公信政府何以可能
——行政倫理之于政府公信力的功能探析

唐土紅

公信政府何以可能
——行政倫理之于政府公信力的功能探析

唐土紅

政府公信力既是一種社會信任系統，同時也是公共權威的真實表達，受到各國政府極大關注。但學界對政府公信力的研究局限于管理學和政治學，強調政治功用，忽視行政倫理在政府公信力培育中的價值。事實上，政府公信力也屬政治倫理范疇，行政倫理對于優化政府理念、行為和績效，提振政府公信力有著重大的實踐價值和驅動作用。一方面，行政倫理通過對政府的評介功能、導向功能、示范功能和規范價值，構筑政府公信力；另一方面，行政倫理又在助推責任政府建設，促進公共政策透明化，抑制行政腐敗和構筑政治文明中發揮著潛移默化的滲透功效，不斷增進政府信譽，鞏固政府合法性，提振著政府公信力。

公信政府；政府公信力；行政倫理；功能

政府公信力既是一種社會信任系統，同時也是公共權威的真實表達，在現代社會，政府公信力是檢驗民眾對政府信任的晴雨表，受到各國政府普遍重視和極大關注。但學界對政府公信力的研究往往偏好于管理學、政治學、社會學視角，強調政治功用，忽視行政倫理在政府公信力培育中的價值。事實上，政府公信力也屬政治倫理范疇，政府公信力的每個要素均滲透著道德因素，研究和提升政府公信力也應從倫理道德著手。

一

政府公信力與行政倫理從來就是聯為一體的：一方面，政府往往通過特殊的公共力量，影響社會道德規范和價值準則，尋求與民眾的價值共識，贏取社會信任。阿克頓就認為，政府活動及其倫理準則對于社會道德的影響不可忽視，他認為，“絕對權力會敗壞社會道德。歷史并不是由道德上無辜的一雙雙手所編織的一張網。在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素。伴隨著暴虐權力而來的往往是道德的墮落和敗壞”[1]（P342）。另一方面，行政倫理又通過其善惡評價功能規導政府運行的方向，以實現其“善”的行政價值，提振政府公信力。亞里士多德就特別重視對政治至善性的追求，他認為：“最好的政體是本來意義上的貴族制：公開致力于追求美德的統治集團的純粹統治”[2]（P21）。孔子也強調：“政者，正也?！保ā墩撜Z·顏淵》）這都表明政府行為和政治生活要遵循善道，要為公眾事業服務，否則難以獲得民眾信任。行政倫理之目的在于告訴人們什么是政府之善，政府的目的則在于追求至善，二者有機契合維系著民眾對政府之信任，推動社會生活和諧有序發展。倫理從來就與特定的政治相互滲透、相得益彰的，“倫理若無政治的支持，便毫無力量，政治若無美德的支持和協助，便岌岌可危，迷失方向”[3]（P5）。對此，霍爾巴赫也認為，行政倫理與政府活動是相互關聯的，二者不可分離，否則便會出現危險，衍生政府信任危機。

事實上，政府的運行與發展、政府公信力的構筑從來就滲透著倫理道德因素，接受著行政倫理的浸潤。從政府來源看，政府承擔了特定的道德使命，這亦是政府合法性與公信力存在的基礎。我們知道，政府的目的在于保護公民個人的生命、財產和自由等自然權利。這一點不管是崇尚“性惡論”的霍布斯，還是崇尚“性善論”的洛克均有論述。如霍布斯認為，政府的出現是基于人類“自我保護”的需要，他論道，在“一切人反對一切人的戰爭”狀態中，有必要建立一個可以制止人無限欲望的強大的“公共權力”，從而為社會帶來秩序和安寧。洛克則從“性善論”出發論證政府存在的倫理基礎，他說：“人類天生是自由的，歷史的實例又證明世界上凡是在和平中創建的政府，都以上述基礎為開端，并基于人民的同意而建立的”[4]（P133）?，F代著名的政治哲學家諾齊克也從政府產生過程中意識到政府的道德問題。他認為，人類社會最初是處于無政府狀態之中的，由于“看不見的手”的作用，從無政府狀態中自發地形成了防止個人權利受到侵犯的“保護性機構”，這一機構后來逐漸演化為“最小化國家”[5]（P62）。政府的存在具有一定的倫理基礎，政府的道德問題是歷史賦予的神圣職責，政府背離個人生命、財產、自由權利的責任，政府信任危機將不可避免。

還要知道，政府的存在是以公民的“同意”為條件，“由于力量總是在被統治者一邊，統治者除了公眾信念的支持，別無依靠。因此，政府是完全建基在公眾信念之上的”[6]（P19）。公民的“同意”蘊涵著民眾對政府的倫理考驗，也意味著政府只有為公眾謀取福利，確保政府行為能夠產生“善果”，才能得到民眾的支持與信任。而“同意”背后也反映了政府的道德責任與使命，正是這種責任，將政府的行為部分與政治部分結合在一起，“并最終關系到公眾本身”[7]（P264），從而使政府不斷構筑并鞏固其存在的合法性和公信力。

二

行政倫理對政府機關倫理水準的提升，對政府公職人員價值取向的引導，乃至對整體社會道德價值觀念的構建均起著潛移默化的功效。行政倫理通過其對政府的評介功能，導向功能、示范功能和規范價值，引導政府邁向善的理念和行為，達到構筑政府公信力之目的。

首先，通過行政倫理的評價和調控功能型構政府公信力。行政倫理本身是作為一種評價標準而存在的。政府部門倫理水準的高低，政府公職人員責任擔當程度及其執政的道德水平均將得到行政倫理的評價?？梢哉f行政倫理是評價政府理念、行為和績效善惡的重要參照。政府理念的正誤，政府行政活動和工作方法的優劣，政府績效的好壞，最終均通過行政倫理這種評價功能得以檢驗。行政倫理的評價性也決定了它的調控功能。行政倫理通過善惡評價，警醒政府機關及其工作人員的“可為”與“不可為”，從而阻止政府不良行為和危險行為的發生，這對維護政府形象、贏得民眾信任奠定了基礎。另一方面，行政倫理通過浸染、內化和感悟作用，使行政人員對公共權力時刻保持一種敬畏心理，這有助于他們謹慎用權，自覺民眾監督，協調行政關系，化解行政活動中的各類矛盾與沖突，不斷構筑政府公信力。

其次，通過行政倫理的導向功能提升政府公信力。從形式上看，“實力”因素是政府維護其政治權威，擴大其影響力和公信力的不可或缺的條件。政府實力有兩種，一是硬實力，二是軟實力。硬實力主要指軍事、經濟等以物質形式表現的國力，軟實力則是以精神、文化等非物質形式表現的國力。如果說硬實力是軟實力得以存在的物質基礎的話，那么軟實力則是硬實力的精神和文化支柱。政府“軟硬兩種實力均屬重要，在全球信息時代，軟實力變得比以往更重要了”[8]（P151）。一般而言，政府“軟實力”內涵諸多方面的內容，如政府理念的正當性、執政模式合法性、社會制度吸引力、行政倫理的感染力、政府決策的道義性、政府形象的認可度，等等。在構成政府軟實力的所有元素中，行政倫理是其中最為核心的部分。作為一般社會倫理在行政管理中的特殊形式和非正式規范，行政倫理為政府公職人員提供了理想型行為范式，即所謂理想行政角色模型，這種模型的價值功能主要體現在其價值導向上。它通過倫理精神、規范方向和行政價值理念引導政府公職人員的思想、意志、情感、態度和行為，不斷提升他們的服務精神和盡忠盡職的工作態度，以便他們能夠正確對待工作中的具體事務，積極化解矛盾，優化行政績效，贏得公眾信任?；诖?，現代新公共管理理論均毫無例外將行政倫理視為政府“軟實力”的最重要部分，試圖通過優化政府公職人員的理想信念、宗旨意識與價值觀念，深化“為民”、“責任”、“服務”等基本職責，促使政府機構及行政人員在具體的政治實踐中進行合理選擇，自覺把“應該做的”做好，以此提升政府親和力和公信力。

再次，通過行政倫理的示范功能建構政府公信力。從理論上看，行政倫理實質是代理人對委托人的履約倫理，但這種倫理不同于一般的履約倫理，它有著一般社會倫理不可替代的特殊功能。由于政府掌握著公共權力，直接支配社會資源，其道德行為與道德風貌為社會民眾普遍關注，它之于整個社會的道德風氣狀況有著決定性的影響。杰克·D·道格拉斯和費西蘭斯·C·瓦克斯勒在《越軌社會學概論》論道：“政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族?！盵9]（P38）可以說，行政倫理處于社會倫理規范體系的核心地位，是社會風氣的風向標和指示器，直接影響社會風氣的好壞。這一點《論語·子路》就論道：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！惫俚掠绊懨竦?，官風影響民風。優良的行政倫理和良好的政風，必然塑造政府威信，帶動民風，形成淳樸的民風和社會風氣；反之，政紀松馳，官德敗壞，必將導致世風日下，引起政府公信力危機和社會震蕩。這就是所謂的“上好禮則民莫敢不敬，上好義而民莫敢不服，上好信則民莫敢不用情”（《論語·子路》）。行政倫理作為現代政府不可或缺的重要部分，它釋放著政府理念的吸引力、政府行為的感召力和國民形象的親和力，這是硬性制度難以具備的。真正通過行政倫理不斷釋放吸引力和感染力的政府完全可以做到“屈人之心”，實現“不戰而屈人之兵”，贏得民眾擁護。另一方面，行政倫理的示范性還具有輻射功能，它將對政府機構內部及其外部的道德生態環境產生積極影響。政府公職人員的倫理實踐可以改善政府在公眾中的形象，增強政府威信和影響力，這是政府取信于民眾的重要社會資本，它可以推動民眾與政府達成價值共識，使民眾積極參與政治生活，接受政府理念和公共行政，減少行政活動中的摩擦成本，增強民眾對政府的信任度。

最后，通過行政倫理的規范性構筑政府公信力。哈貝馬斯指出：“規范表達了在一種社會集團中所存在的相互意見一致的狀況。對于一定規范有效的社會集團的全體成員而言，他們可以相互要求，在一定的情況下進行或放棄各種所規定的行為。遵守規范的中心概念，意味著滿足一種可普遍化的行為要求。行為要求不具有一種預測時間所要求的認識意義，而是具有規范的意義。就是說，具有成員們有權利去要求進行一種行動的意義?！盵10]（P120）行政倫理作為一般社會倫理在行政活動中的特殊形式，是政府公職人員在行政活動中應遵循的行為規范和道德要求。行政倫理通過公共輿論、習慣約束、內心信念等人格化的評價機制規范、引導和約束政府機構及行政人員的公共行為。由于政府在不同時間和場合不僅要面對形形色色的利益訴求和利益鏈問題，還要應對偶然性、突發性不確定因素。面對應急情況，政府不可隨心所欲或為所欲為，但又難以找到既成的操作規程處理各種偶然性問題。此時，政府最佳選擇就是服從行政倫理，從行政倫理視角明辨自身行為善惡，勇于承擔道德責任，真正規范和約束自身行為，最終形成一種道德自覺，以贏得公眾信賴。正因為如此，有人認為，行政倫理與道德責任比硬性的法律約束效果更強，持續時間更長，影響幅度更大，政府一旦“缺乏責任機制可能意味著政府和官僚制組織可以為所欲為，并且潛在的腐敗行為將到處發生”[11]（P269）。政府公信力的構筑也將大打折扣。康德也認為，與法律規范的“ 外在性”相對，道德具有“內在性”，是“良心”與“德行”的統一，它支配著人們的內心世界并必定表現為外部行為。從人類歷史看，人們對行政道德之于權力的約束力給予了足夠重視，尤其在中國歷史上，歷代統治者和思想家均力推用道德約束權力，強調正人正己，籍此喚醒當政者的羞惡之心，使其在行使權力時，不至于走上邪道。

三

從當前政府行政活動實踐看，行政倫理對于優化政府理念、行為和績效，提升政府公信力，造就公平、公正的服務型政府也有著重大的實踐價值和驅動作用。

首先，行政倫理是建設責任政府、提高政府信譽的基礎。美國公共管理學者珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特認為，政府應對現代民主治理的各種制度和價值規范負有責任，如果政府的任何一個行政行為不能夠在倫理上被合理解釋，本身就是不負責任的行為?，F代社會，責任是政府的生命線，是政府“公共性”集中體現，也是政府信譽的基礎。在政府所有的行政責任當中，建立在道德基礎上的行政倫理責任才是建立責任政府，提升政府信譽的關鍵。因為與其他責任形式相比，基于行政倫理的責任是面向全體民眾負責的綜合性、整體性范疇，其作用范圍更廣，要求更高，約束力更強，產生的影響力和信譽度最高。并且，行政倫理還克服了法律與制度剛性的局限性，它通過揚善抑惡，對人之內心信仰、意志和信念進行浸潤，將剛性的“他律”轉化為柔性的“自律”，賦予政府行為內在的自覺動力，催促政府善行的產生并最終贏得政府良好信譽。行政倫理是責任政府和政府信譽的保證，是公共行政活動贏得民眾信任的必不可少的要素?，F代社會，公共權力的“公共性”更加凸顯，人們對民主、法治、自由、人權、公共利益、社會公正、正當程序等價值的關切和訴求日益增強，公共行政維護并發展這些基本價值的責任也日益加大，政府只有強化行政倫理，增加責任意識，超越個人和特定小集團的“私利”而追求公共善的價值，政府的信譽度才會得以提升，公共權力也才能逃脫“惡”的悖論。

其次，行政倫理是促進公共政策透明化，提升政府信任度的關鍵。保障民眾的知情權、參與權、表達權和監督權，滿足民眾對行政公開、透明的價值訴求，是現代民主政治的象征，也是提升政府信任的關鍵一環。政府公共信息是否公開，政府行政行為是否透明也是檢驗政府倫理水平的試金石。傳統社會政府決策忽視民眾意志，公共信息和公共政策神秘化，政治權力妖魔化，政府匱乏倫理，也根本無公信力可言。現代社會，信息化速度加快，政府信息公開的倫理責任成為必然。倘若政府機關民主意識薄弱，甚或用欺瞞手段阻止信息公開，行政行為缺乏透明度，暗箱操作現象盛行，民眾對政府的信任程度必將大打折扣。隨著公民參與意識和民眾主人翁意識的增強，政府機關在政治生活中不得不需要遵循倫理法則，承擔更多的行政倫理責任，回應民眾意志及其價值期待。其中，公共政策和公共信息的公開化與透明化是現代公民最為關切的價值期待之一。事實上，政府公共政策也體現著民眾對政府的情感和意志，公共政策透明化是政府必然的行政倫理責任。誠如亞伯拉罕·卡普蘭所言，政治倫理內在于所有政策之中，這些政策的決定明顯影響著人們對各種事物的價值觀，公共倫理是公共政策的倫理。因而，現代民主政治的發展使各國愈加關切行政倫理建設，作為政治生活必不可少的構件，行政倫理要求政府必須回應社會和民眾的基本訴求，構建陽光政府，拓寬民眾表達合理意志的渠道，促進公共政策和公共信息公開化與透明化，以提升政府信任程度。

再次，行政倫理是抑制行政腐敗、重塑公信政府的前提。權力腐敗侵蝕了社會資本，損傷了政府合法性，褻瀆了公共行政及其民眾對政府的信任，嚴重影響政府的形象與權威。對民眾而言，權力腐敗是對民眾物質與精神的雙重傷害，政府信任指數也最容易因權力腐敗現象而下降?？梢哉f，在影響政府公信力的所有要素中，政府腐敗行為是對政府公信力的致命打擊。然而，任何政治權力均有腐敗的潛在可能，誠如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[12]（P154）。如何監督政府和權力，重振政府威信，一直就是學界和政界未盡的話題。在這個問題上，不少學者做出了不懈的努力，提出了諸如制度監督、法律監督和群眾監督等主張。然而，他們在關注“硬性”因素的同時卻遺忘了一個極為重要“軟性”要素，即道德抑或倫理因素。事實上，行政倫理在抑制腐敗、重振公民對政府的信任方面不可小視。權力腐敗的本質是公共權力私有化，它確屬政治問題和法律問題，但從其發生機制看，腐敗又是一個倫理道德問題，即公共理性難敵個人情欲的問題，其根本原因在于政府行政倫理的喪失。在抑制腐敗問題上，行政倫理的價值就在于用“公共理性”武裝政府公職人員的頭腦、陶冶情操、凈化靈魂，塑造和完善政府公職人員的道德人格并最終形成一種自覺抗拒腐敗的內在力量。從理論上看，這一行徑也愈來愈得到眾多學者的呼應，不少西方學者將行政倫理看作是一種抑制官僚腐敗、重建政府信任的方法。他們在重視法律手段來懲治腐敗之外，也日益重視行政人員的道德素質培育，試圖從行政倫理方面探尋切實有效的反腐突破口。西方諸多學者認為，真正崇高的政府和社會是由“良民”與“良官”協調組建，行政學家哈特就認為，公共行政不僅關乎專業技術，也重視公共服務的道德追求。特里斯也認為：“行政倫理無論是否與內部或外部控制相聯系，其目的都是提高改進以委托人為中心的方法。因為行政倫理無法消除（行政管理的）專業知識和技術合理性的工具性特征?！盵13]從實踐上看，行政倫理建設也日益得到了各國政府的重視并業已付諸實施，作為政府咨詢和反腐作用的各種行政倫理委員會應運而生，它們在促進行政人員的道德責任、廉政建設和政府信任方面發揮了重要作用。在行政活動中，政府公職人員只有立身以德、行之以德，才能提升民眾對政府的道德期待，塑造優良的政府形象，建設公信政府，達到“一德立而百善從之”之功效。

最后，行政倫理是構筑政治文明、鞏固政府合法性的必要條件。政府合法性不能脫離現代政治文明的滋養。政治文明是人類政治活動的進步狀況和發展程度的標志，也是整個人類社會文明的有機組成方面。行政倫理與政治文明相互聯結和滲透：行政倫理本身蘊涵著政治文明，政治文明也是行政倫理長期浸潤和積淀的結果，沒有行政倫理，便談不上政治文明，更談不上政府公信力得以生存的載體——政府合法性。我們知道，行政倫理是籍社會輿論、人們內心信念和道德自律規范政府公職人員的行為，調節政府與公民的利益關系，其本身就是政治文明的表征。行政倫理的進步也必然推進政治文明的進步，行政倫理就是通過日積月累的傳承和浸潤，使政府理念、行為和績效均朝向“善”的方向，不斷提升政府機關工作人員的整體素養，使“文明”理念扎根于他們心中，為政治文明提供了文化生長的資源和心理認同的物質基礎。中國傳統政治倫理“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”（《論語·為政》）“修之于身，其德乃真；修之于家，其德乃余；修之于鄉，其德乃長；修之于國，其德乃豐；修之于天下，其德乃普。”（《道德經》五十四章）這些均反映了政治倫理對政治文明的滲透功能和化育價值?，F代社會，行政倫理對政治文明滲透功能日益增強，影響日漸倍增。行政倫理不僅是政治清明和廉潔成長的土壤，而且還是社會生機與活力的驅動器，如若行政倫理淪喪，助長的不僅是特權腐敗和政治灰暗，還必然導致民生凋敝和政府合法性的喪失。各國社會發展中存在的政府職能越位、缺位和錯位；不顧實際，大搞形象工程、政績工程；政府危機公關的不作為、亂作為或匆忙應對等等，這些現象說到底還是行政倫理的缺失導致政治文明的喪失。這些缺乏政治文明支撐的行為，增加了行政成本，損害了公共利益，必然引發民眾對政府的質疑，影響民眾對政府的信心。作為現代公共行政的主體，政府工作人員是行政倫理的踐行者和政治文明的承擔者，社會文明的傳承首先也需政府公職人員的支持、維護和倫理示范，只有政府公職人員切實踐行行政倫理，不斷構筑和鞏固政治文明，社會文明程度才能得到有效提高，政府的執政基礎、合法性和公信力才能得到加強。

伴隨服務型政府的推進，行政倫理對政府公信力的驅動作用和支撐地位日益凸現，政府公職人員的“良心”、“覺悟”和“道德操守”問題也愈益得到重視?！八裕挥挟斦堑赖碌模艜泄驳男姓?，屬于全社會的，才能真正代表公共利益和提供能夠滿足公眾要求的公共產品，能作為私人領域的孿生兄弟而與私人領域共存?！盵14]（P205）

[1][英]阿克頓.自由與權力[M].侯建譯.北京：商務印書館，2001.

[2]俞可平.西方政治學名著提要[M].南昌：江西人民出版社，2000.

[3][英]歐內斯特·古巴：英國政治思想[M].黃維新譯.北京：商務印書館，1987.

[4][英]洛克：政府論（下篇）[M].葉啟芳、瞿菊農譯.北京：商務印書館，1964.

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[6][英]休謨.休謨政治論文選[M].張若衡譯.北京：商務印書館，1993.

[7]英]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平等譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

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[9][美]杰克D·道格拉斯、弗蘭西斯C·瓦克斯勒.越軌社會學概論[M].張寧、朱欣民譯.石家莊：河北人民出版社，1987.

[10][德]哈貝馬斯.往行為理論[M].洪佩郁等譯.重慶：重慶出版社，1994.

[11][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[12][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1961.

[13]Terry L.Cooper Handbook of Administrative Ethics[M].Marcel Dekker，Inc，1994，p199.

[14]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

唐土紅，華南農業大學馬克思主義學院教授，法學博士。

國家社會科學基金青年項目“基于網絡輿情的政府公信力倫理構建研究”（12CZX069）；湖南省哲學社會科學基金項目“縣委權力公開透明運行模式與機制創新研究”（15YBA009）