關于中國森林城市群建設的探討*

王　成

國家林業局城市森林研究中心　北京　100091

關于中國森林城市群建設的探討*

王成

國家林業局城市森林研究中心北京100091

摘要：森林城市群是我國在市域尺度上開展森林城市建設基礎上，適應我國城市群發展趨勢和需求，在區域尺度上開展森林濕地等自然生態系統建設的創新實踐。文中從研究城市群的特點入手，把以森林濕地為主的自然生態系統作為保障城市群健康可持續發展的綠色基礎設施，提出了森林城市群的概念；在此基礎上，分析森林城市群建設必要性和主要內容，提出了面向大尺度、找準大問題、構建大系統、實施大戰略和創新大機制5項建設戰略和10項具體措施，并從規劃編制、技術標準、保障措施方面探討了實施路徑。

關鍵詞：森林城市群，森林城市，綠色基礎設施，生態環境共同體，景觀生態

城市化的健康發展離不開以森林、濕地為主的城市自然生態系統。自2004年國家正式開展了森林城市建設以來，中國森林城市建設得到了越來越多的響應和支持。2016年中央把森林城市正式納入國家十三五發展規劃，標志著森林城市建設成為國家戰略[1]。

中國森林城市建設的一個主要背景是城市化。隨著城市規模和人口不斷增加，環境問題也日益突出，改善環境的呼聲越來越高，國家和各級政府加快城市生態環境建設的行動也越來越主動和有力度，以國家森林城市創建為標志的城市森林生態系統建設取得了巨大成效[2]。近年來城鎮化的一個主要趨勢，也是中國城鎮化的一個顯著特點，就是城市的連片發展，形成了對區域環境、經濟、文化和社會具有舉足輕重影響的城市組團，出現了多個城市群。這是城市化的必然結果，也是中國乃至亞太地區的一個重要特色。而森林城市建設經過了12年的發展，也出現了新問題和新需求，要求在更大尺度上考慮區域生態建設問題，考慮整個城市群的健康可持續發展[1]。我國關于城市群的林業建設主要在規劃層面有所研究，但在實踐層面還缺少經驗[3-6]。2015年，廣東省在全國率先提出建設中國首個森林城市群。這是一個具有中國特點的宏觀尺度上的區域森林濕地生態建設實踐，是我國城市化集群化發展對生態建設的必然要求，值得在理論和實踐上進行深入建設研究與探討。本文就森林城市群的概念、建設內容、建設戰略和實施路徑等問題談幾點看法。

1 森林城市群的概念與內涵

1.1 森林城市群的概念

什么是森林城市群？它是指在城市群區域范圍內，通過保護建設管理以森林、濕地為主體的綠色基礎設施，充分發揮其優化城市格局、緩解熱島效應、凈化環境污染、調蓄雨洪資源、保護生物多樣性、應對氣候變化、滿足休閑游憩、傳播生態文化等多種功能，實現城市協調、區域一體、人與自然和諧共生的城市群發展方式。簡單說，就是具有總量適宜、格局優化、功能完備的森林濕地生態系統的城市群。森林城市群的概念有3個基本內涵：

1) 在建設尺度上，是面向城市群范圍。森林城市群是在單個城市基礎上發展起來的，建設和服務的對象是整個城市群，是大尺度的以森林濕地為主的自然生態系統。

2) 在建設模式上，是“森林+城市群”模式。森林城市群不是簡單的多個森林城市組合的“森林城市+群”模式，而是首先是在環境、經濟、文化和社會等各方面具有城市群的基本特征，也就是說必須先要形成了城市群，在此基礎上開展面向城市群的森林生態系統建設，是“森林+城市群”的模式。

3) 在建設目標上，是構建滿足城市群健康可持續發展需求的森林濕地生態系統，要建設能夠保障生態安全、滿足游憩需求、促進綠色發展、傳播生態文化的區域森林濕地生態系統，實現在城市群層面對森林濕地生態系統建設管理和利用上的協調一體。

1.2 森林城市群與森林城市

城市化地區生態建設有不同的尺度[7]，隨著尺度等級的變化而側重點不同[1]。森林城市群的提出是在森林城市的基礎上，但與森林城市不是同一尺度。他們的異同具體表現在：

1) 共同點。一是建設目標一樣，都是要更好地滿足居民對森林濕地生態產品、文化產品以及物質產品的多種需求，促進城市健康可持續發展；二是建設手段一樣，都是以保護建設管理森林濕地為手段，構建總量適宜、布局合理、功能高效的森林濕地生態系統。

2) 不同點。一是空間尺度不同，森林城市是市域尺度，以行政管轄區為界限，范圍清晰[8]；而森林城市群是面向城市群尺度，由多個城市構成，是以經濟聯系、生態關系等來劃定，范圍因界定標準不同而變化。二是關注問題不同，森林城市是緩解本身問題和滿足內部需求，注重生態資源的總量、格局等城市自身森林濕地生態系統的構建，實現的是建設成果的自我滿足；而森林城市群是解決跨城市的污染、生態、文化等問題與需求，注重區域森林濕地生態系統如何在城市之間發揮作用，以及建設成果的共建共享。三是建設重點不同，森林城市主要是以達到國家和地方森林城市標準為依據，重點在城鄉結合部[9]；而森林城市群主要是在城市之間發揮森林濕地對城市的隔離切割作用，以及恢復森林濕地斑塊之間的生態連接，重點在城市結合部[1,10]。

可以看出，森林城市群的提出不是簡單的森林城市加森林城市，而是在城市群尺度上開展以森林濕地為主的區域生態系統建設，是森林城市建設在城市群尺度上的升級版，是國家森林城市創建工作的又一個實踐創新，將為世界城市發展再次貢獻中國模式與經驗。

2 森林城市群建設必要性

2.1 城市群生態建設的必要性

過去，城市群主要是一個經濟概念，這是城市群產生和發展的基本動力。但隨著城市群的形成和不斷發展，一些負效應開始逐漸顯現，傳統上以一個城市單打獨斗開展環境治理和生態建設的模式，已經不能從根本上解決日益嚴重的區域環境污染、生態系統破碎化、生物多樣性威脅等問題[1]。同時居民對人居環境、生態休閑空間等生態產品和文化產品的需求也難以依靠城市自身資源實現自給自足。因此，森林城市群保護、恢復和建設森林濕地生態系統，就是強化城市群的綠色基礎設施，其必要性主要體現在以下3個方面：

1) 城市群地區是生產生活集中區，需要通過森林城市群建設保護擴大生態空間和優化城市發展格局。長期以來城市生態建設和環境質量的焦點是城鄉結合部[9]，而城市群地區最主要的特點就是大片的硬化土地集中連片發展，每個城市都在埋頭追求建設用地規模的不斷擴大，造成城鄉界限、城市之間的界限日益模糊，帶來區域森林濕地生態空間受到擠壓，大氣、水、土壤污染相互交織，使大片土地喪失安全農業生產功能，城市熱島效應也日益突出。

2) 城市群地區是環境影響交互區，需要通過森林城市群建設來促進生態環境的良性互動和共同應對。城市群的每個城市在經濟上、行政上是相對獨立的，但他們是一個互為環境的整體。從生態環境來說，城市群往往處于同一個山系、同一個流域，擁有同一片天空，清潔的空氣、干凈的水源等良好的生態環境是可以共享的；而反過來，他們也互為污染源，污染的環境也是相互影響和一起承受的。近年來受到廣泛關注的霧霾、水污染就充分說明，環境污染已經產業跨區影響，是需要整個城市群的城市攜手面對的問題[1]。

3) 城市群地區是生態服務共享區，需要通過森林城市群建設來實現森林濕地生態服務的互惠共享。隨著城市人口的不斷擴展，許多城市已經超出了本地區的生態承載力，難以實現自維持。而城市群的發展又進一步加劇了生態用地的緊張。過于按照人均500 m服務半徑的休閑綠地配置，已經不能滿足居民周末和節假日中遠距離休閑游憩的需要，人們對自然林為主的森林養生基地、生態文化基地有了更多的需求，遠郊生態旅游蓬勃發展。這就要求城市群地區要在區域尺度上開展森林濕地建設，為居民提供更多更好的生態服務產品，實現區域共享。

2.2 森林城市群建設的主要內容

近年來隨著城市化發展的不斷深入和城市群的日益形成，我國也開展了城市群地區森林生態建設的研究與實踐，但總體上森林城市群的建設在我國還是一個新課題，它與過去以單個城市和行政區界限開展的森林城市、生態城市建設不同，是為整個城市群的健康可持續發展提供生態安全保障、生態產品服務、生態文化傳播和生態經濟促進等。其主要解決的問題是：

1) 在生態尺度層面，是單個森林城市解決不了的問題。森林的分布在城市群地區具有天然的不均衡性，這也是區域生態系統的一個基本特點，但小尺度的生態資源不均衡是可以通過大尺度健康生態系統實現功能彌補的。在城市群地區，有些地區需要保留更多的森林濕地，有些地區需要為城市發展和農業生產留出更多的空間。每個森林城市都是在市域尺度上的森林生態系統建設，而相對淡化城市之間和外圍的森林建設。因此，單個森林城市建設缺少對城市群宏觀尺度生態需求的實踐響應。

2) 在行政管理層面，是單個省市解決不了的問題。森林、濕地等自然生態系統沒有行政界限。而長期以來按照行政界限管理和實施的生態建設造成了自然生態系統的破碎化。從政府部門來講，是要解決跨行政區生態建設中一直想解決而難以實施的區域性生態系統問題。比如京津冀、長三角城市群的森林生態建設，都是跨市級行政區、省級行政區的宏觀生態建設，需要確定這些區域森林濕地生態系統建設中大型森林斑塊、骨干生態廊道如何建立和維持，強化省級和國家層面的政策協調和建設投入。

3) 在重點內容層面，是城市之間的生態緩沖與有效連接問題。城市之間保留和建設一定規模的森林、濕地緩沖區，是避免城市無序擴張和城市集中連片發展的有效手段，包括城市結合部的森林緩沖區建設、污染防控區的成片森林和濕地建設以及被擠占隔斷的骨干森林生態廊道的恢復和打通。這種城市群生態建設理念已經上升為國家戰略。2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作時指出，推動京津冀協同發展，要著力擴大環境容量和生態空間，要從生態系統整體性著眼，加大河北特別是京津保中心區過渡帶地區退耕還林力度，成片建設森林，恢復濕地。

4) 在建設目標層面，是城市群宏觀生態系統的健康問題。從生態建設實踐來看，宏觀的區域生態安全格局構建已經有了非常成熟的景觀生態學理論[11]，但受行政管轄范圍、跨區域協作等限制，常常處于有想法沒辦法的尷尬局面。森林城市群通過共同保護恢復地下水補給區的成片森林和濕地、區域性的骨干生態廊道等大尺度森林斑塊和廊道，有助于實現區域尺度上森林格局的合理性、生態廊道的連通性、生物多樣性的維持和生態服務的共享。

3 森林城市群的建設策略

森林城市群建設是區域尺度上森林濕地生態系統建設的宏觀戰略，需要有從空中俯瞰整個城市群地區的宏觀視野，從整體上審視和思考城市群如何健康可持續發展問題，其特點是“大”。

1) 面向大尺度。森林城市群是對整個城市群尺度上的，以森林、濕地為主體的區域自然生態系統進行規劃和建設，解決的是景觀生態學一直強調的在區域尺度上建設“集中與分散相結合景觀格局”理想景觀格局的宏觀生態學問題[11]。

2) 找準大問題。利用景觀生態學理論，通過GIS技術手段來分析區域生態系統建設中森林濕地斑塊破碎化、生態廊道缺失、生態空間分布不均、環境污染格局與傳播路徑等景觀尺度上生態安全格局的優化與應對策略問題[1]。

3) 構建大系統。服務于城市群的健康可持續發展，是對相互聯系、相互影響的城市群巨系統中森林濕地生態系統結構和功能的進一步強化，發揮自然生態系統對城市群巨系統安全健康的保障作用。

4) 實施大戰略。森林城市群建設不是局部修修補補的造林補綠，而是在科學分析和甄別城市群發展對環境、經濟、文化和社會多種需求基礎上，構建大斑塊森林、貫通性生態廊道、國家公園和區域性森林文化基地等大戰略。

5) 創新大機制。森林城市群建設的內容通常是跨城市、跨地區甚至跨省市行政區管轄界限的，需要在省級、國家級層面的規劃設計、資金投入和政策保障，建立類似于國家林業六大生態工程的投入機制和水利部門按照流域開展建設管理的運行模式。

4 森林城市群建設的具體措施

森林城市群建設是在過去市域尺度的森林城市基礎上進一步面向城市群開展區域森林濕地生態系統建設，與森林城市既有銜接，也有建設重點和技術指標的差異，其建設任務主要是基于問題和需求來確定的。

4.1 以解決生態問題為導向的建設措施

1) 避免城市連片發展。利用城市間殘存的自然森林、濕地，通過擴大現有生態空間、建設成片的森林濕地來隔離緩沖，防止城市連片發展，優化城市群發展格局，消解城市熱島效應等問題。目前許多城市開展的環城林帶建設一定程度上發揮了這樣的作用。京津冀未來發展規劃也強調要建設北京與天津之間、北京與保定之間的大規模森林濕地，未來在京津冀、長三角、珠三角等城市群要加強城市之間的森林隔離區規劃建設。

2) 減少生態系統破碎。通過保護、恢復現有山地森林，規劃建設成片的平原森林，形成大塊自然森林濕地相對均衡的布局；依托自然山脈、水系，通過恢復拓寬、補缺造林，建設區域性貫通的骨干生態廊道，從而建設具有“集中與分散相結合景觀格局”的理想城市群森林濕地生態系統。北京2012年實施的平原百萬畝造林工程就使平原區100畝以上的森林斑塊增加了1 931個、1 000畝以上的增加了90個，改變了平原區以林帶為主、相對破碎的森林景觀格局[1,12-13]。

3) 保護生物多樣性。目前關注的生物多樣性往往局限于小尺度的研究與保護，而生物多樣性受到威脅一個重要的根源是宏觀尺度的生態系統失衡。城市群密集的居住區、道路網絡造成生物生存空間的島嶼化[1,14]。森林城市群建設就是要關注重要棲息地的保護與恢復、生物走廊的連通性和有效性，外來植物及其所形成森林景觀對本地生物多樣性的潛在影響，建設地帶性森林濕地景觀，為本地動植物棲息、遷徙提供足夠的空間和通暢的廊道。

4) 恢復河流景觀生態。城市河流是連接不同生態功能區、形成地帶鄉愁景觀風貌的核心要素[154-16]。目前城市群地區河流受到極大破壞，河水污染、河道硬化、河岸植被人工化。森林城市群是把河流作為一個生命連續體，從流域尺度、整個河流的角度來規劃建設河流。保護和恢復滿足河流主要生態功能需求的足夠寬度的自然河岸植被帶，促進河水凈化和水生態恢復，建設有生命的生態河流，發揮其生態走廊、景觀廊道的多種功能。

5) 減輕污染跨區傳播。城市群地區的大氣、水、土壤等環境污染已經跨越傳統的城市界限。從某種意義上說，城市群的每個城市都是污染源，又都是污染受害者。僅從單個城市考慮或者相互推諉都不能從根本上解決問題。森林城市群建設就是結合大氣、水污染等污染源及其傳播路徑因害設防，實施退污還林還濕，在污染源周邊及其傳播路徑沿線建設森林濕地隔離區、凈化帶，發揮其吸收、修復、擴散、稀釋的污染凈化與消散功能，減輕污染的跨區域傳播。

6) 增加地下水凈化補給。城市群地區地下水超采和生態空間減少造成補給不足問題，已經成為影響區域生態安全的大問題。森林城市群建設要結合城市群生態空間優化，規劃建設自然林為主的大面積森林濕地，擴大地表水蓄存和地下水補給的自然生態空間，并借鑒德國經驗結合城市中水的循環利用規劃建設凈水森林濕地[17]，實現生態空間的蓄水、凈水與補水相結合，為區域水資源安全和城市群可持續發展作貢獻[12-13]。

4.2 以滿足居民需求為導向的建設措施

1) 共享區域生態休閑空間。森林城市注重了居民500 m出行半徑等日常休閑鍛煉綠色空間的建設，而森林城市群建設可以為居民提供區域性天然森林、湖泊、河流等自然生態休閑空間，是對周末和節假日中短途生態旅游的滿足。因此，在森林城市群建設中要充分利用區域性的天然森林和濕地，規劃建設區域性森林公園、濕地公園甚至跨區性整合建設國家公園，建設具有區域特色的森林休閑養生區和森林文化體驗區，提供給居民更多更好的中遠程旅游的生態休閑空間。

2) 連通區域綠道網絡。綠道是城鄉居民進入綠色生態空間、享受品質生活的低碳通道。近年來我國森林城市建設注重了綠道網絡建設，但主要是城市范圍內的[18-19]。城市群建設就是要串聯區域性森林公園、風景名勝區、國家公園等生態休閑和文化空間，建設互聯互通的區域性綠道網絡及其配套服務設施，實現區域生態旅游和生態文化資源的共享，讓居民更加便捷低碳地享受區域性生態福利，也促進區域綠色經濟的發展。

4.3 以促進社會發展為導向的建設措施

1) 傳播生態文化。生態知識的普及、生態意識形成和生態行為踐行是建設生態文明社會的一項重要內容。森林城市群建設要依托區域有影響力的森林濕地資源，規劃建設特色鮮明、互補性強的區域性生態文化展示和體驗基地，增強體驗性、參與性和多樣性，發揮自然景觀對生態文化傳播和生態文明“潤物無聲”的獨特促進作用，為社會和諧發展作貢獻[20]。

2) 發展綠色經濟。城市群地區環境污染和綠色空間的缺乏，造成社會對森林濕地生態環境產品的迫切需求，從而生態環境具有了商品的價值。過去我們對森林生態系統生態服務做了很多價值評估，但更多感覺森林是難以取錢的“綠色銀行”，而城市森林建設可以通過提高城市綜合競爭力、促進綠色經濟發展等多種途徑實現生態資產的多種途徑資金變現。森林城市群建設要適應這種需求的變化，結合森林濕地生態環境產品、生態文化產品的開發，通過發展建設綠色環境，發展生態旅游、種苗花卉等綠色產業，真正實現“綠水青山”變“金山銀山”。

5 森林城市群的實施路徑

5.1 編制總體規劃

森林城市群建設要構建能夠滿足城市群健康可持續發展的森林濕地生態系統。這是一個面向城市群區域尺度的宏觀生態建設規劃，是跨行政區的區域性戰略，因此制定科學的戰略規劃是保障該項事業健康發展的前提。要組織林學、生態學、風景園林學、森林美學、生態文化、生態旅游等多方面的專家，特別是具有景觀生態學、河流生態學、城市生態學、保護生物學知識背景和規劃經驗的專家，組成跨學科、跨領域的團隊，仔細研究和分析，找準問題和需求，明確重點和建設期限，提出分工與協作策略，通過規劃明確森林城市群建設戰略目標、重點任務、建設路徑和保障措施。

5.2 確定技術標準

森林城市群建設是在森林城市尺度之上的區域森林濕地建設，其主要任務是解決在小尺度上無法解決的宏觀生態問題和需求。因此，在建設內容的面積、寬度、密度、蓋度、風貌等技術標準方面要有新要求，比如城市之間森林濕地緩沖區的面積最小多大才能滿足分割居住區的功能要求，依托自然山脈、河流水系建設的骨干生態廊道至少要多寬才能滿足動物遷徙和通道要求，區域整體森林景觀風貌中地帶性自然森林植被所占比重要多少以上才能體現本地風貌和滿足生態系統安全需求，城市群整體上鄉土樹種比例要保持在何種水平才有利于生物多樣性，整個城市群和不同功能組團的森林覆蓋率分別達到什么水平，綠道網的密度要多少等等，都要結合實際調查分析，把理論研究與實踐相結合，提出符合實際的建設標準。

5.3 制定保障措施

森林城市群的跨行政區特點決定了其建設的難度，也對組織協調提出了更高的要求。在這方面，我們要充分發揮中國政治體制的優勢，創新體制機制，為森林城市群建設提供保障。

1) 明確責任主體。森林城市群建設是區域性的，需要國家、省、市各級政府的共同支持。從建設內容上看，更主要是國家和省政府的戰略決策和項目支持以及市政府的主動配合和任務落實。同時，區域生態建設有時候需要犧牲局部利益，一些城市要舍得拿出土地、資金為城市群區域生態建設作貢獻，這沒有上級政府協調、投入和管理是難以落實的。

2) 建立共建機制。城市群是一個多個城市的經濟共同體，城市之間有協作互利也有競爭；但不管怎樣，城市群擁有同一片天空，生態環境是沒有行政區界限的，需要共同面對，這是互利雙贏的。因此實現森林濕地等生態環境共建是切實可行和迫切需要的。要突破用地、資金的行政界限，跨區域投資開展生態建設。近年來，北京與天津、河北之間已經就生態敏感區恢復、森林濕地緩沖區建設等開展跨區域的生態合作[1]。

3) 制定共享政策。城市群地區的生態環境共建是必須的，而生態環境共享也需要落實。綠道網絡建設起來了，大家可以共同使用；森林公園、濕地公園等生態空間開發好了，也要有相應的共享機制。要把城市化地區的生態休閑空間作為生態福利提供給城鄉居民，改變本地與外地居民不同待遇的現象，從單純的門票收入向發展大旅游產業方向發展，提高服務水平，發展深度休閑產業和開發高品質多元化產品。

城市群是共榮共生的經濟、環境共同體，以森林濕地為主的區域自然生態系統為城市群提供了最重要的生態安全保障。森林城市群建設對每個城市來說都是一個互利互惠的事業，每個城市在森林城市建設中其生態空間定位要服從城市群發展大局，跨區域的骨干生態工程建設要實現無縫對接，要樹立造林用地不求所有但求所用的觀念，造林綠化資金舍得跨區投入，通過生態補償相互支持，才能夠把森林城市群的建設藍圖實實在在地寫在中國大地上。中國森林城市建設已經取得了舉世矚目的成效[21]，而森林城市群建設將是繼森林城市之后，中國為世界城市化健康可持續發展提供的又一個可借鑒的模式和經驗。

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Some Issues of Forest City Cluster Construction in China

Wang Cheng

(Research Center of Urban Forest，State Forestry Administration, Beijing 100091, China)

Abstract:Basing forest city construction on the urban scale and adapting the trend and needs of city cluster development in China, the forest city cluster is another innovation practice on building forest and wetland natural ecosystem in region scale. By researching the characteristics of city cluster and regarding forest and wetland natural ecosystem as green infrastructure for ensuring healthy sustainable development of city cluster, the concept of forest city cluster was put forward in the paper. The necessity and main contents analyzed, and the six strategies including dealing with large scale, finding big main problems, building mega eco-system, carrying grand strategy and innovating multipartite mechanism were presented. Finally, ten specific measures were discussed, while some implementations of planning, technical standards and support measures were also put forward.

Key words:forest city cluster, forest city, greeninfrastructure, a community of common environment, landscape ecology

收稿日期：2016-04-08

*基金項目：林業公益性行業科研專項經費項目“美麗城鎮森林景觀的構建技術研究與示范(2014040301)”

作者簡介：王成，研究員，博士生導師，主要從事城市森林與城市生態方面的研究工作，E-mail：wch8361@163.com

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2016.02.001