發展完善民族區域自治制度的五個基本向度

馮育林，任江偉，楊天宇

（1.云南大學公共管理學院，云南　昆明　650091；2.東北師范大學馬克思主義學部，吉林　長春　130024）

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發展完善民族區域自治制度的五個基本向度

馮育林1，任江偉1，楊天宇2

（1.云南大學公共管理學院，云南昆明650091；2.東北師范大學馬克思主義學部，吉林長春130024）

【摘要】當代中國構建民族區域自治制度的根本目的在于穩固國家主權和領土，并促進各民族和諧發展，核心內容則是圍繞少數民族權益保護這條主線，依照國家憲法和民族區域自治法，在少數民族較為聚居的地方，建立少數民族的自治機關，行使自治權，自主地管理民族內部事務。可見，民族區域自治制度主要含有五個要素：少數民族、自治機關、自治權、自治法規、自治地方，這五個要素構成了民族區域自治制度的完整體系。文章從民族區域自治制度的內在結構出發，試圖基于五個要素，提出當下進一步完善民族區域自治制度的可能方向。

【關鍵詞】民族區域自治制度；發展完善；基本向度

我國憲法規定“民族區域自治是在少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權”，并通過自治權的行使，實現少數民族對內部事務的自主管理，以及相關權益的保護。學者對民族區域自治制度內在構成要素的研究，大多也是從這一法律詮釋出發的。有學者在對中國乃至世界各國民族政策考察之后，認為中國的民族區域自治制度主要包含四個要素，即少數民族、聚居區域、自治機關、自治權等。另有持相似觀點的學者，在對中國的民族區域自治進行大量案例研究之后，也認為民族區域自治制度的制度性要素為地域、群體、自治機關、自治權等。就某種層面而言，這兩種觀點揭示了民族區域自治制度的內部構成，抓住了制度的根本和核心，但又都忽略了一個極重要的要素——自治法規體系。法制對于現代民主政治來說，往往具有第一重要性，民族區域自治制度的貫徹落實必然要有法律作為后盾，并以國家《憲法》和《民族區域自治法》為基準。由此，我們認為，民族區域自治制度的完整體系構成，應當包括少數民族、自治地方、自治機關、自治權、自治法規等五個要素，文章也正是基于這五個要素，內生性地提出了完善民族區域自治制度的五個基本向度。

一、促進少數民族權利的新整合與平衡

少數民族群體是民族區域自治制度的制度客體，可以說，“沒有少數民族，就沒有少數民族自治地方，也就無從談起自治地方的自治權，離開少數民族，民族區域自治就失去了意義”。而與少數民族最直接相關的便是少數民族權利，是構成完整民族區域自治制度的主體要素，完善民族區域政治制度，首先就要從少數民族權利說起。

其一，保護少數民族權利的基本原則不可以改變。目前對少數民族權利的界定存在一定爭議，即該權利是民族群體權利還是民族成員個體權利說法不一。根據現行《民族區域自治法》所呈現的內容，我們既可以把少數民族權利理解為一種集體性權利，也能理解為個體性權利。作為集體性權利的少數民族權利，是國家公共權力基于少數民族利益及其特殊性確認和保障的一種集體性權利，是少數民族自主管理民族內部事務的權利。而以個體權利形式出現的少數民族權利，是少數民族作為民族群體成員之一和作為公民個體應當享有的生存和發展的基本權利，以及享受以少數民族個體為受眾的優惠政策的權利。當然，無論少數民族權利以民族群體權利還是以個體權利的形式表現出來，它都應當得到公共權力的有效保護和社會的尊重。

其二，促進民族權利與公民權利的整合。現代民主政治多主張公民個體平等、自由，強調在一國家單位內，無論是多數民族成員還是少數民族成員都是國家公民，享受平等公民權。然而，介于多民族國家特殊的族情，黨和國家須保護少數民族權利。對照前蘇聯、美國與西班牙、瑞士等國家的民族政策，可以發現在各民族同質性較低的時候，忽略少數民族群體的特殊性，是不利于族際整合和民族團結的，甚至可能引發族際沖突，單純強調公民個體平等權并不可取。于是，在既要照顧少數民族的特殊性，又要兼顧現代民主政治需求的情境下，我們應當通過把少數民族成員整合進現代公民社會，使民族身份與國家公民身份相融合等措施，在少數民族權利與公民權利之間尋求一種有效平衡，并對二者加以整合。

其三，尋求少數民族權利與義務的平衡。權利與義務是一對孿生兄弟，“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”。在當前我國民族區域自治制度的規范體系中，對少數民族所擁有的權利作了較為詳致的規定，且具有操作性，而對少數民族應當承擔的義務所作規定卻相對較少，并且操作性較弱，權利與義務之間存有某種失衡。有鑒于此，在完善民族區域自治制度的過程中，我們有必要加強少數民族權利與義務的平衡，為各民族成員實現義務履行構建相應的機制，使其在享有權利的同時，積極承擔起相應的義務。

二、構建完善的民族自治法規體系

國家治理體系現代化要求“中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”，而法治化既是檢驗制度成熟程度的衡量尺度，也是推進制度定型的基本方式。我們認為，完善民族區域自治制度最為重要的內容之一，就是構建完善的民族自治法規體系。

其一，健全《民族區域自治法》及其相配套的法律規章。誠然，近年來我們國家在少數民族自治法規體系方面，作出了諸多努力。但是，我們也可以明顯發現在《民族區域自治法》的具體規范中有著諸多“應當照顧”、“應當給予”之類的政策性用語，使其帶有明顯的政策性傾向，這在一定程度上增加了該法律的實施難度。對此，完善民族區域自治制度的過程中，要依托國家依法治國的重大戰略，不斷完善業已制定的《民族區域自治法》，并結合民族地區的實際情況和國務院各部委的實際工作，制定出與《民族區域自治法》相配套的法律規章。

其二，建立落實民族自治法規的保障機制。民族區域自治制度作為國家的基本政治制度之一，制度體系的諸多內容沒有明確邊界，實施程度難以把握，對如何處理違反制度規范和相關法律的情況缺乏明確規定，嚴重影響制度優越性的充分發揮。為此，全面正確貫徹落實民族區域自治制度，完善民族自治法規體系，須構建完整的制度和法律實施的保障機制，即“建立法律規章的事前協調、貫徹執行、審察監督、追究懲戒”等四種機制。

其三，加強民族自治的法制宣傳教育。各個民族的法制意識，與其受教育程度和社會化程度有著極大的關聯性。目前，在我國一些相對較為偏遠少數民族聚居區域，經濟和文化教育水平仍然處于較低水平，人們對民族區域自治制度和民族區域自治法尚未形成一個較為明確的認識，僅僅是知道有這么一項制度和法律存在，很難依靠民族區域自治法維護自身權益。在這樣的現實下，民族區域自治的法制化建設，不僅要加強民族區域自治法自身的建設，還要加強對人們的宣傳教育，使社會公眾懂法、知法、用法、護法。

三、促生對自治權的正確認識與貫徹落實

“自治權是民族區域自治制度的核心，它的實現程度直接關系到民族區域自治制度的完善程度。”而且，也只有充分發揮少數民族自治機關的自治權，才能將民族區域自治制度落到實處。就我國現階段而言，自治權貫徹落實，至少存在這樣一些困境，如自治權的橫向和縱向流失，以及社會各界對自治權缺乏一個清晰的認識等。為此，在完善民族區域自治制度的過程中，我們應當給予自治權一個更為清晰的定位，從而服務于自治權的落實。

其一，形成對自治權基本認識。自治權是民族區域自治制度的核心要素，而目前，某些社會領域對于自治權是自治權利還是自治權力存在一定的分歧。我們知道，權利和權力都是基于特定的利益和利益關系形成的，只是在利益和利益關系的演變過程中，有的形成了權利，有的發展為權力。并且，權力也有可能是權利的讓渡，而權利又必然需要權力確認和保護。對于自治權，當強調“少數民族自主管理內部事務”時，其應當是一種權利，而強調“由自治機關行使自治權”時，由于自治機關是國家權力機關和國家行政機關，帶有強烈的公共性質，此時自治權當是一種公共權力。

其二，著力落實自治權。在現實實踐中，介于國家體制和民族地方自身情況等多種因素，自治機關行使自治權常常受到法律規范不明確、中央與地方關系、黨政關系、自身財政實力等方面的限制，自治權并未得到充分發揮。為有效發揮自治權的功能，一方面要通過完善民族區域自治法為自治權劃定邊界，明確其行使方式、程度、范圍；另一方面要規范中央與自治地方的關系，由中央統領全局，自治地方在中央領導下發揮足夠的自主權；并且要逐步規范黨政關系，黨發揮領導權，自治機關發揮自治權，黨加強政治、組織、思想領導能力建設，自治機關加強立法、行政能力建設；最后自治地方要不斷提高自身能力，增強經濟、財政實力。

四、加強自治機關建設中的能力提升

從某種意義上說，“自治機關是一個相互沖突的制度角色”，因為自治機關既是一般國家機關的一部分，受制于中央總體規劃，同時又是民族自治地方自治權的唯一行使機關，是完整保障自治民族權益的核心組織，即行使一般國家機關的權力，又擁有一般國家機關不具有的特殊權力。可見，自治機關是作為一種特殊的政治形式構建起來的，其根本目的在于維護國家統一和社會穩定，一般目的在于保護少數民族權利，以及通過自身組織建設和職權行使，整合地域范圍內不同民族成分之間的復雜關系，促進族際政治整合和民族團結。在完善民族區域自治制度過程中，優化自治機關建設，至少從以下兩個層面入手。

其一，增強自治機關的多元整合度。自治機關既是自治民族的利益代表，更是該行政地域范圍內各族人民共同利益的結合體，要求其具有民族化和民主化兩種特性。也就是說，自治機關的組織過程要充分考慮民族性，使自治少數民族在當地政權機關中占有一定的比例，注重民族干部的培養與選拔任用，以及日常行政中重視民族語言運用和民族文化保護。同時，自治機關還須加強民主化建設，通過制度化的途徑吸納各族群眾代表參政議政，為各族利益表達與整合貫通渠道，在政策制定和實施過程中，維護各族合法權益。而且，政府，之所以被稱呼為人民政府，關鍵在于“政府的合法性來源于人民意志的體現”。由此而論，自治機關的政治過程應相對地獨立于其他政治機構和社會團體，完整地綜合并體現其所轄的地域范圍內各人群的意志，以各族群眾的共同利益為最高行動指南。

其二，提升自治機關行政能力。在民族區域自治體系內，自治機關顯然是最重要的政治行為體，是自治地方正式規則的主要制定者，也是民族自治地區實現自身發展和現代化建設的推進者和組織者。然而，在民族地區的現實政治過程和公共治理行動中，自治機關卻表現出諸多能力不足，如法規制定能力、權力行使能力、財政創收能力等。對此，自治機關應充分借助國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略背景，借助各種有利因素，創新自身體制和機制、轉變職能、開創民族區域自治制度的經濟功能，不斷提升自身能力。

五、構建符合城市化要求的行政區劃調整模式

現階段，國內流行著諸多關于行政區劃改革和地域整合的說法。就少數民族地區行政區劃改革而言，同樣有著諸多聲音，如有學者認為應該建立少數民族自治市。實際上，行政區劃改革是適應市場經濟和城市化的發展趨勢，是提高行政效率和規范行政管理體制的要求。自治地方行政區劃調整，在當前主要表現為地市合并、撤州（盟）建市、撤縣（旗）建市，以及由此而來的政府單位及其地域轄屬的調整，那么就少數民族地區的行政規劃調整，應該注意些什么問題呢？

其一，在城市化進程中規范民族地方行政區劃改革。在全球化和地區現代化的雙重背景下，民族地區城市化進程不斷加快，區域社會經濟得到迅速發展、人口結構發生很大變化，曾出現地市合并、撤州（盟）建市、撤縣（旗）建市的浪潮，建立了一批地級市和縣級市。盡管如此，在現行《民族區域自治法》中，對民族地方的設立、撤銷、改革僅僅是作出原則性的規范，行政區劃改革規范不甚明確。由此，規范民族地方的行政區劃調整，一是需要加快完善相關法律法規，二是要從民族平等和民族團結的原則出發，結合國家城市化的整體戰略和民族地區社會經濟發展狀況進行區域協調式規劃。

其二，在自治地方行政區劃改革中完善族際整合機制。自治地方的城市化推進和行政區域調整，需要考慮國家權力的正常行使又要考慮民族權益的有效保護，使其比一般的行政區劃改制較為特殊。在行政建制改革中，把滿足建市條件的地方改革為市，這個過程中把各個民族（漢族和各少數民族）導入城市化和現代化的社會體系中，使城市化和現代化建設的成果惠及各族群眾，同時也就面臨一些原來生活于自治地方的少數民族被調整到其他地域管轄單位，失去了原先自治民族權利保障的載體的問題。這就要求通過相應的城市民族工作機制保障城市或鄉村散居少數民族的合法權益，為調整后的民族格局建立相應的族際整合機制。當然，在民族國家建設和中華民族共同體建設的整體背景下，不應過分強調或擴大族際間的異質性，而應建立在各民族交往、交流、交融和民族團結的方向上。

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【中圖分類號】D633

【文獻標識碼】A

作者簡介：馮育林（1991-），男，云南文山人，云南大學公共管理學院2014級政治學理論專業碩士研究生，研究方向：民族政治；任江偉（1992-），男，云南玉溪人，云南大學公共管理學院2015級民族政治與公共行政專業碩士研究生，研究方向：民族政治；楊天宇（1991-），男，云南曲靖人，東北師范大學馬克思主義學部2014級馬克思主義中國化研究專業碩士研究生，研究方向：馬克思主義民族理論。