行政訴訟二審程序若干問題的立法發展淺析

張靜秀

浙江工業大學法學院，浙江 杭州 310023

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行政訴訟二審程序若干問題的立法發展淺析

張靜秀

浙江工業大學法學院，浙江 杭州 310023

從1989年原《行政訴訟法》、1991年頒布的最高人民法院印發《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱1991年意見)、1999年的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱1999年解釋)，最后到此次新行政訴訟法的修改，來看二審的審理方式、審查范圍、新證據認定及能否在二審中改變行政行為四個方面的歷史發展變化。

行政二審程序；審理方式；審查范圍；新證據認定

一、二審審理方式問題

原1989年頒布的《行政訴訟法》第59條規定：人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理。與行政訴訟法一審相比較，這條規定了行政二審審理的特殊性就是可以實行書面審理，前提條件是“認為事實清楚的”，但是這個規定比較模糊，“認為”兩字彈性較大，未規定是合議庭認為還是案件承辦人認為，致使某些承辦人員認為自己有權決定采用書面審理方式，即是否進行書面審理成了承辦人員的自由裁量權。①所以導致在實踐中，大范圍大幅度地采取了書面審理的方式。到《1999年解釋》的通過，第67條后半部分才規定：“當事人對原審人民法院認定的事實有爭議的，或者第二審人民法院認為原審人民法院認定事實不清楚的，第二審人民法院應當開庭審理。”這條司法解釋規定了應當開庭審理的情況，對原來89年的規定進行了補充，但是并沒有改變以“書面審理為主”的審查方式。到2015年新《行政訴訟法》的頒布，第86條②關于開庭審理的規定更詳細地規定在新《行政訴訟法》中，而且明確規定了要組成合議庭，由合議庭來決定是否開庭審理。二審程序的審理方式已經從“以書面審理為原則”轉變為“以開庭審理為原則”。這條規定雖然不是此次新行政訴訟法修改的一大亮點，但也是行政訴訟法改革的重大舉措。

二、二審審查范圍問題

原1989年頒布的《行政訴訟法》并沒有規定行政二審的審查范圍。但是在《1991年意見》中第75條規定：“第二審人民法院對上訴案件的審理，必須全面審查第一審人民法院認定的事實是否清楚，適用的法律、法規是否正確，有無違反法定程序，不受上訴范圍的限制?！边@條規定明確了二審的審查范圍，強調全面審查，不受上訴范圍的限制。有些人認為行政二審的審查范圍只是審查一審法院裁判是否正確，適用法律是否正確，不受上訴范圍的限制，但是否要審查行政行為的合法性，法律并沒有規定，所以審查范圍應當不包括具體行政行為的合法性。在實踐中對于這個問題一直存在爭議。到了《1999年解釋》中第67條，第二審人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。從1991年的“必須”到1999年的“應當”，看似弱化了二審法院的審查監督權，其實不然，應當兩字也是對二審法院強制性的義務性規定。這次司法解釋明確規定全面審查的范圍包括對被訴具體行政行為的審查，但是這條規定同時也刪除了若干意見中“不受上訴范圍的限制”這個規定，所以又針對這一點又展開了討論，審查范圍是否受上訴范圍的限制。但是，雖然刪除了“不受上訴范圍的限制”幾個字，但是用“全面審查”幾個字涵括了之前的審查范圍。此次新行政訴訟法的修改將全面審查的范圍“原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為”直接寫入第87條。

三、二審中新證據認定問題

關于行政機關在二審中能否提供新的證據及認定問題，在《1991年意見》沒有明確規定二審中能否提供新的證據及認定問題，但有相關的規定，第30條規定：“被告在第一審庭審結束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件的，人民法院可以依據行政訴訟法第三十二條和第五十四條第(二)項的規定，判決撤銷被訴具體行政行為。”這實際上是對行政機關舉證時效的限制，作為被告的行政機關在第一審庭審結束后提供的證據沒有證明力，其在二審提供的新證據法院更不應采信。但是很多人對這條規定有爭議，因為這樣全部否決行政二審中行政機關提出的新證據，對事實的認定是不利的，也是非正義的。因為行政機關沒在法定時間內提出證據的原因很多，不能一概都否定。而在1989年的《行政訴訟法》中并沒有規定行政機關在二審中能否提供新的證據及認定問題?！?999年解釋》第28條規定：“有下列情形之一的，被告經人民法院準許可以補充相關的證據：(一)被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；(二)原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的?！边@條彌補了之前《1991年意見》中的規定，規定了舉證時限的例外情形。第31條規定：“未經法庭質證的證據不能作為人民法院裁判的根據。復議機關在復議過程中收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據。被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據?！边@條規定明確地規定了在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據。此次新行政訴訟法修改，直接將1999年司法解釋的兩種可以延期提交和補充的例外情形規定在第36條中。但是關于行政機關在二審中能否提供新的證據及認定問題在新《行政訴訟法》中并沒有規定。

四、能否在二審改變行政行為問題

關于在行政二審中行政機關能否改變行政行為問題，在1989年的《行政訴訟法》中雖然沒有直接規定，但該法第51條對能否改變行政行為問題作了相關地規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”在《1991年意見》中，第76條明確進行了規定：“在第二審程序中，行政機關不得改變其原具體行政行為。上訴人如因行政機關改變其原具體行政行為而申請撤回上訴的，人民法院不予準許?！钡窃凇?999年解釋》中并沒有對這個問題進行規定。在《1991年意見》明確規定在第二審程序中，行政機關不得改變其原具體行政行為，而到了《1999年解釋》中卻并未作如此規定。當時也曾有觀點認為，《1999年解釋》沒有規定，并不意味著最高院同意被告在二審期間改變其所作的具體行政行為，而是原有規定已經為人們所普遍理解和接受，不需要再作規定。③此次新《行政訴訟法》的修改也并未就這個問題作出相應地規定。所以，關于這個問題的爭論一直存在。

[ 注 釋 ]

①李玉珍.對行政二審案件適用書面審理審判方式的思考[J].山東審判，1997(12).

②新<行政訴訟法>第86條：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理.經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理.”

③黃學賢.行政訴訟中被告改變具體行政行為研究的學術梳理[J].法治研究，2010(12).

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A

2095-4379-(2016)36-0228-02

張靜秀(1989-)，女，浙江嵊州人，浙江工業大學法學院，訴訟法學專業。