基層腐敗問(wèn)題的法倫理學(xué)探索

陳麗影

基層腐敗問(wèn)題的法倫理學(xué)探索

陳麗影

腐敗防治事關(guān)國(guó)家存亡。在我國(guó)“小官巨貪”現(xiàn)象嚴(yán)重的背景下，從法倫理學(xué)的角度探討基層腐敗防治問(wèn)題，不僅具有法律上的意義，更具有倫理上的價(jià)值。本文從法倫理學(xué)的角度分析了基層公務(wù)人員腐敗現(xiàn)狀和腐敗原因，研究并參考了國(guó)外基層反腐成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)“家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)”“特別風(fēng)險(xiǎn)崗位評(píng)估”以及“獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)”等制度的構(gòu)建或完善，進(jìn)一步使我國(guó)反腐敗立法更加完善，科學(xué)構(gòu)建我國(guó)“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制和廉明公正的道德風(fēng)尚。

“不敢腐、不能腐、不想腐”；公務(wù)人員；腐敗

腐敗問(wèn)題由來(lái)已久，往往伴隨著權(quán)力的存在而滋生，是我國(guó)歷代以來(lái)難以治愈的社會(huì)和政治頑疾，是社會(huì)良好道德體系的毒瘤之一，也是困擾世界各國(guó)的政治難題。腐敗破壞國(guó)家政策的實(shí)施、擾亂社會(huì)正常秩序、阻礙資源的合理分配、干預(yù)國(guó)家政治體制的運(yùn)轉(zhuǎn)、歪曲社會(huì)公平正義、腐化人們的精神世界和社會(huì)道德。腐敗在經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型與迅速發(fā)展時(shí)期最為突出，當(dāng)下我國(guó)正處于這一時(shí)期，腐敗已成為亟待解決的問(wèn)題之一[1]。基層公務(wù)人員是黨和國(guó)家事務(wù)的管理者，占我國(guó)公務(wù)人員人數(shù)總量的60%以上[2]，是直接面對(duì)人民群眾的一個(gè)群體，在國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定中扮演著重要角色，基層公務(wù)人員腐敗影響面積極廣、破壞力極強(qiáng)，基層腐敗不僅具有腐敗所具有的全部破壞力，且其腐敗將直接破壞政黨的群眾基礎(chǔ)，左右人心向背、社會(huì)道德走向以及黨和國(guó)家的生死存亡。在我國(guó)“小官巨貪”勢(shì)態(tài)嚴(yán)峻的情況下，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立和完善反腐法律制度、構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制與道德風(fēng)尚刻不容緩，這一機(jī)制的構(gòu)建不僅會(huì)是我國(guó)“反腐”工作新的里程碑，更有利于良好社會(huì)道德風(fēng)尚的維護(hù)和廉潔文化的建設(shè)。

一、“基層腐敗”現(xiàn)狀分析

1.基層公務(wù)人員腐敗問(wèn)題的數(shù)據(jù)分析

透明國(guó)際的CPI指數(shù)顯示，2014年175個(gè)國(guó)家和地區(qū)參評(píng)，我國(guó)的清廉程度的排名為第100名①。2015年最高檢工作報(bào)告顯示，2015年立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件37551件總計(jì)51306人，同比分別上升9.4%和8.4%。突出查辦大案要案，立案?jìng)刹樨澪邸①V賂、挪用公款100萬(wàn)元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的縣處級(jí)以上國(guó)家工作人員2871人，其中廳局級(jí)253人、省部級(jí)8人，高檢工作報(bào)告顯示的數(shù)據(jù)不能顯示尚未被立案審查的公務(wù)人員，實(shí)際腐敗的具體數(shù)目無(wú)法統(tǒng)計(jì)②。2008年12月，北京市第一中級(jí)人民法院公布：三年來(lái)21件“小官員大腐敗案”已超過(guò)該院所審理的一審職務(wù)犯罪案件的三分之一，涉案金額高達(dá)3.4億元[3]。

我國(guó)在透明國(guó)際CPI指數(shù)上的排名持續(xù)靠后，與許多清廉國(guó)家和地區(qū)相差甚遠(yuǎn)；各地出臺(tái)的工作報(bào)告中，基層公務(wù)人員腐敗比例畸高，這些數(shù)據(jù)從整體上反映出我國(guó)腐敗問(wèn)題的現(xiàn)狀以及基層公務(wù)人員腐敗的嚴(yán)峻事態(tài)。要解決我國(guó)的腐敗問(wèn)題，首先要解決我國(guó)基層公務(wù)人員的腐敗問(wèn)題，然而，基層公務(wù)人員腐敗問(wèn)題的解決歷來(lái)都是世界各國(guó)共同面臨的難題。例如：德國(guó)作為世界上經(jīng)濟(jì)大國(guó)，將法制反腐付諸實(shí)踐后，其清廉指數(shù)在2013到2014連續(xù)兩年間排名為世界第十二位，因而被稱(chēng)為“德國(guó)式政治潔癖”[4]。然而這樣一個(gè)清廉的國(guó)家，也僅僅只是在其政壇上幾乎沒(méi)有“老虎”，而“蒼蠅”問(wèn)題仍非常普遍。迄今為止，世界無(wú)任何國(guó)家能徹底解決基層公務(wù)人員的腐敗問(wèn)題，在我國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情下，無(wú)任何一國(guó)的反腐模式是值得照搬的，反腐路徑、機(jī)制和廉潔道德風(fēng)尚的建設(shè)只能在適當(dāng)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探索，努力構(gòu)建以法治規(guī)范為后盾，以道德規(guī)范為目標(biāo)的廉政體系。

2.我國(guó)“基層腐敗”現(xiàn)狀的法倫理學(xué)特性分析

2012年統(tǒng)計(jì)顯示我國(guó)公務(wù)員的總體數(shù)量為678.9萬(wàn)，基層公務(wù)人員的數(shù)量為430萬(wàn)，所占的比例大約為63%③。龐大的基數(shù)以及高比例致使我國(guó)基層公務(wù)人員的腐敗現(xiàn)象有著鮮明的中國(guó)式特征。

（1）“小官巨貪”現(xiàn)象嚴(yán)重。“土地奶奶羅亞平、工程碩鼠戴兵、廣州市沙河鎮(zhèn)黨支書(shū)貪污受賄三個(gè)億、四川省彭山縣觀音鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)徐庭偉貪污受賄3000萬(wàn)……”在這些轟動(dòng)一時(shí)的案件中，當(dāng)事主體大多為科級(jí)干部，這些公務(wù)人員的行為，嚴(yán)重突破了人民群眾的道德底線，對(duì)社會(huì)倫理道德的影響極為惡劣。自十八大以來(lái)中央巡視組已開(kāi)展的四輪巡視中，范圍涉及31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、7家中央單位、6家中央企業(yè)和2所部屬高校。巡視發(fā)現(xiàn)，巡視點(diǎn)存在“小官貪腐”問(wèn)題的占比超過(guò)了四分之一[5]。“小官貪腐”即基層官員的貪腐問(wèn)題，已受到中央巡視組等反腐高層機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，成為當(dāng)前反腐的重點(diǎn)之一。

（2）我國(guó)基層腐敗具有群體性。我國(guó)基層公務(wù)人員的腐敗行為常以“群體”為單位，我國(guó)的基層公務(wù)人員流動(dòng)性差，多年經(jīng)營(yíng)使他們形成了利益共同體，許多腐敗行為都是集體決定、集體參與型的團(tuán)體性腐敗行為。貪污受賄已經(jīng)成為部分基層公務(wù)人員利用自己手中的權(quán)力謀取利益的一種手段，個(gè)體的腐敗行為在群體中亦被認(rèn)為理所當(dāng)然，故而基層腐敗盛行，對(duì)社會(huì)道德的破壞作用極大。

（3）我國(guó)基層公務(wù)人員的腐敗行為具有高隱蔽性。基層腐敗相比其他腐敗行為有著自身的腐敗優(yōu)勢(shì)。首先、因?yàn)榛鶎痈瘮〉娜后w性、普遍性特征，基層腐敗司空見(jiàn)慣，被同級(jí)和內(nèi)部檢舉揭發(fā)的概率極低，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)闀r(shí)間、距離等客觀條件上的限制，監(jiān)督力度弱。其次、基層公務(wù)員腐敗具有“一次作案數(shù)額相對(duì)較少，次數(shù)較為頻繁”的特征，這種行為模式?jīng)Q定了基層腐敗的現(xiàn)象更加不易被察覺(jué)。這些客觀原因?qū)е铝嘶鶎庸珓?wù)人員腐敗的高隱蔽性。

（4）基層腐敗的形式、手段具有多樣性。基層公務(wù)人員腐敗形式多樣、腐敗手段層出不窮。如“用購(gòu)物卡的方式代替金錢(qián)賄賂”、“挪用侵吞公款后虛假報(bào)賬”、“在各種偽裝下進(jìn)行權(quán)力尋租”、“違背制度任人唯親”等，所有的這些形式和手段都離不開(kāi)權(quán)錢(qián)、權(quán)色交易的本質(zhì)。這些行為不僅對(duì)社會(huì)的公平公正造成了極大的危害，并且嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮和國(guó)家選拔人才的倫理秩序，在利益的驅(qū)使下，部分公務(wù)人員的職業(yè)道德淪喪。

（5）“亞腐敗”現(xiàn)象極其嚴(yán)重。所謂“亞腐敗”行為，即“國(guó)家公務(wù)人員利用職務(wù)便利在法律與法規(guī)尚未明令禁止的模糊地帶謀取私利的行為”。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展而政治體制相對(duì)落后的情況下，我國(guó)對(duì)腐敗問(wèn)題在制度規(guī)制方面相對(duì)滯后，對(duì)腐敗行為所規(guī)定的范圍非常有限，因而在腐敗行為與非腐敗行為之間出現(xiàn)的模糊地帶則相對(duì)較為寬泛，在此模糊地帶，公務(wù)人員可以在沒(méi)有“受賄貪污”、“墮落腐化”的條件下謀取私利，這是一種沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)的利用職務(wù)便利為自身謀取利益的方式，因而大量國(guó)家公務(wù)人員利用其職務(wù)便利實(shí)行“亞腐敗”行為，這也是我國(guó)基層腐敗嚴(yán)重的重要原因之一。法律具有滯后性，且對(duì)行為的規(guī)范亦不能周延，“亞腐敗”行為在制度不能詳盡規(guī)范之處，道德規(guī)范可以作為一種重要的補(bǔ)充，盡快提高公務(wù)人員這一群體的職業(yè)道德素質(zhì)，讓其主動(dòng)不想腐，也是“不敢腐、不能腐、不想腐”所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（6）基層公務(wù)人員的腐敗缺乏有力監(jiān)督。我國(guó)是一個(gè)君主專(zhuān)制制度歷史相當(dāng)悠久的國(guó)家，民主與法治在我國(guó)的土壤尚未肥沃，公民權(quán)利意識(shí)相比發(fā)達(dá)國(guó)家甚為薄弱，這些歷史和現(xiàn)實(shí)的原因?qū)е铝斯駥?duì)直接接觸民眾的基層公務(wù)人員的監(jiān)督意識(shí)相對(duì)缺乏；基層公務(wù)人員因?yàn)樯钊朊癖娍芍^“天高皇帝遠(yuǎn)”，上層對(duì)基層公務(wù)人員的監(jiān)督力度相對(duì)較弱，且基層公務(wù)人員的腐敗行為往往具有群體性特征，內(nèi)部監(jiān)督不能奏效，基層公務(wù)人員實(shí)際上處在一種缺乏有效監(jiān)督的狀態(tài)，道德規(guī)范不具有強(qiáng)制力，在利益的驅(qū)使下，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗。

二、基層公務(wù)人員反腐敗的比較法考察與法倫理學(xué)原因分析

1.基層公務(wù)人員反腐敗的比較法考察

世界上部分國(guó)家建立了一套較為科學(xué)且在實(shí)踐中取得了良好效果的反腐制度，通過(guò)對(duì)這些制度的比較研究，將有利于我國(guó)反腐敗系列制度的建立和完善以及反腐道德風(fēng)尚的形成。

（1）德國(guó)的反腐敗制度。德國(guó)作為反腐成功的典范，其有一項(xiàng)“特別崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”即對(duì)德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)內(nèi)的各個(gè)職位，根據(jù)可能出現(xiàn)腐敗行為的頻率以及機(jī)會(huì)的大小將其進(jìn)行等級(jí)劃分，并確定出特別風(fēng)險(xiǎn)崗位，并對(duì)這些崗位進(jìn)行重點(diǎn)審查，在該崗位上的公務(wù)人員的任期相比一般公務(wù)人員的任期將縮短兩年。《德國(guó)公務(wù)員法》第七十一條中規(guī)定：公務(wù)人員不得利用職務(wù)便利為自己或者向他人索要、讓其允諾或者接受報(bào)酬、禮物或者其他利益，公務(wù)員關(guān)系已經(jīng)結(jié)束的，亦同。只要價(jià)值有超過(guò)十五歐元，這種禮品或者酬勞即被禁止[6]。此外，德國(guó)具有專(zhuān)門(mén)的《反腐敗法案》，并隨著社會(huì)的發(fā)展，以修正案的形式進(jìn)行補(bǔ)充。德國(guó)有著詳細(xì)具體的制度，但這些制度促進(jìn)了德國(guó)“政治潔癖”道德風(fēng)尚的形成。

（2）美國(guó)反腐敗制度。美國(guó)作為世界上廉潔度較高的國(guó)家之一，其三權(quán)分立制度功不可沒(méi)，美國(guó)對(duì)權(quán)力的規(guī)制處處體現(xiàn)著“分立與制衡”的原則，其行政、立法、司法三機(jī)關(guān)在腐敗治理過(guò)程中平等且相互獨(dú)立，權(quán)力與職責(zé)分工明確，相互制約。例如：美國(guó)的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不管范圍、內(nèi)容，主體及可行性都非常完善且合理。這一制度不僅對(duì)高層的公務(wù)人員的腐敗具有較強(qiáng)的抑制作用，對(duì)基層公務(wù)人員的腐敗治理，作用亦同。此外，美國(guó)所有公務(wù)人員均采用聘任制，對(duì)于基層崗位，聘任制式的公務(wù)員制度，能夠很大程度抑制腐敗現(xiàn)象，不利于腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)成，聘任制式的公務(wù)人員行為不妥很容易導(dǎo)致被解聘。此外，美國(guó)的司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有很大的作用，在司法審查方面，司法機(jī)關(guān)的權(quán)力均要超過(guò)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)，這一權(quán)力是對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)最強(qiáng)有力的約束[7]。

（3）新加坡和香港的反腐敗制度。新加坡在較早期通過(guò)了兩個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)腐敗問(wèn)題的法律規(guī)范，《刑法》等相關(guān)法律對(duì)反腐敗制度進(jìn)行了補(bǔ)充，因而形成了沒(méi)有間隙的反腐敗立法，同時(shí)，新加坡的公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也相當(dāng)嚴(yán)格。香港特別行政區(qū)采用的是廉政公署制度，該機(jī)構(gòu)直接隸屬于香港特別行政區(qū)長(zhǎng)官，是一個(gè)獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)，廉政公署的職權(quán)行為具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和高效性，但為制約其權(quán)力，法律并未賦予廉政公署檢控權(quán)，且一部分權(quán)力的行使將受到法庭的許可，這一制度的創(chuàng)設(shè)讓香港被譽(yù)為“廉潔之都”[8]。

2.我國(guó)基層公務(wù)人員腐敗的法倫理學(xué)原因分析

當(dāng)下世界各國(guó)紛紛選擇法治反腐這一路徑，世界上較為清廉的國(guó)家都具有專(zhuān)門(mén)且詳細(xì)的法律法規(guī)來(lái)預(yù)防和治理腐敗問(wèn)題。在我國(guó)基層腐敗如此嚴(yán)峻的狀況下，最基礎(chǔ)且核心的問(wèn)題當(dāng)屬反腐制度的建立及完善，并同時(shí)以大力倡導(dǎo)廉政為民的道德規(guī)范作為補(bǔ)充。

（1）我國(guó)反腐敗立法空白處較多，法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，系列行之有效的反腐敗制度尚未建立起來(lái)。例如“家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”尚未從實(shí)質(zhì)意義上建立起來(lái)，我國(guó)目前也沒(méi)有“特別風(fēng)險(xiǎn)崗位評(píng)估制度”，并且我國(guó)并沒(méi)有像世界上廉潔程度較高的國(guó)家一樣具有專(zhuān)門(mén)的反腐敗立法，這些都是我國(guó)在反腐敗立法制度層面的缺陷。

（2）現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)無(wú)序，數(shù)量雖大，重復(fù)性較高，層次條理性不夠清晰。例如分析比較我國(guó)公務(wù)人員公費(fèi)出國(guó)考察方面的法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，從1995年至2011年，十幾年間這方面的立法，從中央至地方，總共為65項(xiàng)法規(guī)。然而這些法規(guī)的變化卻非常小，基本未考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和需要而直接照搬，不僅未合理規(guī)制公費(fèi)出國(guó)考察，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且在未考慮地方實(shí)際情況而完全照搬的做法下，大量的國(guó)有資金被浪費(fèi)，有些甚至成為公務(wù)人員貪污腐敗的借口，為其腐敗行為提供了合適的面具。

（3）我國(guó)現(xiàn)行反腐敗法律法規(guī)存在操作性低、制度不科學(xué)的現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)行反腐敗立法中，有相當(dāng)一部分法律法規(guī)只有行為模式，卻無(wú)法律后果，在其他的相關(guān)規(guī)定中也未能予以補(bǔ)充，因此即使公務(wù)人員實(shí)施了某一法律法規(guī)所規(guī)定的具體行為，卻沒(méi)有明確規(guī)定的懲罰措施來(lái)加以懲罰；此外法律法規(guī)的語(yǔ)言表達(dá)具有模糊性，但是卻沒(méi)有相應(yīng)的解釋來(lái)加以補(bǔ)充。這些問(wèn)題導(dǎo)致了法律法規(guī)的規(guī)定出現(xiàn)了相當(dāng)多的“灰色模糊地帶”，許多的基層公務(wù)人員正是利用這些“灰色模糊地帶”打著法律的“擦邊球”，這也是造成基層公務(wù)人員“亞腐敗”現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因。

（4）我國(guó)現(xiàn)行法律未賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立地位。在廉潔度較高的國(guó)家，法律所賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)基本具有權(quán)力性與獨(dú)立性?xún)纱筇卣鳎@兩大特點(diǎn)是監(jiān)督者進(jìn)行有效監(jiān)督的必要保障，二者缺一不可。我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督體系是一個(gè)具有中國(guó)特色的監(jiān)督體系，由中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督等組成的[9]。而我國(guó)現(xiàn)行法律制度并未從實(shí)質(zhì)上去賦予或保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)擁有“權(quán)力性”與“獨(dú)立性”這兩大特征。基層公務(wù)人員的腐敗行為本身就具有廣泛性、隱蔽性、多樣性的特點(diǎn)，在沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督的狀態(tài)下，很難實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)人員“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐目標(biāo)。

三、基層公務(wù)人員腐敗治理的立法路徑探索

構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制是我國(guó)反腐敗治理的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須在倫理道德為補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，走法治反腐的路徑，法治反腐的關(guān)鍵即建立一套系統(tǒng)的反腐制度并保證有效反腐的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

1.建立專(zhuān)門(mén)的反腐敗法

制定專(zhuān)門(mén)的反腐敗法在各國(guó)反腐敗研究中都得到了認(rèn)可，世界但凡廉潔度較高的國(guó)家，幾乎都有專(zhuān)門(mén)的《反腐敗法》，在我國(guó)各種反腐敗的相關(guān)《規(guī)定》雜糅在一起的情況下，建立一套專(zhuān)門(mén)的《反腐敗法》以對(duì)現(xiàn)行反腐敗立法進(jìn)行整理歸類(lèi)，并補(bǔ)充缺位的法律制度[10]。

（1）特別崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。這一制度在德國(guó)的反腐中得到了很好的運(yùn)用，這種風(fēng)險(xiǎn)崗位的篩選制度能將反腐工作的目標(biāo)縮小，繼而重點(diǎn)審查風(fēng)險(xiǎn)崗位，或建立相應(yīng)的制度要求特別風(fēng)險(xiǎn)崗位定期向相關(guān)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，再者采取特別風(fēng)險(xiǎn)崗位實(shí)行崗位輪換制以降低腐敗發(fā)生的機(jī)率。

（2）家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。我國(guó)的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)規(guī)定始于1995年，幾經(jīng)變遷后，1995年有出臺(tái)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，至2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》和2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》[11]。第一，這些《規(guī)定》的主體的申報(bào)范圍非常窄，根本不涉及基層公務(wù)人員，對(duì)于腐敗風(fēng)險(xiǎn)較高的基層崗位，不能起到任何的規(guī)制作用，因而在家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中，把部分高風(fēng)險(xiǎn)崗位的基層公務(wù)人員以及基層公務(wù)人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)對(duì)象的范圍內(nèi)不無(wú)必要。第二，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中把財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)定為相應(yīng)的組織人事部門(mén)，這種本組織內(nèi)部的申報(bào)導(dǎo)致我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度形同虛設(shè)，因而要使家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度成為反腐的利器則要求申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)為專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

（3）將黨紀(jì)黨規(guī)中相關(guān)的規(guī)定上升到法律高度以形成單行配套的法律法規(guī)。目前我國(guó)黨紀(jì)黨規(guī)與法律法規(guī)存在關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明或者相互沖突的問(wèn)題，黨紀(jì)黨規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系或者原則應(yīng)該是黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，國(guó)法高于黨紀(jì)的關(guān)系，是分工與合作的關(guān)系。將部門(mén)黨紀(jì)黨規(guī)上升到法律的高度有利于二者的有機(jī)協(xié)調(diào)。

2.完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督獨(dú)立地位

我國(guó)監(jiān)督形式和監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體包括黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督、人大的立法監(jiān)督、政府內(nèi)部的行政監(jiān)察和政協(xié)民主監(jiān)督、法院和檢察院的司法監(jiān)督、公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督這些社會(huì)監(jiān)督，然而各個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)基本都缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致監(jiān)督效果并不明顯。讓法律賦予部分監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如：“紀(jì)律檢查委員會(huì)”“檢察院”等機(jī)構(gòu)具備“權(quán)力性”與“獨(dú)立性”是監(jiān)督系統(tǒng)有效行使監(jiān)督權(quán)的必備武器。

（1）中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督獨(dú)立性的完善。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督有著八十多年的歷史，在我國(guó)的監(jiān)督系統(tǒng)中占據(jù)著極其重要的地位，發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，但是黨內(nèi)監(jiān)督的制度和法規(guī)仍不夠完善，系統(tǒng)性及操作性較弱，對(duì)腐敗行為的事前預(yù)防機(jī)制不夠。但黨內(nèi)監(jiān)督最主要的阻礙是：領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的是同級(jí)黨委與上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，但由于上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的“鞭長(zhǎng)莫及”，導(dǎo)致地方紀(jì)律檢查委員會(huì)主要對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，同時(shí)，地方紀(jì)律檢查委員會(huì)常委候選人的提名權(quán)完全由地方黨委掌握，紀(jì)檢人員的工資、獎(jiǎng)金、辦公經(jīng)費(fèi)等又受制于地方，這一系列規(guī)定幾乎導(dǎo)致地方紀(jì)律檢查委員會(huì)職能上的癱瘓，如對(duì)組織內(nèi)基層公務(wù)人員的處分，都需要事先經(jīng)過(guò)“同級(jí)黨委”過(guò)濾，再由紀(jì)律檢查委員會(huì)履行處分程序，因而地方的紀(jì)律檢查委員會(huì)幾乎成為了同級(jí)黨委案件審理和檢查執(zhí)行部門(mén)。目前黨內(nèi)監(jiān)督雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制導(dǎo)致了地方紀(jì)律檢查委員會(huì)獨(dú)立地位的缺失，阻礙了紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督職能的發(fā)揮。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要在完善自身制度的基礎(chǔ)上由法律保障其獨(dú)立地位的行使，然而這勢(shì)必需要改變“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”中的部分規(guī)定，例如，地方紀(jì)律檢查委員會(huì)的人事任免和調(diào)動(dòng)直接由上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)，其財(cái)政經(jīng)費(fèi)雖由地方財(cái)政加以支出，但直接由上級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理，把地方紀(jì)律檢查委員會(huì)主要對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)的情況變成主要對(duì)上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)，這將大大提高地方紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督獨(dú)立性，也將從源頭上治理基層公務(wù)人員和地方公務(wù)人員中的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問(wèn)題，杜絕“小官巨貪”、“集體腐敗”現(xiàn)象。

（2）檢察院監(jiān)督獨(dú)立地位的完善。由于法院實(shí)行的是“不告不理”原則，因此司法監(jiān)督作用的發(fā)揮還有賴(lài)于檢察院的監(jiān)督。我國(guó)一直在推進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地行使司法權(quán)，即法院獨(dú)立地行使審判權(quán)，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受任何國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的干擾。通過(guò)檢察院查辦的案件可以看出，檢察院在查處涉及職務(wù)犯罪的公務(wù)人員時(shí)，很少直接主動(dòng)查辦，而幾乎都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)交辦或者督辦，其中的重要原因之一即檢察院的財(cái)政權(quán)與人事權(quán)也都嚴(yán)重受制于當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)人員，因而其在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)大多瞻前顧后，大大削弱了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。要使檢察院的監(jiān)督在反腐敗中發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)督的作用，則必須排除干擾檢察院監(jiān)督權(quán)行使的制約因素。檢察院的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)完全由地方政府掌握是不合理的，必須讓地方上級(jí)財(cái)政和人事機(jī)關(guān)對(duì)檢察院的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)予以特別的監(jiān)管，則檢察院受制于地方黨政的程度將大大降低，更有利于其監(jiān)督權(quán)的行使和反腐敗職能的發(fā)揮。

結(jié)語(yǔ)

權(quán)力具有天然的膨脹性和向惡性，只要缺乏足夠的約束、監(jiān)督，任何權(quán)力都會(huì)滋生出腐敗[12]。只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能切實(shí)遏制腐敗問(wèn)題的進(jìn)一步惡化，同時(shí)，沿著法治反腐的路徑，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐機(jī)制，大力倡導(dǎo)清正廉潔的道德風(fēng)尚，讓公務(wù)人員樹(shù)立起一個(gè)普遍遵守的廉明公正的道德標(biāo)準(zhǔn)，是解決我國(guó)腐敗問(wèn)題的唯一路徑。但對(duì)目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這一機(jī)制的構(gòu)建不僅在法律制度創(chuàng)建和完善方面，還是在反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性保障方面，以及廉明公正的道德風(fēng)尚的形成方面，都將面臨很大的阻礙；基層公務(wù)人員的腐敗防治更是腐敗防治中的頑石，為治理基層腐敗，“不敢腐、不能腐、不想腐的”的反腐機(jī)制需要進(jìn)一步地充實(shí)和完善，當(dāng)基層公務(wù)人員這一群體達(dá)到“不想腐”的道德水準(zhǔn)時(shí)，整個(gè)國(guó)家廉明公正的政治作風(fēng)才算形成，反腐的最終目標(biāo)才算實(shí)現(xiàn)。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來(lái)源：透明國(guó)際。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年最高人民檢察院工作報(bào)告。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：http://www.mohrss.gov.cn，2014-05-06.

[1]過(guò)勇.中國(guó)高官腐敗呈現(xiàn)十大趨勢(shì)[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2003-06-02.

[2]丁睿.試論我國(guó)基層公務(wù)員行政道德責(zé)任缺失及重構(gòu)[D].吉林大學(xué)，2015.

[3]林辛建、王文波.小職位享有“大權(quán)力”小人物制造“大腐敗”[J].法庭內(nèi)外，2009（5）：34-36.

[4]劉立群、李微.德國(guó)式政治潔癖使“蒼蠅”無(wú)法變成“老虎”[J].中國(guó)黨政干部論壇，2013(8)：86-88.

[5]阮瀟瀟.47份“巡視清單”鎖定哪些反腐標(biāo)靶？[J].吉林人大，2014（12）.

[6]吳紀(jì)樹(shù).德國(guó)法治反腐的實(shí)踐與啟示[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（12）：54-56

[7]廣州市紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部赴美培訓(xùn)考察組.美國(guó)反腐敗的運(yùn)作機(jī)制及其啟示[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2006（4）：8-12.

[8]李國(guó)能，馬進(jìn)，劉信一，等.香港反腐敗法律制度[J].清華法律評(píng)論，2011，（01）.

[9]中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2010-12-30（14）.

[10]王明高.十八大后亟待制定《反腐敗法》[J].人民論壇，2012，第23期（34）：22-24.

[11]徐玉生、方明、蔡安峰.應(yīng)及時(shí)推行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)［J].理論動(dòng)態(tài)，2014（9）：23-32.

[12][法]孟德斯鳩.論法的精神［M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1961.

陳麗影，湖南商學(xué)院教授,湖南省廉政建設(shè)研究基地主任。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度歷史考察與實(shí)證研究”（13YJAZH009）