救濟程序中，如何確定行政復議或者行政訴訟的對象？域外國家多是根據行政協助行為所造成的后果區別對待，但是筆者認為，考慮到行政相對人非法律人的現實，建議法律明確所涉雙方行政主體均可作為行政復議或者行政訴訟受訴人，之后再視具體情形進行訴訟資格的分擔。如果相對人不服或者提出損害賠償請求的對象是請求機關沒有依法請求協助或者在行政協助發生的情況下作出的行政行為，由請求機關作為行政復議的被申請人、行政訴訟的被告或者賠償義務機關；如果相對人是對因被請求機關拒絕提供協助行為不服，由被請求機關承擔應訴責任。以上分析概括了行政協助責任劃分的所有情形，可以作為相關立法的參考。

行政協助是現代行政管理的重要內容，也是行政管轄權的重要補充，其法制化是必然趨勢。在理清以上問題的基礎上，有關行政協助立法規定便一目了然，可以為未來我國將來的行政程序立法提供參考。

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中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0210-02

作者簡介：張素珍(1989-)，女，山東莘縣人，山東師范大學憲法學與行政法學專業，研究方向：行政法。