談談第二輪志書財政稅務門類的編纂

詹躍華（江西省地方志編纂委員會辦公室，江西　南昌，330046）

談談第二輪志書財政稅務門類的編纂

詹躍華
（江西省地方志編纂委員會辦公室，江西南昌，330046）

第二輪志書記述時限內財政稅務的性質和作用發生很大變化，編纂人員對財政稅務的職能作用有了新的認識。但是，第二輪志書財政稅務門類編纂各異，尚未達成共識。筆者認為，第二輪志書財政稅務門類的設置排列要考慮社會分工實際和國民經濟行業分類標準及其邏輯關系，做到設置得當，排列有序；內容記述要考慮涵蓋全面和事物完整，做到橫寫基本內容不缺項，縱述事物發展脈絡不斷線，突出財政稅務事業的時代特色和地方特點。

第二輪志書；財政稅務門類；編纂；設置

首輪修志，財政稅務未引起關注。第二輪志書記述時限內財政稅務的性質和作用發生很大變化，編纂人員對財政稅務的職能作用有了新的認識。但是，第二輪志書財政稅務門類編纂各異，尚未達成共識。為此，筆者就第二輪志書財政稅務門類的編纂談點拙見，供編纂人員參考。

一、第二輪志書財政稅務門類的設置排列

第二輪志書財政稅務門類的設置排列，要考慮社會分工實際和國民經濟行業分類標準及其邏輯關系，做到設置得當，排列有序。

（一）財政稅務門類的設置

第二輪志書記述財政稅務，其門類如何設置？從已出版的第二輪志書看，關于財政稅務的設置存在四種情況：一是財政稅務與金融保險合設為篇，篇下設財政、稅務、金融、保險四章或財政、稅務、金融（含保險）三章。如江西省《浮梁縣志（1994—2005）》設第十六篇財稅金融，下設第一章財政、第二章稅收、第三章金融、第四章保險；黑龍江省《大慶市志》（1986—2000）設第五篇財稅金融，下設第一章財政、第二章稅務、第三章金融（含保險、證券）。二是財政稅務列入綜合經濟管理篇，篇下設財政章、稅務章。如江西省《高安市志（1986—2006）》設卷十三經濟綜合管理，下設第二章財政管理、第三章稅務管理。三是財政與稅務單獨合設為篇，篇下設財政、稅務兩章。如黑龍江省《肇東市志》（1982—2000）設第九篇財政稅務，下設第一章財政、第二章稅務。四是財政與稅務各設為篇。如河南省《焦作市志》（1986—2000）設第四十七篇財政、第四十八篇稅務。

上述四種設置方式，哪種比較科學？第一種把財政稅務與金融保險合設為篇，雖然在志書中居多，但是不夠科學。金融部門除人民銀行外，其他銀行和保險公司、證券公司等已成為商業性金融機構，按國民經濟三次產業劃分，金融保險業屬于第三產業，而財政稅務部門是綜合經濟管理機構，不能把兩個性質不同的門類合設為篇。第二種把財政稅務列入綜合經濟管理篇，是合理的。綜合經濟管理篇記述的對象是政府實施經濟調控和經濟管理的職能部門，包括計劃、統計、物價管理、審計、工商行政管理、質量技術監督、財政、國有資產管理、稅務、土地管理、礦產資源管理等，把財政與稅務放入綜合經濟管理篇是情有可原的。如果志書采用大篇體式，將財政、稅務列入綜合經濟管理篇，可以增加其記述分量，更能起到綜合和宏觀調控的作用。第三種把財政與稅務單獨合設為篇，是妥當的。如果志書采用中篇體式，綜合經濟管理篇的內容篇幅龐大，與其他篇相比分量太重，應把屬于宏觀但又有直接業務管轄范圍的財政稅務部門劃出，單獨設置。有人認為財政稅務單獨設置，不能合為一篇。從財政與稅務的性質看，財政是指國家或地方對資財的管理活動，稅務是指有關稅收的事務，稅收是財政的主要來源，且財政、稅務部門都是綜合經濟管理職能部門，財政與稅務關系密切，它們合設一篇是適宜的。第四種財政與稅務各設為篇，也是可以的。如果志書采用小篇體式，財政與稅務可各設為一篇。

（二）財政稅務門類的排列

財政與稅務單獨合設為篇或各設為篇，在志書篇目中如何排列？從已出版的第二輪志書看，財政稅務的排列主要存在三種情況：一是排在金融保險之后、綜合經濟管理之前。如江西省《吉安縣志》（1986—2005）設第十三編金融（含保險、國債）、第十四編財政稅務、第十五編經濟綜合管理。二是排在綜合經濟管理之后、金融保險之前。如黑龍江省《肇東市志》（1982—2000）設第八編經濟綜合管理、第九編財政稅務、第十編金融保險。三是排在金融保險、綜合經濟管理之前。如河南省《周口地區志》（1991—2000）設第二十二卷財政稅務、第二十三卷金融保險、第二十四卷經濟管理。

上述三種排列方式，哪種符合邏輯？志書各篇的排列，既要考慮門類之間的邏輯關系，還要考慮自然、政治、經濟、文化、社會五大部類之間的相互銜接和過渡。志書經濟部類各篇應按第一產業、第二產業、第三產業和綜合經濟管理次序排列。金融保險業是經濟產業，屬于經濟部類中的第三產業，金融保險要排在第三產業的末尾，作為第三產業的組成部分，而財政稅務屬于綜合經濟管理，是從其篇目中分離出來單設，不屬于第三產業，在志書經濟部類中應與綜合經濟管理相鄰，置于綜合經濟管理之前或之后，但不能置于金融保險之前、列入第三產業。所以，第二種、第三種把財政稅務排在綜合經濟管理之后、金融保險之前和排在金融保險、綜合經濟管理之前都是欠妥的。財政稅務是把政治與經濟連接起來的紐帶，如果經濟部類放在政治部類前面，就把財政稅務排在經濟部類之末（綜合經濟管理之后）、政治部類之首；反之，財政稅務在經濟部類的位置要前移，移至綜合經濟管理之前、第三產業之后，即第一種排在金融保險之后、綜合經濟管理之前。

（三）財政稅務具體篇目的構建

財政與稅務單獨合設為篇或各設為篇，其具體篇目如何構建？在構建財政稅務的具體篇目時，必須先明確三個問題：（1）設不設財政稅收體制改革。從已出版的第二輪志書看，有些在經濟體制改革篇設財政稅收體制改革，如河南省《鶴壁市志》（1986—2000）第五篇經濟體制改革設第三章宏觀調控體制改革，下設第一節財政體制改革、第二節稅務體制改革；有些在財政稅務篇設財政稅收體制改革，如江西省《余干縣志》（1986—2000）卷十一財稅金融第一章財政設第二節財政體制改革，第二章稅務設第二節稅制改革；有些在經濟體制改革篇和財政稅務篇都不設財政稅收體制改革，如江西省《弋陽縣志》（1986—2000）沒有設財政稅收體制改革。財政稅收體制改革是經濟體制改革的組成部分，是時代的特征標志，第二輪志書不管在經濟體制改革篇還是在財政稅務篇體現，或者在兩處同時體現，都是必要的，但不能不體現。（2）設不設國有資產管理。有些志書在財政篇章設國有資產管理，如江西省《南昌縣志（1986—2004）》第十六篇財稅金融設第一章財政，下設第五節國有資產管理。1988年5月，國家成立國有資產管理局，作為國務院直屬機構，歸口財政部管理，把國有資產的產權管理職能從政府的社會經濟管理職能中分離出來。隨后，各省、市相繼成立國有資產管理局，也歸口當地財政部門管理。2003年，國務院國有資產監督管理委員會掛牌成立，到2004年，省、市兩級陸續設立國資委，沒有單獨設立國資委的地方也采取多種形式明確了國資監管機構。可見，第二輪志書記述的時限，正是國有資產管理局的管理時期，國有資產管理局歸口財政部門管理，國有資產管理內容列入財政是可以的。（3）設不設公債與國庫券。有些志書在財政章設公債與國庫券，如四川省《大邑縣志續編》（1986—1992）第十五篇財政稅務金融設第一章財政，下設第四節債券與金庫。第二輪志書時限內，公債與國庫券的發行情況已發生變化，1992年始，公債與國庫券發行以銀行為主，1992年后，改以證券交易機構為主。債券的投資交易活動屬于金融業中證券業范圍，應把公債與國庫券歸入金融業，不宜列入財政稅務。

明確了上述三個問題，就可以考慮財政稅務的具體篇目。財政稅務的具體篇目構建，應按財政、稅務部門行使的社會職能進行分類，然后再按每類包含的內容劃分小類。依此劃分，財政稅務具體篇目可構建如下：第一章財政，設第一節財政體制改革、第二節財政收入、第三節財政支出、第四節財政監管；第二章稅務，設第一節稅收體制改革、第二節稅收收入、第三節稅收管理。有些志書的稅務章，按部門分工劃分，設第一節稅收體制改革、第二節國家稅務、第三節地方稅務，也是可行的。若財政與稅務各設為篇，則章下的節升格為章，節下的目升格為節即可。

二、第二輪志書財政稅務門類的內容記述

第二輪志書財政稅務門類的內容記述，要考慮涵蓋全面和事物完整，做到橫寫基本內容不缺項，縱述事物發展脈絡不斷線，突出財政稅務事業的時代特色和地方特點。

（一）把握財政稅務記述的基本內容

記述財政稅務，要把握其基本內容，全面反映財政稅務事業的發展變化。按照財政稅務門類的篇目構成，其記述的基本內容如下：

1.財政體制改革。記述1988～1993年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制，財政體制上繳基數的調整，以及按上年環比遞增百分比數包干上繳上級財政后的本級財政收入、支出數及其增長率；1994年后實行分稅制財政管理體制，分稅制的劃分稅種（中央稅、地方稅、共享稅），地方收支基數的做法和逐年的完善情況，以及分稅制期間本級財政收入及其增長率。

2.財政收入。可按時間段記述上繳中央和省、市兩級財政收入的劃分原則、項目與內容，財政總收入和年均增長以及上繳數，財政收入及其占財政總收入比重的變化。記述工商稅收入、企業所得稅收入、農業稅收入、農業特產稅收入、耕地占用稅收入的金額及其占財政收入百分比的變化，各項其他收入的范圍、數量和占全部其他收入百分比的變化。

3.財政支出。記述財政支出的做法、財政支出的規律（年均增長率）和各類財政支出的結構變化。財政支出主要包括重大工程支出、產業扶持支出、城市維護支出、科教文衛體事業費支出、行政管理費支出、撫恤和社會保障支出、其他支出。重大工程支出，記述重大工程項目、支出金額、資金來源，以及來自財政預算資金所占支出資金總額的百分比；產業扶持支出，記述扶助商業支出，擴展小企業貸款信用擔保業務；城市維護支出，記述市政支出、環衛支出、園林支出、其他維護支出及增長率；科教文衛體事業費支出，記述科技事業費支出、教育事業費支出、文化事業費支出、衛生事業費支出、體育事業費支出，以及各類事業費的支出總額、占比、年均增長、人均經費；行政管理費支出，記述各級黨政機關、民主黨派、人民團體等經費支出的增減及其占財政支出的比重；撫恤和社會保障支出，記述各項撫恤和社會保障經費支出及增長率，財政提供撫恤和保障范圍（對象）、項目的擴展，社會救濟、社會撫恤、社會保障、醫療救助、醫保經費、殘疾人保障金等各類財政支出的投入增幅及重大舉措；其他支出，記述其他財政支出的項目、支出的金額及其占財政支出的比重。

4.財政監管。按本地監管工作分類記述，主要包括預算管理、預算外資金管理、行政事業單位財務管理、控制社會集團購買力管理、企業財務管理、政府采購管理、會計事務管理、國有資產管理等專項管理和財政大檢查。預算管理，記述資金預算的編制、調整、執行、考核及評價等管理方式；預算外資金管理，記述預算外收入納入財政專戶，修訂完善有關法規、規定、制度，實行“收支兩條線”管理；行政事業單位財務管理，記述對行政事業單位實行資金統一管理、會計統一核算、公用經費審批報賬、辦公用品政府采購、業務經費包干等管理方式；控制社會集團購買力管理，記述對社會集團購買國家規定的專項控制商品實行指標控制、專項審批及監督檢查情況；企業財務管理，記述企業資產購置、資本融通、資金營運及利潤分配的管理情況；政府采購管理，記述政府采購領導機構沿革和邀請招標、競爭談判、詢價采購等采購方式，以及被納入政府采購的項目；會計事務管理，記述會計工作規范、《中華人民共和國會計法》宣傳貫徹情況、會計人員管理、會計電算化和信息化管理、會計委派；國有資產管理，記述管理體制、資產管理、資產重組與劃轉、資產運營、資產監督等情況；財政大檢查，記述開展財政大檢查的工作內容、檢查對象、取得的成效及發現的問題。

5.稅收體制改革。記述流轉稅制、企業所得稅、個人所得稅、新稅制等各種稅制的改革和稅收政策措施的調整。

6.稅收收入。記述稅收工作的發展階段、發展規律和相應稅收總量的增長，以及中央、地方稅的金額與所占比重。記述歷年增值稅、營業稅、消費稅、企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、其他稅中的稅收收入及占稅收總量比重。

7.稅收管理。記述開征和撤銷的稅種，征管改革，稅務登記、納稅申報，發票、減免稅管理，涉外稅收征管，重點稅源征管，信息化建設，鎮協管稅收機制，稅務稽查。

（二）掌握財政稅務記述的三個要點

記述財政稅務，除把握其基本內容外，還要掌握以下三個要點，完整反映事物，突出時代特色和地方特點。

1.突出財政稅收體制改革的時代特色。1978年，中共十一屆三中全會后，我國開始經濟體制改革。為適應經濟體制轉型的需要，對財政管理體制進行改革與調整。1980年，國家在預算管理體制上實行“劃分收支，分級包干”的辦法。1983年，將收入分類分成包干改為總額分成包干。1985年，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的辦法。1988年，中央對各地區實行收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補助等不同包干形式。1994年，啟動分稅制財政體制改革，明確中央與地方事權的劃分和收入的劃分，分設中央和地方兩套稅務機構，確定中央財政對地方財政稅收返還數額，過渡時期的轉移支付辦法和一般性轉移支付辦法。2000年，財政部開始推行中央部門預算改革。2001年年底，國務院辦公廳轉發《財政部關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，明確提出進一步深化“收支兩條線”改革的步驟與相關措施。從2002年起，按照部門預算的統一要求核定經費支出。2003年，全面實施政府采購制度。

同時，我國稅制改革也不斷推進。1983年，國務院決定在全國試行國有企業利改稅，即第一步利改稅改革，將中華人民共和國成立后實行30多年的國有企業向國家上繳利潤的制度改為繳納企業所得稅，并取得初步成功。1984年10月起，在全國實施第二步利改稅和工商稅制改革，發布關于國有企業所得稅、國有企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅的一系列行政法規。1991年，七屆全國人大四次會議將《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》《中華人民共和國外國企業所得稅法》合并為《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》。1994年，工商稅制改革確定市場經濟條件下我國稅收制度的基本格局。2000年始，在農村開展農村稅費改革，明確五年內逐步取消農業稅。2006年，在全國范圍內徹底取消農業稅。2007年，十屆全國人大五次會議審議通過《中華人民共和國企業所得稅法》，截至年底，稅種由原來的37個減少為19個，實現了稅制的簡化、規范和統一。

第二輪志書記述的時段，是財稅從計劃經濟下統收統支模式走向市場經濟下公共財政模式的變革時期。在此期間，財政稅收體制發生極大變化，尤其是1994年的分稅制改革，財政稅收體制變化更大。記好這段變革歷史，可以突出改革開放的主旋律。第二輪志書要設專章或專節記述財政稅收體制變化，突出改革開放的時代特征。但是，財政稅收體制是放在經濟體制改革篇還是放在財政稅務篇記述，或是兩處都記述，方志界存在分歧。若經濟體制改革篇和財政稅務篇都設財政稅收體制改革章（節）記述，會出現內容交叉，要采取如下記述方式：經濟體制改革篇宏觀記述財政稅收體制改革的發展脈絡、政策措施，反映改革的整體變化狀況；財政稅務篇則微觀記述當地財政稅收體制改革的運行狀況和取得的實效，反映改革的具體變化與成果。避免內容機械重復。第二輪志書應采用這種宏觀與微觀相結合的記述方式，突出財政稅收體制改革的時代特征。

2.反映財政稅務事業發展的地方特點。記述財政稅務事業，要反映地方的個性與特點。反映地方個性與特點，不能單純記述財政稅務事業發展的一些收支數據變化，也不能只記全國人大、國務院和財政部、國家稅務總局制定的法律、法規、規定、制度，而要把地方的實施情況、具體做法結合起來。如果只記一些法律、法規、規定和制度的變化，就會出現千篇一貌的弊病。因此，記述財政稅務事業，不僅要記述上級黨委、政府的決策、部署和規定、制度的變化，更要記述地方的實施情況和特色做法。如在推行市和縣財政稅收體制改革、部門預算、國庫收支管理、政府采購、稅收征管等方面，各地都有一些行之有效的做法，應加重筆墨記述，彰顯財政稅務事業的地方個性。

3.縱述財政稅務事業的脈絡不能斷線。記述財政稅務事業的發展脈絡，必須把握兩點，做到縱不斷線。一是記述第二輪志書時限內消亡或淡化的事物不能遺漏。對首輪志書有過記述，在第二輪志書時限內消亡或淡化的事物，如國有企業所得稅、國有企業調節稅、集體企業所得稅、私營企業所得稅、產品稅和預算包干、控制社會集團購買力管理、企業財務管理等，還需記述，保持事物的完整性。二是記述第二輪志書時限內新生或強化的事物要詳細。對第二輪志書時限內新生或強化的事物，如財稅信息化、分稅制、財政轉移支付、收繳分離、政府采購、市和縣財稅體制改革等，需要詳記。詳記應在充分占有資料的基礎上，把握事物發展脈絡，抓住主線和重要階段，找出發展變化的節點，記好起點、轉折點、終點或下限情況，避免流水賬式的逐年記述。只有這樣，才能反映事物的興衰起伏，揭示財政稅務事業的發展規律。

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1003-434X（2016）01-0042-05