城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)法律問題實(shí)證調(diào)查
——以青島市阿里山小區(qū)為例

劉天然

青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007

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城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)法律問題實(shí)證調(diào)查
——以青島市阿里山小區(qū)為例

劉天然

青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007

2009年6月，青島市阿里山小區(qū)數(shù)百套住房的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，成為全國(guó)首批住宅建設(shè)用地到期的小區(qū)。至今數(shù)年過去了，這一問題仍未得到解決，給業(yè)主們?cè)斐闪瞬恍〉睦_。在全國(guó)數(shù)地出現(xiàn)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期現(xiàn)象之際，本文就此進(jìn)行分析，探討合理的解決方案。

阿里山小區(qū)；城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期；實(shí)證調(diào)查

一、引言

改革開放前，我國(guó)借鑒前蘇聯(lián)的土地使用制度，城鎮(zhèn)土地?zé)o償無(wú)期限劃撥給個(gè)人和單位使用。到了1987年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度改革進(jìn)程步伐的加快，原來(lái)的土地使用制度已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展，土地批租、土地使用權(quán)交易和城市土地儲(chǔ)備等一系列制度逐漸從香港引入，國(guó)務(wù)院提出了通過出讓有償使用土地使用權(quán)的制度。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了14個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，而青島市黃島區(qū)便是其中之一，該區(qū)的阿里山小區(qū)的土地大部分是80年代末出讓的，年限為20年、30年、35年不等。到1990年，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》發(fā)布，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最長(zhǎng)使用年限為70年，且為有償續(xù)期，對(duì)于不能續(xù)期土地，國(guó)家將無(wú)償收回土地使用權(quán)并無(wú)償取得地上建筑物。1995年《城市房地產(chǎn)管理法》中作出修改，規(guī)定只有因公共利益需要才可不予批準(zhǔn)土地續(xù)期的申請(qǐng)。但是保留了到期而未申請(qǐng)續(xù)期的土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回的規(guī)定。2007年《物權(quán)法》對(duì)民眾普遍關(guān)心的住宅用地給予了答復(fù)，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期自動(dòng)續(xù)期，但對(duì)續(xù)期的期限、方式、費(fèi)用等爭(zhēng)議較大的問題未明確規(guī)定。

二、阿里山小區(qū)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期產(chǎn)生的影響

1989年，改革初期由于沒有相關(guān)政策，且對(duì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展前景難以評(píng)估，黃島在國(guó)有土地使用權(quán)出讓上進(jìn)行了嘗試：以阿里山小區(qū)為主的部分住宅用地使用權(quán)，設(shè)定20年、30年、35年不等的期限。小區(qū)首個(gè)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期案例為一宗33.6畝的土地，使用權(quán)期限截止到2009年6月30日，涉及的業(yè)主為310戶。

根據(jù)了解，二十年間有些單位為在該小區(qū)購(gòu)買的住宅進(jìn)行了續(xù)期，小區(qū)也曾經(jīng)張貼過收費(fèi)續(xù)期通知，但后來(lái)暫停續(xù)期受理。現(xiàn)在對(duì)業(yè)主們最大的困擾是房?jī)r(jià)受到影響以及銀行不接受到期住宅作為貸款抵押物。雖然當(dāng)?shù)夭⒉幌拗频狡谧≌倪^戶以及出租，且阿里山小區(qū)位置優(yōu)越，但是購(gòu)房者更青睞于選擇70年產(chǎn)權(quán)的房屋，并且會(huì)刻意壓低到期房屋的心理價(jià)位。在抵押貸款方面，銀行工作人員介紹，雖然并無(wú)明文規(guī)定此種房屋是否可以作為抵押，但出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，他們無(wú)法放貸。

在調(diào)查中，個(gè)別業(yè)主擔(dān)心到期后，房屋的所有權(quán)不再屬于自己，但由于《物權(quán)法》已經(jīng)明確規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”，且根據(jù)前文所述立法的演變上，原則上并不需要對(duì)到期后房屋歸屬產(chǎn)生疑慮。更多的業(yè)主關(guān)心的是續(xù)期年限、是否收費(fèi)以及收費(fèi)數(shù)額上，業(yè)主們傾向于續(xù)期70年甚至無(wú)限期續(xù)期，因?yàn)榘⒗锷叫^(qū)地處優(yōu)越房屋較易流轉(zhuǎn)，所以業(yè)主普遍接受收費(fèi)續(xù)期的方式但不希望收費(fèi)過高，傾向于年租制形式按年繳納住宅建設(shè)用地使用費(fèi)。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期存在的問題

首先，自動(dòng)續(xù)期有償與否沒有規(guī)定。從法律條文來(lái)看，《物權(quán)法》提出是“自動(dòng)續(xù)期”，文意理解偏向于自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，但可能會(huì)混淆土地使用權(quán)與所有權(quán)的劃分，并且將土地變相私有化。而從法理上看，建設(shè)用地使用權(quán)接近用益物權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)人似乎理應(yīng)按照法律規(guī)定支付給建設(shè)用地所有權(quán)人相應(yīng)的費(fèi)用。

其次，自動(dòng)續(xù)期是否有期限限制。一種觀點(diǎn)認(rèn)為續(xù)期應(yīng)依照現(xiàn)行住宅建設(shè)用地使用權(quán)最高年限，即70年期限；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期的期限應(yīng)以房屋的剩余使用期限為限，并綜合考慮房屋的構(gòu)造與耐用年限；還有學(xué)者認(rèn)為續(xù)期應(yīng)該沒有期限限制，如果沒有期限限制，又面臨一個(gè)難題，就是所有權(quán)具有彈力性，雖可因同一標(biāo)的物設(shè)有用益物權(quán)而受限制，但此限制一旦除去，所有權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)，這就是使用權(quán)要設(shè)定期限的原因。

最后，未申請(qǐng)續(xù)期及不予續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回且地上建筑物及其他附著物由國(guó)家無(wú)償取得是否不妥。因?yàn)榱⒎▽⑼恋厮袡?quán)和地上建筑物所有權(quán)相區(qū)分，而僅因建設(shè)用地使用權(quán)到期便可無(wú)償收回地上建筑物和其他附著物是有違法理的，而且國(guó)外立法例上看，一般是土地所有權(quán)人須折價(jià)購(gòu)買地上建筑物或者土地使用權(quán)強(qiáng)制續(xù)期。雖然“自動(dòng)續(xù)期”實(shí)際上繞開了“未申請(qǐng)續(xù)期及不予續(xù)期”的可能，但是立法上應(yīng)該進(jìn)行合理修改。

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的完善建議

第一，續(xù)期不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。支持續(xù)期收費(fèi)的觀點(diǎn)，大多是參照國(guó)外的地上權(quán)理論，但是法理上講，中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地是國(guó)家代表的全民所有，而地上權(quán)理論是以土地私有制為前提。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，土地即是生活資料又是生產(chǎn)資料，從國(guó)有土地的用途上看，以滿足基本居住需求的住宅用地不宜收費(fèi)，而用以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)用地則應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律厘定土地使用費(fèi)。

第二，續(xù)期應(yīng)有期限。我國(guó)城市土地由國(guó)家代表全民實(shí)行全民所有制，根本原因在于“土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系”，而通說(shuō)認(rèn)為，作為用益物權(quán)的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有期限，否則土地所有權(quán)將徒有虛名，有土地私有化之嫌。從現(xiàn)實(shí)中看，土地一旦出現(xiàn)私有化傾向，必然加劇本已嚴(yán)峻的貧富差距問題，并很可能出現(xiàn)土地兼并等嚴(yán)重后果，就像《論土地國(guó)有化》開篇“地產(chǎn)，即一切財(cái)富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個(gè)大問題”。而續(xù)期的年限，以地上建筑物的剩余使用年限為參照，較符合用益物權(quán)的性質(zhì)，也符合公民的一般預(yù)期。

第三，進(jìn)一步明確土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的相互獨(dú)立性。未申請(qǐng)續(xù)期及不予續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回且地上建筑物及其他附著物由國(guó)家無(wú)償取得來(lái)自于“房地一致原則”，誠(chéng)然，房地一致簡(jiǎn)化了不動(dòng)產(chǎn)法律關(guān)系，防止土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)人沖突，保障不動(dòng)產(chǎn)的利用和交易安全。但到期后土地使用權(quán)的無(wú)償收回，必然推導(dǎo)出地上建筑物及其他附著物的無(wú)償取得嗎？較為穩(wěn)妥的方案，應(yīng)該是地上建筑物及其他附著物適用不動(dòng)產(chǎn)征收的規(guī)則，由國(guó)家給予補(bǔ)償。當(dāng)?shù)厣辖ㄖ锼腥顺鲇谀承┰蛟?0年使用期限屆滿后不再續(xù)期，房屋出于閑置狀態(tài)則有違物盡其用的原則，此時(shí)國(guó)家收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)地上建筑物參照當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)市價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，既是一個(gè)立法技術(shù)問題，更關(guān)乎國(guó)家的大政方針，一個(gè)簡(jiǎn)單的法律條文卻牽動(dòng)億萬(wàn)民生。《尚書》云“道洽政治，澤潤(rùn)生民”，立法應(yīng)為人民謀求利益。城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題縱貫改革開放后數(shù)十年，至今突然引起社會(huì)巨大關(guān)注，莫不因社會(huì)的巨大變革，近十年來(lái)房?jī)r(jià)的上漲之快幅度之大超出所有人預(yù)料，住宅從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一個(gè)簡(jiǎn)單的生活起居之所一躍成為一個(gè)家庭最大的財(cái)產(chǎn)，多少家庭為了一置錐之地耗盡積蓄尚且不足。而隨著改革的不斷深化，從大政府到小政府，從家長(zhǎng)式政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，對(duì)之一遺留問題的解決，考驗(yàn)著政府的智慧和角色定位。

[1]房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[2]高圣平，楊旋.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué)，2011(10).

[3]楊立新.70年期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)[J].東方法學(xué)，2016(4).

[4]謝在全.民法物權(quán)論[M].臺(tái)灣：三民書局，2004.

D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2016)33-0221-02

劉天然(1986-)，男，漢族，山東泰安人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)法律碩士，研究方向：民商法。