不動產統一登記審查標準的制度設計
——以權利界分為視角

藍　洋

華南理工大學法學院，廣東　廣州　510006

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不動產統一登記審查標準的制度設計
——以權利界分為視角

藍洋

華南理工大學法學院，廣東廣州510006

不動產登記對于不動產物權的確認、保護以及不動產交易安全至關重要，不動產登記審查標準是不動產登記中的關鍵所在。在中國大陸，法律對不動產登記審查標準含糊其辭的處理，引發了學界對不動產登記審查標準的激烈討論。不動產登記審查標準選取的實質在于對公、私權利界限的劃分，然而學界的討論大多僅僅局限于對標準自身的評判，從而忽略了對其實質的探討。本文將以此為切入點，對中國大陸不動產統一登記審查標準的選取提出建設意見。

權利界分；不動產統一登記；審查標準

一、不動產統一登記審查標準選取的實質

在我國不動產登記的研究領域，不動產登記審查標準的選取一直為廣大學者所關注。學界之所以在這方面爭論尤甚，是因為我國法律對該問題界定不清。

首先，《物權法》對不動產登記審查標準含糊其辭，主要體現在該法的第十二條規定，該規定只空泛地對登記機關施加了“查驗材料”、“詢問當事人”、“如實登記”等義務。審查標準的選取主要從審查內容中得以體現，但非常遺憾，該條款對登記機關的職責僅僅進行了籠統規定，僅憑該條款，無法明確不動產登記的審查標準。值得注意的是，《物權法》第二十一條還規定了登記機關錯誤登記的賠償責任，但在登記審查標準模糊不清的前提下，對登記機關是否忠實履行審查義務的判斷便無從談起，關于登記機關的賠償責任的規定也就成為一紙空文。

其次，《物權法》對不動產審查標準的規定存在缺位情況下，下位法對該問題也集體噤聲。《房屋登記辦法》與《土地登記辦法》作為不動產登記的專門法，并沒有對該問題作出明確規定。《土地登記規則》只對登記程序作出規定，《城市房地產管理法》與上述兩部部門規章一樣，僅僅對該問題作出了原則性的規定。

最后，《不動產登記暫行條例》的出臺，是我國不動產登記領域的重大事件。該《條例》是對《物權法》“實行不動產統一登記制度”的響應，對不動產統一登記的程序、信息共享、登記簿冊設立及法律責任等問題進行了統一的規定。其中，該《條例》第十八條、第二十二條對不動產統一登記機關的審查內容進行了規定，這相對于《物權法》而言具有極大的進步，但該《條例》對于不動產統一登記的審查標準的規定還略為籠統，例如第二十二條第二款“存在尚未解決的權屬爭議的”，該條款是要求不動產統一登記機關僅僅對明顯的權屬爭議(如該爭議正處于法院審理階段)進行發現，還是要求登記機關主動對該不動產上存在的明顯與潛存的權屬爭議進行調查？該《條例》并未作出具體規定，因此，該《條例》仍有需要改進的地方。[1]

立法上的缺位，引發了理論界的熱烈討論。孫憲忠教授認為，實質審查操作程序復雜，容易對交易效率產生負面影響，即使是實行登記要件主義的德國也沒有對當事人之間的意思進行審查，因此主張在我國采取形式審查標準。[2]還有學者認為，實質審查存在著侵犯當事人的意思自治空間、加重登記機關工作負擔、對登記機關工作人員要求過高等弊端，因此不提倡在我國建立實質審查標準。學界的探討為我國不動產登記立法工作提供了豐富的理論指導。然而應該明確的是，當前我國絕大部分學者在嘗試對不動產登記審查標準的選取進行論證的時候，往往都是從標準自身出發，以標準論標準，單純從標準自身的優劣對問題進行評斷。這種單純的討論對實踐的指導作用是有限的，其論述也不會有太大的說服力。而筆者認為，不動產登記審查標準選取問題的實質，在于對公、私權利界限的準確劃分。因為不動產登記其本身，即為行政權力對私權領域(不動產物權設立、轉移、變更、消滅等)的干預。從不動產登記行為的登記主體、強制性與登記效力來看，不動產登記是一種典型的行政管理行為。但從不動產登記的內容來看，不動產登記更多地是對不動產物權人的不動產物權處分行為的反映，而這部分顯然是屬于民事主體間的意思自治范疇。因此，從根本上來說，不動產登記行為是呈現出一種公私交織的狀態，其公私交織的典型特征是確立審查標準的基礎。[3]具體說來，選擇實質審查標準即意味著公權利對私權利的干預，因為實質審查要求登記機關對不動產物權變化的原因行為，也即是對民事主體之間的私權行為進行審查，而相反地，選擇形式審查標準則體現了公權利對私權利的放任。因此說不動產登記審查標準的選取，實質上是對公、私權利的界限進行劃分。只有從這個角度進行切入，才能對問題形成完整的認識，進而從根本上對問題進行論述與解決。

二、境外國家不動產登記審查標準的經驗

不動產登記審查標準選取問題的實質在于對公、私權利界限的劃分，公、私權利界限的劃分這一問題，又與一國的歷史情況、政治體制、社會經濟發展狀況有莫大關系。境外代表國家對于相關問題的處理，可以為我國不動產登記審查標準的選取提供極具價值的參考。以下筆者將會從實行不同登記效力原則的國家中選取部分國家作為代表，對其在不動產登記審查標準選取這一問題的處理上進行闡述，總結出各國在處理該問題中積累的經驗。

(一)境外國家不動產登記審查標準制度設計

1.登記要件主義國家

德國。眾所周知，德國是奉行不動產登記要件主義的典型國家。日耳曼民族嚴謹、求實的精神映射到其法律當中，便促使其對不動產交易的安全性進行更高程度的關注，賦予不動產登記極高的公信力。按照上文的論述，德國無疑應為采取實質審查標準的國家，然而正如本文第一部分所提到，德國的登記機關也沒有對當事人之間的意思進行審查，因此德國登記機關實行的實為形式審查標準。那么是不是就說明德國完全拋棄了實質審查標準呢？答案是否定的。德國《土地登記法》對于不動產登記申請人施加了就其“登記同意”進行公證的義務，且該義務具有強制性。公證機關不僅對當事人在相關合同中印鑒的真實性作出審查，還對交易雙方表示行為的真實性、合法性進行實質審查。在這樣的安排之下，德國登記機關便無須再對當事人之間不動產變動的原因行為進行審查，只須對公證文書真實性進行鑒別即可，這實質上是將登記機關的一部分審查職能轉移至公證機關身上。[4]然而登記申請人辦理公證手續的義務也是由國家通過法律規定予以確認的，因此既不能利用一般認識對德國不動產登記審查標準進行判斷，也不能僅僅通過對德國登記機關職責的考察，認定德國不動產登記審查采取形式審查標準。事實上，德國在不動產登記領域采取的是實質審查與形式審查有機結合的審查標準。

2.登記對抗主義國家

法國。法國是典型的采取登記對抗主義的國家，這主要體現在《法國民法典》第1583條規定上，該條款規定，在因買賣合同而發生的所有權轉移中，當事人就標的物及其價金相互同意時，即使標的物尚未交付、價金尚未支付，買賣即告成立，標的物的所有權即依法由出賣人轉移于買受人。由此可見，法國并未將登記作為不動產物權變動的生效要件。基于此認識，有學者認為法國對不動產登記未賦予公信力，因此法國不動產登記審查采取的標準應當為形式審查標準。這樣的認識有一定的正確性，因為《法國民法典》第2917條對不動產物權抵押登記時，登記機關所應承擔的義務進行了規定，該條款認為，登記機關沒有權利對不動產抵押的原因行為進行審查。[5]因此在登記機關層面，法國法律采取的的確為形式審查標準。然而，在《法國民法典》其他條款中，卻與德、瑞兩國一樣，對公證機關的審查義務進行了強調。例如，同樣是在抵押登記環節，《法國民法典》第2418條就要求公證機關將對關于抵押原因行為的公證文書交由登記機關進行登記。同樣的規定還出現在不動產贈與、融資、納稅與優先權等不同的領域。因此即使在法國這樣一個典型的登記對抗主義國家，其所選取的不動產登記審查標準也并非完全遵循形式主義審查原則。

(二)境外國家不動產登記審查標準經驗萃取

通過前述對在不同登記效力模式下，不同國家就不動產登記審查標準問題上的制度設計進行闡述，不難發現，不論是在實行登記要件主義的國家，還是在實行登記對抗主義的國家，雖然不同國家對不動產登記的效力認定存在著分歧，但在不動產登記審查標準選取問題上，他們的表現卻相當一致，即沒有摒棄任何一種審查標準，在實踐中始終堅持形式審查與實質審查并用的做法。可以得出這樣的經驗：在不動產登記審查程序中，不同登記模式的國家均引入了實質審查與形式審查相結合的審查標準。從不動產登記的實質來看，可以將上述一般經驗理解為：不同登記模式的國家均認可公權利對私權利的干預，同時為私權利的行使提供自由空間，努力地維持著公、私權利間的平衡。

三、中國大陸不動產統一登記審查標準的選取

當前中國大陸不動產登記審查標準存在的主要問題在于法律缺位下導致的標準不統一。正如前文所述，上位法《物權法》未對不動產審查標準作出明確取舍，《房屋登記辦法》、《土地登記辦法》、《土地登記規則》等專門立法也未及時跟進。在實踐中，各地均遵循著不同的審查標準。在這樣的情況下，各地不動產登記的公信力就存在著不同程度的差別，不動產登記也就失去了其應有的職能，這對于不動產物權人、交易當事人乃至整個社會而言，都是極為不利的。因此，不動產登記審查標準的統一，是不動產統一登記的主要內容之一。

值得欣慰的是，讓人期待已久的不動產統一登記的相關立法工作已經取得了階段性成果。《不動產登記暫行條例》對不動產登記審查標準的規定主要體現在第十八條與第二十二條，該條規定不動產統一登記機構應該對不動產界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產狀況是否一致、權屬來源證明材料和有關證明文件與申請登記的內容是否一致、登記申請是否違反法律、行政法規的強制性規定共三項內容進行查驗。查驗內容反映著審查標準，從中我們可以看出，第一項、第二項查驗內容是對申請材料的真實性與一致性進行審查，而不涉及對不動產物權變動的原因行為進行審查，因此無疑可以將該兩項查驗義務納入形式審查范疇。第三項與前兩項一樣，也是對登記申請本身的審查，屬于形式審查范疇。另外，該《條例》對不動產統一登記審查標準的規定，還可以從第二十二條規定的“不予登記”的情形中看出端倪。“不予登記”情形有四項，其中第一項與第二項分別為“不符合法律、行政法規規定的”與“存在尚未解決的權屬爭議的”。第三項為“申請登記的權利超過規定期限的”，該情形沒必要獨立出來，因為該情形同樣可以包括在“不符合法律、行政法規規定的”情形中。第四項為兜底條款。在“不予登記”的情形中，該《條例》對不動產登記審查標準進行了重新確認，即實行形式審查與實質審查相結合的審查標準。《不動產登記暫行條例》明確了不動產統一登記的審查標準，而且在不動產統一登記領域引入了實質審查標準，這都是值得肯定的地方。

但筆者認為，該《條例》在不動產統一登記審查標準的選取問題上，仍有需要改進的地方。(1)實質審查程度不高，僅局限在原不動產的權屬范疇，而沒有對當前同時也是最為關鍵的不動產變動原因行為的合法性、有效性進行審查。(2)正如前文所述，對二十二條第二項查驗內容的規定過于籠統，容易導致各地理解不一，造成登記程序的混亂。(3)目前我國不動產登記人員隊伍同質化、專業化程度不高，無法勝任對不動產登記申請實行實質審查的任務。[6]

對于《不動產登記暫行條例》存在的上述缺陷，前文總結的各國在不動產登記審查標準問題上的一般經驗可以給我們帶來不少啟發。在此基礎上，出于合理平衡公、私權利的目的，中國大陸不動產統一登記審查標準的選取可以作出以下調整。

(一)引入完整的實質審查標準

前文已經提到，在不動產登記領域引入實質審查標準是符合私權利主體利益需求的。那么實質審查的程度該如何取舍呢？筆者認為，非完整實質審查標準無以實現不動產登記的職能，無以對私權利主體權利進行保障。因為只有對不動產變動原因行為的合法性、有效性進行嚴格審查，才能確保登記事項的準確無誤，進而為不動產物權人、交易當事人以及社會公眾的權利提供全面精確的保障。如果只是淺嘗輒止地實行實質審查標準，其本質是對實質審查的背棄。因此，應摒棄《不動產登記暫行條例》中規定的淺嘗輒止的實質審查標準，確立更為嚴格的實質審查標準，同時對查驗內容作出更具體明確的規定，統一各個地方的審查行為。

(二)引入實質審查與形式審查分流機制

由公證機關先行對不動產登記申請進行實質審查，而后由登記機構對不動產登記申請進行形式審查，是現階段大多數國家實行的不動產登記審查分流機制。在我國引入上述分流機制，符合對私權利的保護需要。因為與行政機關相比，公證機關具有一定的獨立性，行政意志介入程度較低，可以有效減少公權利對私權利的干預程度，實現公、私權利的平衡。

[1]孫憲忠，王茵.如何進一步完善我國不動產登記制度[J].人民法院報，2014(8).

[2]孫憲忠.德國當代物權法[M].北京：法律出版社，1997.

[3]邵亞萍.行政法視野下的不動產登記審查標準[J].浙江學刊，2009(4).

[4][德]鮑爾·斯蒂爾納.德國物權法(上冊)[M].北京：法律出版社，2004.

[5]王旭軍.不動產登記司法審查[M].北京：法律出版社，2010.

[6]王崇敏.我國不動產登記制度若干問題探[J].中國法學，2003(2).

D923.2

A

2095-4379-(2016)25-0062-03

藍洋(1991-)，男，漢族，廣東豐順人，華南理工大學法學院，民商法學碩士研究生，研究方向：民商法學。