監管權配置的理論基礎*

范竹青

中國政法大學法和經濟學研究中心，北京　100088

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監管權配置的理論基礎*

范竹青

中國政法大學法和經濟學研究中心，北京100088

本文通過理論分析得出，建立獨立的監管機構能夠促進監管的分工與專業化，增加政府承諾的可信度，降低監管面臨的阻力以及適應國際化的需要等。然而，建立獨立的監管機構同樣會產生監管機構與行政機關之間的委托代理問題。

監管權配置；獨立監管機構；委托代理理論

近幾十年來，隨著經濟的不斷發展，世界上許多國家都在不同程度上以建立獨立的監管機構為目標，以提升其監管績效。然而，“獨立的監管機構”這一舶來概念，其是否適用于中國的監管環境，該問題還需謹慎對待。為研究該問題，還需首先理解西方國家建立獨立監管機構的理論基礎及歷史淵源。

一、為什么要建立獨立的監管機構

(一)獨立監管機構的概念

對于獨立監管機構，當前的學者們通常從三個方面來描述其定義[1]：第一，該監管機構是通過法律授權而行使其權力以及履行其義務的；第二，該監管機構獨立于政府部門；第三，該監管機構的負責人既不通過直接選舉產生也不受選舉產生的政府官員所控制。

然而，本文必須糾正的一個誤區是，建立獨立的監管機構絕對不是行政機關與監管機構的完全分離。相反，在這種“獨立監管機構”模式中，行政機關與監管機構之間是以一種“委托-代理”關系而存在的。委托代理關系，即委托人將為代理人的利益而作出行為。委托代理關系產生的原因源于委托人想要達成某種目的，卻又缺乏相關的技術、能力或者資源。于是他們將會將這些事項委托給有能力的代理方，并給予代理方一些報酬[2]。在這種關系中，行政機關作為監管事務的委托方將部分或全部的監管事務委托給監管機構(代理方)，從而使得監管機構擁有了執行、決定以及控制監管事務的權利。

(二)獨立監管機構的優勢

對于意在建立獨立監管機構的國家與來說，建立獨立的監管機構有以下優勢。

1.促進監管分工與專業化

隨著社會經濟的不斷發展，監管機構所面對的監管事務的復雜程度和關聯度也不斷提高，對監管機構的知識要求與技術要求也不斷提高[3][4]。然而，傳統的政府部門由于其規模及經費的限制，在某種程度上難以繼續擴大規模及其專業水平來滿足監管日益專業化的要求。此時，將監管權全部或者部分第授權給獨立的第三部門，可以在某種程度上緩解其知識水平以及財政壓力。

2.增加政策承諾的可信度

依據公共選擇理論，對于政治家或官員來說，當他們出臺一項監管政策時，可信程度是一項十分寶貴的資產[5]。因為被監管者(如企業或個人)在作出一項長期的投資決策時，需要確認政府不會在中途改變其監管政策。然而有些時候，官員或政府在理性的驅動下，通常會出現“時間偏好不一致”的問題。這是由于相較于長期的未來的收益來說，官員或現任政府將會更為偏好短期的利益。故政治家將會較為偏好作出短期內(特別是在其任期內)較為受認可的決策。這使得政府的政策可信度大打折扣。于是，對于政府來說，解決監管政策的可信度降低的一個可行方案就是將監管權委托給一個較為獨立的監管機構。這些監管機構能夠在一些程度上使得被監管者具有更為穩定的預期。

3.降低監管面臨的阻力

根據獨立監管機構的定義我們可知，獨立監管機構的特征之一便是該監管機構的負責人既不通過直接選舉產生也不受選舉產生的政府官員所直接控制。這使得監管機構在制定政策及執法過程中所受到民眾的制約相對較少。故當政府決定采取一項可能不受民眾歡迎的監管政策時，其傾向將該部分權利授權給一個獨立的監管機構，以降低政策施行的阻力。

4.適應國際化的需要

在國際層面上，一些國際組織會制定一些成員國必須執行的法規。然而，這些法規可能是有爭議的、不受歡迎的且很難執行的。而相較于政府來說，獨立的監管機構可以承擔這樣棘手的任務。

(三)影響獨立監管機構建立的其他因素

1.政策學習及制度同化

在不同國家之間，甚至同一國家的不同監管部門之間，一旦有一種機構設置模式取得了顯著的成效，其它部門也會紛紛效仿該模式。另外，從國際上來看，一般情況下國際化程度越高的國家，其制度模仿的速度和程度也較快，其越有可能效仿一些發達國家建立獨立的監管機構。

2.國家的制度背景及慣例

除了制度移植以外，一個國家的制度背景以及慣例也是促進或者阻礙獨立監管機構設置的一項關鍵性因素。例如，在英國，其監管機構的歷史來源已久，故在其國家建立更為獨立的監管機構并沒有太大的難度。然而在法國，在20世紀早期，大家大多對獨立的監管機構持懷疑態度，且由于其相對碎片化的管理模式，使得其建立獨立的監管機構較為困難。

二、為什么不建立獨立的監管機構

(一)委托代理關系產生的問題

委托代理關系發揮作用的一個關鍵性前提那就是代理人是為了委托人的利益而行動的。無論在理論還是實踐上，這一前提都是很難完全滿足的。根據理性經濟人的假設，每個理性人都以自我利益最大化為目標進行決策，故除非代理人的目標與委托人的目標完全一致，代理人很難有激勵完全為達到委托人的目標而行動。

在這種情況下，我們需要建立一種有效的監督及問責機制，以便于委托人在某種程度上確保其目標得以實現。然而，這一監督和問責機制的運作也是需要成本的，特別是在監管的委托-代理關系中，監管機構較政府來說更加具有信息優勢。委托人需要花費很大的信息成本來監督代理人的行為。

故當一個國家缺乏有效的監督和問責監管機構的機制時，克服委托代理關系產生的問題的成本相對來說也比較大。故在這種情況下選擇不建立獨立的監管機構是較為明智的選擇。

(二)獨立監管機構的替代性機制

我們知道建立獨立的監管機構的需求來源于分工與專業化等需求。然而，解決監管機構專業化不高的問題不必然需要通過建立獨立的監管機構來解決。相反，當出現以上問題時，政府部門也擁有許多替代性選擇來解決該問題。例如，政府部門可以通過簡單第提高其工作人員的專業技能來解決監管的專業度不高的問題等。

[1]Thatcher(2002).Analysing Independent Regulatory Agencies in Western Europe：functional pressures mediated by context.Swiss Political Science Review 8(1)：93-125.

[2][4][5]MAJONE，Giandomenico(1999).“The Regulatory State and Its Legitimacy Problems”，West European Politics 22(1)：1-24.

[3]MAJONE，Giandomenico(1997).“From the Positive to the Regulatory State：Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance”，Journal of Public Policy 17(2)：139-167.

中國政法大學研究生創新基金資助，項目名稱：我國能源監管機構職能配置的經濟學分析(項目編號：2015SSCX010)。

D912.1

A

2095-4379-(2016)25-0047-02

范竹青(1992-)，女，中國政法大學法和經濟學研究中心，碩士研究生，研究方向：轉型經濟與轉型法律。