公證程序規(guī)則中的公證管轄之探討

張游美

哈爾濱公證處，黑龍江　哈爾濱　150010

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公證程序規(guī)則中的公證管轄之探討

張游美

哈爾濱公證處，黑龍江哈爾濱150010

摘要：《公證程序規(guī)則》中第一次提出了公證執(zhí)業(yè)區(qū)域這個概念，這個概念在《公證暫行條例》里被稱為公證處轄區(qū)或公證機構(gòu)的管轄。公證管轄是基于行政職權(quán)劃分的角度提出的，是因為當時的公證機構(gòu)是帶有濃郁的行政色彩的國家公證機關(guān)。但隨著公證機構(gòu)改革的不斷深入，公證機構(gòu)的行政性質(zhì)不斷的弱化，尤其是在《公證法》第六條對公證機構(gòu)的性質(zhì)進行了定義后，需要重新審視公證管轄。

關(guān)鍵詞：公證管轄；執(zhí)業(yè)區(qū)域；立法模式；公證機構(gòu)

一、我國公證管轄的法律規(guī)定

《公證法》第二十五條規(guī)定：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實發(fā)生地的公證機構(gòu)提出。申請辦理涉及不動產(chǎn)的公證，應(yīng)當向不動產(chǎn)所在地的公證機構(gòu)提出；申請辦理涉及不動產(chǎn)的委托、聲明、贈與、遺囑的公證，可以適用前款規(guī)定”。以上規(guī)定可以看出，我國公證管轄主要是以地域管轄為主。同時，《公證程序規(guī)則》第十三條規(guī)定：“公證機構(gòu)的執(zhí)業(yè)區(qū)域，由省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關(guān)在辦理該公證機構(gòu)設(shè)立或者變更審批時予以核定；公證機構(gòu)應(yīng)當在核定的執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)受理公證業(yè)務(wù)”。

二、域外公證管轄的立法模式

(一)以公證人其所在地域為執(zhí)業(yè)區(qū)域

法國《公證法》規(guī)定：“法國公證人只能在其公證人所管轄的地域內(nèi)受理并出具公證文書，但是公證人在某一指定地域范圍內(nèi)行使職權(quán)并不影響當事人的自由選擇。假如雙方要簽訂合同，雙方當事人都可以讓自己信任的公證人參加合同簽訂的過程。”[1]德國、美國也是此種模式。

(二)以公證人所在基層司法機關(guān)的轄區(qū)為執(zhí)業(yè)區(qū)域

我國臺灣《公證法》規(guī)定，當事人或利害關(guān)系人，除法律特別規(guī)定之外，可以向任何地域的公證人申請辦理公證或者認證。公證人應(yīng)以其所屬的地方法院或其管轄范圍為執(zhí)業(yè)區(qū)域。但有特別緊急情形或根據(jù)公證的性質(zhì)需要到執(zhí)業(yè)區(qū)域外執(zhí)業(yè)的不受此限制。意大利、西班牙、日本、韓國均是此種模式。

(三)以公證機構(gòu)所在的行政區(qū)域為執(zhí)業(yè)區(qū)域

《俄羅斯聯(lián)邦公證立法綱要》規(guī)定，公證人的執(zhí)業(yè)區(qū)域根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦的行政區(qū)域來劃分，公證人應(yīng)當在其被任職的范圍內(nèi)進行公證活動。

綜上所述，域外公證管轄的立法模式和我國公證管轄制度立法的最大的不同是限制的主體的不同，域外公證管轄制度的本質(zhì)是限制公證人到自己所在執(zhí)業(yè)區(qū)域外執(zhí)業(yè)，而允許當事人本著便捷的原則到就近公證機構(gòu)提出公證申請或者因基于對某一特定公證人的信賴到該公證人所在執(zhí)業(yè)區(qū)域申請辦理公證并不為法律所禁止；而我國公證執(zhí)業(yè)區(qū)域制度的實質(zhì)是不僅限制公證人在本處之外執(zhí)業(yè)，更限制當事人申辦公證的地域。[2]

三、我國公證管轄的兩種觀點

第一種觀點認為：不應(yīng)取消公證管轄。公證機構(gòu)和公證員必須嚴格在本執(zhí)業(yè)區(qū)域范圍內(nèi)進行執(zhí)業(yè)，超越公證管轄的公證書無效。

理由：(一)還處于改制轉(zhuǎn)型期的我國公證機構(gòu)，目前監(jiān)督和自律機制還很差，一旦放開管轄，無序的不正當競爭將失去控制。(二)各地公證機構(gòu)發(fā)展水平很不均衡，公證質(zhì)量標準參差不齊，一旦放開執(zhí)業(yè)管轄，各地為了爭搶證源會不斷地降低質(zhì)量標準，從而影響公證的質(zhì)量和公信力。

第二種觀點認為：為提高公證行業(yè)競爭力，與國際接軌，就必須打破公證執(zhí)業(yè)區(qū)域的限制。

我個人比較贊成第二種意見，主要基于以下幾點理由：

(一)從公證員執(zhí)業(yè)的獨立性來看：公證員是根據(jù)公證法，依照法定程序取得公證員執(zhí)業(yè)資格證書，從事公證法律服務(wù)的法律執(zhí)業(yè)體。目前我國《注冊會計師法》和《律師法》和對會計師、律師的執(zhí)業(yè)區(qū)域均沒有任何限制。而公證員也完全可以像律師和會計師那樣，不受執(zhí)業(yè)區(qū)域的限制，允許在全國任何區(qū)域內(nèi)提供公證法律服務(wù)。

(二)從公證便民原則角度來看：便民原則是我國公證工作的基本原則之一。公證機構(gòu)的選擇應(yīng)由當事人根據(jù)辦證的路途遠近、服務(wù)質(zhì)量高低、服務(wù)態(tài)度優(yōu)劣、辦證效率來自行選擇，而不應(yīng)當由公證法來進行強行規(guī)定。其中關(guān)于由當事人住所地、經(jīng)常居住地的公證機構(gòu)受理的規(guī)定，由于我國人口流動極為頻繁，如果一個當事人離開住所地，前往另一地工作、生活，但尚未達到一年以上的，按照公證法的規(guī)定，就只能讓當事人回原籍辦理，這違背了便民原則。且公證機構(gòu)應(yīng)當如何認定“一年以上”，公證法又沒有做出詳細規(guī)定，是以暫住證為準還是考察實際居住時間的，公證機構(gòu)難以認定和判斷。

(三)從公證機構(gòu)的法律性質(zhì)來看：作為國家機關(guān)的行政機關(guān)和人民法院、人民檢察院設(shè)定管轄制度是國家行使管理權(quán)力的表現(xiàn)。而公證法中對公證機構(gòu)性質(zhì)的規(guī)定，使公證的行政色彩已經(jīng)非常弱化，公證機構(gòu)行使的不是國家行政管理權(quán)力，因此公證管轄也應(yīng)當弱化，給予當事人更大的選擇權(quán)，這是符合公證機構(gòu)的性質(zhì)的。

(四)從證據(jù)保全和繼承權(quán)公證的特點來看：在公證實

踐中，一些當事人，在申請保全證據(jù)公證時，因為管轄制定的規(guī)定，只能向侵權(quán)行為地的公證機構(gòu)提出公證申請，然而受地方保護主義的影響，當?shù)氐墓C機構(gòu)特別是行政體制的公證機構(gòu)，經(jīng)常以不符合程序規(guī)定或人員較少沒有時間等理由拒絕受理，使當事人無法收集證據(jù)而導致無法維護自身合法權(quán)益。而隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)案件越來越多，而當事人本可以在一家公證處完成的網(wǎng)絡(luò)證據(jù)保全公證，卻因為公證執(zhí)業(yè)區(qū)域管轄的規(guī)定，奔波于不同城市的公證機構(gòu)，造成了大量人力財力的浪費。而隨著我們改革開放的不斷深入，私有財產(chǎn)的增加，在申辦繼承權(quán)公證中，被繼承人往往在不同城市擁有多處房產(chǎn)，而根據(jù)公證管轄的規(guī)定，繼承權(quán)公證應(yīng)當在不動產(chǎn)所在地的公證機構(gòu)申請辦理的規(guī)定，繼承人又將一次次地奔走于各個城市，給當事人造成了極大的不便。

(五)從提高公證機構(gòu)的服務(wù)水平來看：隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，人們需要的是高效率、高水準的公證法律服務(wù)。取消公證執(zhí)業(yè)管轄，給當事人更多的自主選擇權(quán)，這有利于增強公證機構(gòu)的服務(wù)水平和競爭力。當然前提是對公證市場規(guī)范的統(tǒng)一，如統(tǒng)一收費、統(tǒng)一質(zhì)量標準、統(tǒng)一不同體制公證機構(gòu)的辦證成本等，避免不正當競爭的發(fā)生。反對者認為，在目前監(jiān)督機制和自律機制都不強的情況下，放開公證管轄競爭秩序會難以控制，而一些發(fā)展水平較低的公證機構(gòu)失去公證地域管轄的保護后，在競爭中將會難以生存下去。但依賴管轄制度這種“父愛式的保護”來保證其公證業(yè)務(wù)，一味地設(shè)定管轄，設(shè)置人為的壁壘，長此以往，使公證的服務(wù)范圍和便利程度大大降低，使當事人感覺公證程序過于繁瑣的，就會趨向選擇律師等其他更加便利的法律服務(wù)機構(gòu)，失去了民心的公證就會失去公信力，失去了公信力的公證機構(gòu)將難以生存和發(fā)展。

基于以上分析，建議應(yīng)將《公證法》第二十五條修改為：“自然人、法人或者其他組織申請辦理公證，可以向住所地、經(jīng)常居住地、行為地或者事實發(fā)生地的公證機構(gòu)提出。但有緊迫情形或依申請辦理公證事項的性質(zhì)有到管轄區(qū)域外辦理公證的必要性的，不在此限”。

[參考文獻]

[1]王新華.有關(guān)我國公證管轄制度完善策略的幾點思考[J].科技風，2012(2).

[2]安家愛.公證機構(gòu)轉(zhuǎn)制中的困境與出路[J].西南石油大學學報(社會科學版)，2010(5).

[3]蘇志光.公證執(zhí)業(yè)區(qū)域法律問題研究[D].上海財經(jīng)大學，2010(1).

中圖分類號：D926.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0186-02

作者簡介：張游美(1980-)，女，黑龍江富裕人，法學碩士，哈爾濱公證處，研究方向：公證法。