城鎮化進程中“兩違”領域職務犯罪問題探析
——以湖北省來鳳縣為例

許黎明 鄧 忠

來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

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城鎮化進程中“兩違”領域職務犯罪問題探析
——以湖北省來鳳縣為例

許黎明 鄧 忠

來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

城鎮化的迅速發展，促使土地價值不斷攀升，在巨大利益的驅動下，國家公職人員在“兩違”領域頻繁觸法，職務犯罪問題不斷涌現。本文以湖北省來鳳縣人民檢察院查辦的“兩違”窩案為基礎展開調研，深入剖析該類職務犯罪發案原因及特點，并嘗試提出預防對策及建議。

城鎮化；“兩違”；職務犯罪問題

近年來，隨著各地經濟的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，城鎮化建設進程也不斷加快，土地價值也不斷攀升。在這種價值巨大利益的驅動下，城管、國土、規劃等單位國家公職人員利用自身職權，知法犯法，執法犯法，頻繁在“兩違”領域大肆攫取利益，導致“兩違”領域職務犯罪案件不斷上升。作為身居城鎮化建設一線的基層縣檢察院，應當如何發揮檢察職能，掐準“兩違”領域職務犯罪癥結所在，為城鎮化建設保駕護航，是檢察機關面臨的一道重要課題。

一、城鎮化進程中“兩違”領域職務犯罪特征

城鎮化不斷推進同時，“兩違”領域職務犯罪特點也清晰可見。以湖北省來鳳縣為例，2015年3月以來，該縣檢察院反貪局一舉偵破該縣“兩違”窩案，共計立案偵查23件23人，涉案金額達200萬余元。通過對此窩案進行剖析，可以發現當前“兩違”領域職務犯罪具有以下特點：

(一)行賄、介紹賄賂和受賄、索賄呈鏈條式犯罪

來鳳縣檢察院已立案偵查的23件“兩違”職務犯罪案件中，行賄案12件，受賄案7件，介紹賄賂案4件。該縣“兩違”背后職務犯罪主要表現為：一是“兩違”辦工作人員對違法占地、違法建設行為巡查不到位、查處不得力，甚至為違建戶通風報信，涉嫌受賄、索賄、介紹賄賂犯罪；二是違建戶在建筑項目規劃和設計審批中違反程序，未批先建、邊批邊建，為達到建成目的，向住建、國土、規劃、城管等行政執法人員行賄。

(二)執法人員權錢交易，象征性執法，查“兩違”者吃“兩違”

執法人員權錢交易的腐敗行為，主要表現在吃拿卡要、不作為或者亂作為，集中表現在以下四點：一是“兩違”辦執法人員發現違規建房戶后，先以執法職權阻建，再以硬要、要挾手段索取賄賂；二是部分“兩違”執法人員明目張膽收受賄賂，對不給好處費的違建戶“從嚴執法”，待違建戶送錢到位后才“綠燈放行”；三是“兩違”執法人員查處違建戶時，以罰款名義收取賄賂，放任違建戶違規建房，但收取的“罰款”卻進入了自己腰包；四是部分執法人員為違建戶通風報信，形成利益集團，“共謀發展”。以湖北來鳳縣“兩違”辦為例：“兩違”辦的司機李某與中隊長唐某、黃某組成“利益集團”，李某利用負責給領導開車的便利，及時向唐某、黃某通報領導巡查的信息，而唐某、黃某收取各自轄區違建戶錢財后，及時通風報信或者形式化檢查執法，三人定期對賬分贓，貫通利益渠道“共同發財”。僅2014年4月至11月，短短7個月時間，三人非法收取賄賂64.8萬元。

(三)違建戶深諳行業潛規則，中間人瞅機興“謀財之道”

一般情況下，違建戶沒有任何準建手續時，為達到違法占地、違規建房的目的，違建戶會先主動找縣“兩違”辦片區負責人或者“兩違”辦領導行賄疏通關系，得到默許后再開始建房；也有部分違建戶采取“先斬后奏”的手段，先偷建，待“兩違”人員檢查執法發現后再重金行賄成交而保住房屋；由于“兩違”辦工作人員分管的執法轄區不同，這些執法人員之間有時會互相利用，所以他們不僅是受賄者，也會成為行賄者或者介紹賄賂者。另外，“兩違”領域的賄賂鏈雖然以行受賄雙方為主，但也給了其他不法分子可趁之機，從中發現了“生財之道”。從來鳳縣檢察院反貪部門查辦的“兩違”窩案來看：“兩違”人員或者部分與該縣“兩違”辦工作人員有非法利益往來的違建戶，利用與“兩違”辦工作人員熟識的便利，在介紹賄賂的同時自己也從中斂取錢財。

(四)涉案人數多，層層腐敗

來鳳縣檢察院在查辦兩違案件中，除該縣“兩違”辦常務副主任余某涉案51.9萬元外，“兩違”辦下屬前后幾任中隊長共5個人無一幸免全部被立案查辦，涉案人員中年齡最小者僅有22歲，更讓人震驚的是為縣“兩違”辦領導開車的司機李某也涉案30余萬元。涉案人員之多、范圍之廣令人驚嘆。

二、城鎮化進程中“兩違”領域職務犯罪原因探析

(一)制度缺失，職責不清，缺乏有效監管是“兩違”領域職務犯罪的根本原因

1.“兩違”建筑處理程序太復雜，達不到及時處理的要求。湖北省來鳳縣強制拆除違法建筑的流程為：巡查中隊呈報強拆對象名單→“兩違”辦領導集體審定→中隊履行法定程序→督察組審核程序是否完善合法、情況是否屬實并簽訂意見→報政府審批→公示強拆公告、擬定強拆方案→組織實施。強拆實施后，辦公室憑政府審批的專題請示、強拆方案，擬定經費報告被政府批準解決經費。以上整個流程完成差不多要3個月的時間，而3個月足以讓違建戶修起一棟“兩違”建筑，本著人性主義一般不會拆除，這才導致“兩違”泛濫。

2.“兩違”辦人事制度不完善，獎懲制度缺乏。來鳳縣檢察院在查辦案件過程中查詢該縣“兩違”辦中隊長工作簡歷時發現，該縣“兩違”辦干部任免太過隨意，鮮有文件任免，一般都是主任會議決定，而且任職變動太大。另外，針對“兩違”辦工作人員巡查知情不報如何處罰相關制度也沒有具體予以規定。

3.“兩違”權力太大，缺乏有效監管。成立“兩違”辦集中職權打擊“兩違”本來是政府職能管理創新的一種進步，但卻沒有建立有效的協調機制，沒有明確“兩違”辦與國土、規劃、公安等部門在打擊“兩違”領域的職權劃分。違建戶要想違法占地、違法建房、違規水電上戶只需要打通“兩違”辦這一個關口就行，只要“兩違”辦不制止，違建戶可以毫無顧忌的修房，“兩違”辦出具水電上戶函后水電公司就可以給違建戶水電上戶，缺乏有效的權力制約，導致“兩違”辦權力泛濫。來鳳縣檢察院偵破“兩違”窩案時，就是以該縣違建戶通過“兩違”辦違規水電上戶為突破口。

(二)公職人員職業道德素質低下，目無法紀，經不住利益誘惑是“兩違”職務犯罪的內在原因

法律制度是為了維護社會公共秩序而制定的，制定和實施也都是人為的，一旦實施法律制度的人員道德素質或者職業操守低下，再好的法律也可能變成一張空紙，再嚴的制度也會被鉆空子。在從事非法活動更加有利可圖而且所冒風險甚小的情況之下，人們往往置職業道德約束于九霄云外，而一味追求自身利益最大化，從而誘發職務犯罪。湖北省來鳳縣檢察院在查辦案件過程中發現，該縣“兩違”辦干部任免比較隨意且職業素質低下，學歷偏低，受賄工作人員基本上懷著法不責眾的心理，心想“兩違”辦是臨時機構，各項制度不健全，手中有權，過期作廢，故而面對誘惑時，明目張膽受賄，最終滑向犯罪的深淵。

三、城鎮化進程中“兩違”領域職務犯罪預防對策

(一)建立健全“政府領導、部門協同、公眾參與”的“兩違”管理共同責任機制，重拳出擊，綜合治理“兩違”行為。在懲處“兩違”過程中，公安、檢察院、法院、國土等部門密切合作，充分運用依法強拆、立案偵查、審判及強制執行等機制，多管齊下打擊“兩違”。另外，推進“兩違”政策、“兩違”對象、違建信息、執法流程等信息公開，建立“兩違”黑名單，增大違法成本，建立健全“兩違”行為公開舉報和公開處理制度，完善舉報和內部舉報獎勵制度。同時，在《城鄉規劃法》的范圍內，大幅度提高“兩違”處罰標準和罰沒標準。

(二)完善“兩違”相關政策制度，明確分工，有效監管。完善“兩違”強拆程序、執法人員任免制度、執法獎懲機制等相關政策制度；明確縣“兩違”辦的地位，清楚劃分“兩違”辦與國土、規劃、公安等部門職權范圍，建立有效的協調聯動機制及權力制約機制，彌補權力漏洞，針對“兩違”行為形成強大的打擊力。

(三)加大“兩違”領域職務犯罪風險點的監控，建立預防職務犯罪協作機制。要有效預防“兩違”領域的職務犯罪，就必須充分挖掘“兩違”領域犯罪的風險點所在，梳理權力漏洞，規范權力運行流程，最大限度的限制權力尋租空間。從湖北來鳳縣的“兩違”領域職務犯罪案件來看，該縣“兩違”領域存在著“黑色利益鏈”，要重點加強對以下人員的監控：一是違建戶，作為利益鏈的原點和終點，通過行賄買權修建違法建筑；二是“兩違”執法人員，利用職務之便查“兩違”又吃“兩違”；三是政府職能部門中具有審批權和執法監管權的人員，受賄與濫用職權交織；四是“中間人”，成為“黑色利益鏈”中的一環，自己既修建“兩違”建筑，又作為中間人向“兩違”辦工作人員行賄。

(四)堵疏結合，規范城市建筑，緩解城鎮建設與社會需求矛盾。針對已建、在建的違規建筑或者可能會建的違規建筑，依照法律規定，結合當地實際進行處理。對于自住的已經修建完工的、不影響城市規劃的建筑，視情況限期補辦手續、補交稅費、分情節處罰；對于自住或者修建出租出售的完工的、影響城市規劃的建筑，依照法律規定，大幅提高處罰標準進行處罰；對于在建的或者可能會建的違規建筑勒令停建，接受處理。另外，完善建設用地市場準入制度，結合當地實際及時修改和完善城鎮化過程中相關法律政策，與時俱進。

[1]<最高人民檢察院工作報告>2014年3月10日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上.

[2]胡煒等.深圳市高度城市化階段違法用地影響因素分析與風險評估[J].中國土地科學，2014(08).

[3]李曦等.半城市化區域違法用地的成AS EB7KL 因分析與治理對策[J].華中農業大學學報(社會科學版)，2008(01).

[4]戴佳.平等保護：在經濟領域維護公平正義[N].檢察日報，2014-6-5.

[5]郭婷.新型城鎮化建設過程中的生態倫理研究——以山西省運城市為例[D].山西師范大學碩士論文，2015.

D926.32

A

2095-4379-(2016)33-0134-02

許黎明(1991-)，男，土家族，法學專業，本科，來鳳縣人民檢察院，職務犯罪偵查部檢察輔助人員；鄧忠(1970-)，男，苗族，來鳳縣人民檢察院，反貪局教導員。