我國財政預算信息公開法律制度的構建與完善

童 達

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430070

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我國財政預算信息公開法律制度的構建與完善

童 達

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430070

2015年1月1日正式施行的新《中華人民共和國預算法》(以下簡稱新《預算法》)以法律的高度對財政預算信息公開予以確認。在具體的實施過程中，財政預算信息公開制度應從主體、內容、方式等方面完善。具體而言：信息公開權利主體應堅持“有權知道”原則，義務主體應堅持“經費標準”并隨實踐而變動；內容應廣泛全面、科學詳細、按需分類并具有可比性；創新公開形式、采取多種手段公布預算信息，并在政府網站主頁設置統一的預算信息公開專欄。

財政預算；信息公開；新《中華人民共和國預算法》

財政預算信息公開是指中央各部門和地方各級財政部門依法通過相應方式將本級政府或各部門財政預算的依據以及預算的編制、審批、執行、決算、內容等整個過程向公民、法人以及其他組織公開。隨著我國公民民主意識和法治觀念的不斷增強，對“國家賬本”法治化也提出了更高的要求，不僅要求財政預算信息公開的廣度而且還有深度的要求，不僅要求信息公開的及時更要求確保公開的信息易得易懂。為此，我們需要從以下幾個方面推進我國財政信息公開制度。

一、明確預算信息公開主體

預算信息公開主體包括預算信息公開的權利主體與義務主體。明確預算信息公開的主體，即是確定預算信息誰有義務公開以及在公開過程中誰享有權利。

(一)權利主體

根據2008年5月1日起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規定，除行政機關應當依法主動公開的政府信息外，公民、法人或其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要向有關政府部門申請獲取相關政府信息。由此可知，我國公民申請公開政府預算信息的法律條件是“需要知道”而不是“有權知道”。這與我國建立財政預算信息公開制度的立法原意不符，我國應當確立“有權知道”原則，即在不損害國家利益和社會公共利益的前提下，公民有權依法知悉財政預算信息。在這一點上，美國政府信息公開歷程中的經驗教訓值得我們學習，美國1946年《行政程序法》對公民申請公開政府信息的條件就是“需要知道”，申請人應當履行相應的舉證責任。此項規定一出臺就遭到了實務界和學術界的廣泛批評。因此，1966年的《信息自由法》以“有權知道”原則代替了原有的“需要知道”舉證責任規則，除了《信息自由法》明確規定的9種例外情形政府得以豁免公開外，其他政府信息必須依法公開。①除此之外，日本1999年《行政機關擁有信息公開法》中也確立了公民“有權知道”的原則，該法第3條規定任何人都可以向行政機關首長請求公開政府信息，并且不問理由與目的。②

(二)義務主體

目前，各國都規定預算信息公開義務主體為政府，但對于政府的界定并沒有統一的標準，各國依據其不同的法律傳統采取不同的標準，主要有以下兩種：一是以功能為標準，即并不是所有的政府部門都是預算信息公開的義務主體，只有執行行政管理職能的機關才承擔著公開預算信息的義務。另一種是以經費為標準，即所有由國家財政支持的機構都應當負有公開預算信息的義務。與“功能標準”的不確定性與模糊性相比，“經費標準”更符合我國的國情。財政預算信息公開制度的重要功能是監督政府是否合理有效的使用納稅人所繳納的稅銀，因此凡是由公共財政資金供養的機構都應當負有公開預算信息的義務，像黨務部門、人大機關、政協、法院、檢察院、由財政全額撥款的事業單位、人民團體等，都應當在預算信息公開的主體范圍之列。③另一方面，我們還應注意到隨著我國公共財政體系框架的建立與財政職能的轉變，財政預算信息公開的義務主體并非一成不變，而是不斷運動變化的，有些基于公共管理與公共服務的需要而進入財政活動領域的，應當將其納入預算信息公開的義務主體，有些基于使命的完成與現實的需要而退出財政活動領域的，應當將其排除在預算信息公開的范圍之外。但是有些雖不行使國家管理職能卻承擔著一部分公共管理的職能的，如果有取得來源于公共的財政資金，也應當作為預算信息公開的義務主體。

二、健全運算信息公開內容

要想切實保障公民預算信息知情權，強化對政府財政行為的監督，預算信息公開的內容是關鍵。當前，面對我國預算信息公開內容上存在的問題，應當從內容的全面性和詳細程度，內容的可理解性與可比性四個方面著手。

(一)廣泛全面

關于預算公開的內容，從財政運行的過程來看，主要包括：一是在預算編制階段，財政部門編制的預算草案以及編制草案所依據的背景材料、數據以及各種解釋等信息；二是在預算審查階段，人大在審查和批準預算草案和執行情況報告、調整和否決預算草案時產生的信息；三是在預算的執行階段，各具體的預算單位在使用財政資金時產生的信息；四是在決算階段形成的決算報告、審計報告、綜合財務報告等信息。

(二)科學詳細

就預算內容的詳細程度來看，美國的財政支出經濟分類相當于我國的“目級”科目，支出經濟分類涵蓋政府所有支出，并區分經常性支出與資本性支出。經常性支出包括工資福利、辦公費、印刷費、差旅費、培訓費、維修費、設備購置費、合同服務、債務利息支出等。④而就我國目前情況而言，除涉及國防的財政支出信息外，在中央政府層面，我國中央預算支出已細化到“項級”科目，⑤在地方政府層面，以重慶市2014年財政決算的報告為例，全市財政支出也基本細化到“項級”科目，⑥二者都未能達到“目級”科目，因此，我國未來財政預算信息應當進一步細化至“目”。

(三)按需分類

財政預算涉及財政學、經濟學、法學等學科，具有很強的專業性，另一方面，現代預算管理已經發展到相當專業化與技術化的程度，如果想要預算信息通俗易懂，必然會犧牲掉很多深層次的有用信息。正確對策是對于不同層次的人群，提供繁簡不一的預算信息。在面對普通公眾時，應當在豐富預算信息的表現形式(如插圖、表格、文字說明、視頻解說等形式)的同時，重點提供公眾關心的關乎公眾切身利益的重大民生支出方面的信息，如教育、醫療、住房等財政支出信息。而使用預算信息的人大代表方面，則應當加強培育人大代表的預算專業知識的同時，增強預算審查專門機構的專業力量，提高對預算信息的專業化理解能力與處理能力。

(四)具有可比性

公布出來的預算信息應當具有科學規范政府行為的標準和政府預算開支的標準，從而使公布的預算信息具有一定的可比性，公眾據此能夠更好的衡量政府的績效與行為。如英國對部門預算就采取了嚴格科學的控制標準，主要采用了三種指標來界定下一年度的開支，分別是支出上限標準、效率標準和減少標準。具體到我國，在編制預算時，應當加強財政預算信息化建設，建立完備的預算編制系統和信息處理系統，科學合理的確定預算編制的各項指標，例如支出上限指標、效率指標、減少指標等等，提高預算編制質量，使政府財政預算的編制有了一個明確的范圍和限制，從而使預算的編制更加科學有效率，也便于公眾對獲取的預算信息的合理性與合法性進行評價與監督。

三、改進預算信息公開方式

預算公開方式的合理性直接關涉到預算公開的效果。縱觀世界各國在財政預算信息公開上，大都采取了主動公開與被動公開相結合的方式。例如美國、法國、加拿大、新西蘭等國家。我國目前也是兼采了這兩種公開方式來推進預算信息公開，這里主要探討主動公開方式的改進與完善。

就主動公開的方式來看，目前看來大多是通過互聯網來操作的。互聯網作為新興的信息處理與信息傳播的途徑，具有輻射性廣、時效性強等優點，已經逐漸成為各國政府公開預算信息的最主要的途徑之一，也是世界各國公眾獲取政府財政預算信息最為便捷甚至是最為主要的方式。在政府網站中是否單獨設置預算板塊、預算信息查找的難易程度也應成為評價預算透明度的一個指標。美國的中央部門網站上，一般在主頁上就設置有一個獨立的預算模塊，極大方便了公眾查找相關信息。⑦而在我國的中央部門網站及地方政府網站中，大多沒有專門的預算模塊，一般都以信息公開及政務公開等其他子模塊形式存在，有的預算信息還列示于其他模塊中，⑧甚至有的部門信息公開模塊下并未設置關于預算信息的子模塊，而是將所有公開的信息放在一起公布，⑨這都使預算信息查找起來極不方便。為此，我國應當吸取國外先進經驗，在政府網站主頁設置統一的預算信息公開專欄，并且在各個部門各自公開預算信息的同時，由財政部門統一集成各個部門的預算，形成政府總體的預算文件以便公眾查詢，避免政府預算信息公開“碎片化”的現象。

另一方面，由于通過互聯網發布信息具有網絡技術限制的局限性，因此，應當創新形式，采取多種手段公布預算信息，以便公眾能夠獲取與知悉。除去《條例》中規定的可以通過政府公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式以及設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施來公布信息之外，隨著移動互聯網的發展和手機功能的強大與普及，還可以借助采取官方微信平臺、官方微博、官方網站等網絡媒介來發布預算信息，使預算信息的公開方式既多樣又便捷，從而提高公眾對預算的關注度，使其參與到對政府預算監督的進程中來。

[ 注 釋 ]

①李健人.政府預算信息：產權界分的法律意義[J].南開學報(哲學社會科學版)，2015(1)：145-146.

②石龍潭.日本的信息公開制度：回顧、現狀與展望[J].憲政與行政法治評論(第六卷)，2012：66-67.

③甘功仁.預算公開的目標及其實現路徑”[J].法學雜志，2012(12)：59-60.

④肖鵬.美國政府預算制度[M].北京：經濟科學出版社，2014：288.

⑤中華人民共和國財政部官方網站[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269844.html，2015-9-1.

⑥重慶市人民政府官方網站[EB/OL].http：//cqcz.cq.gov.cn/upfiles/201508/20150807144451741.pdf，2015-9-1.

⑦美國財政部官方網站[EB/OL].http：//www.treasury.gov/about/budget-performance/Pages/default.aspx，2015-9-23.

⑧中國國家發展和改革委員會官方網站[EB/OL].http：//zfxxgk.ndrc.gov.cn/PublicItemFrame.aspx，2015-9-23.

⑨中國住房和城鄉建設部官方網站[EB/OL].http：//ginfo.mohurd.gov.cn/index.aspx?tabid=1，2015-9-23.

D922.1

A

2095-4379-(2016)33-0081-02

童達，女，漢族，湖北武漢人，中南民族大學法學院，經濟法學專業研究生。