關于民族區域自治制度落實的若干思考

陳硯燕

云南民族大學馬克思主義學院，云南　昆明　650500

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關于民族區域自治制度落實的若干思考

陳硯燕

云南民族大學馬克思主義學院，云南昆明650500

民族區域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，從確立起至今，在指導民族工作上發揮著重要的作用。我國民族關系整體和諧的現狀無一不證明了實行民族區域自治制度的合理性。然而，隨著社會的發展與進步，民族區域自治制度在落實過程中出現了若干問題，這在一定程度上將影響民族問題的解決效果。研究民族區域自治制度的落實工作對進一步解決民族問題、推動民族團結與繁榮發展有重要意義。

民族區域自治；落實工作；民族問題

中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會強調，“新中國成立65年來，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國特色解決民族問題的道路是正確的，我國民族關系總體是和諧的，我國民族工作做的是成功的。”[1]因此，我們要繼續毫不動搖地堅持這些將馬克思主義與中國實際相結合，解決民族問題的理論與政策，堅持民族區域自治制度。

一、堅持民族區域自治制度的必要性

馬克思提出：“人們按照自己的物質生產關系的發展建立相應的社會關系，正是這些人又按照自己的社會關系創造了相應的原理、觀念和范疇。”[2]作為屬于上層建筑范疇的我國基本政治制度之一的民族區域自治制度，它是由生產關系的總和經濟基礎所決定的。更確切地說，它是由歷史和現實因素雙重作用下形成的。因而，推行民族區域自治制度是符合我國國情的科學實踐。

(一)民族區域自治制度符合中國的基本國情

中國自古以來就是統一的多民族國家，這是民族區域自治制度實行的歷史基礎。雖然也有南北朝時期、五代十國及兩宋時期的分裂，但統一時間超過2/3。因此，國家統一的狀態為歷史主流。同時，中國多數民族為世居民族，這些民族在“大雜居，小聚居”的分布格局下，經濟、文化、社會生活等方面相互交流、相互影響，創造了自身璀璨文化并共筑了光輝燦爛的中華文化。這樣一來，各民族對中華民族共同體的認同感也逐步加深。費孝通提出中華民族經過長期的歷史發展，形成了多元一體格局。他在書中對于多元和一體的格局進行了闡釋，“‘多元’是指各兄弟民族各有其起源、形成、發展的歷史，文化、社會也各具特點而區別于其他民族；‘一體’是指各民族的發展相互關聯，相互補充，相互依存，與整體有不可分割的內在聯系和共同的民族利益。”[3]

然而，在建國之前，各民族深受歷史上統治民族的壓迫。外加，有些民族所處地理環境殘酷，民族間發展程度不同，從而形成了一定的民族隔閡。建國初期，國家為了保證各個民族真正當家做主，消除歷史上形成的不信任心理，需要在充分吸取內蒙古自治區等諸多成功實踐經驗的基礎上，采取一種既充分體現民族團結、平等原則，又可以使民族充分行使權利的政策，從而促使民族團結進步，逐步改變民族經濟發展過程中產生的事實上的不平等。民族區域自治制度在周恩來、李維漢等領導干部的積極討論下應運而生，被推為符合我國國情的解決民族問題的政策。它是“民族自治與區域自治的正確結合，是經濟因素與政治因素的正確結合。”[4]對于這一現實性的把握有利于我們立足國情，理性吸收借鑒其他國家解決民族問題的經驗方法。

(二)民族區域自治制度有廣泛的政治基礎

近代以來革命運動的發展促使各民族合作，由自在實體走向自覺實體。自1840年鴉片戰爭以來，中國逐步淪為半殖民地、半封建社會。各族人民萬眾一心，不畏艱險，將西方殖民主義和帝國主義侵略者趕出國門，共同為維護祖國統一貢獻了巨大力量，這段共同抵御外敵的歷史經歷讓民族之間具有強大的凝聚力。

同時，中國歷史上的民族政策從五服制到后來的土司制絕大多數時期都在實施“因俗而治”的理念，使政治整體上保持了統一。以清朝為例，清朝統治者們充分吸收了元朝處理民族關系的若干教訓，在民族問題的處理上有相對成熟的做法。順治二年(1645年)，清朝政府在招撫西北少數民族時就明確提出“一切政治，悉因其俗”[5]的原則，并在全國范圍內逐步推行。康熙指出：“治民惟在所司官撫綏安戢，倘不愛民，肆其殘瘧，民操白梃亦可為非。”[6]乾隆皇帝認為對少數民族要“從俗從宜”，“因俗習為治”。[7]這些理性思想的推行，促使民族問題的治理相對較成功。值得注意的是，這些封建王朝的做法中雖有合理之處，但和實行各民族真正平等團結的民族區域自治制度有本質的區別。

近年來，部分學者因不能充分把握國情而屢屢提出一些影響民族發展的觀點，提出民族問題去“政治化”，主張效仿美國實行消滅民族差別的“大熔爐”政策。殊不知，美國與中國有著不同的社會背景。美國作為一個歷史年輕、靠移民形成的國家，實行強化國家意識大于民族意識的實踐則比歷史悠久的中國更具先天可行性。而民族區域自治制度推行到今天，民族關系的整體和諧以及民族經濟的快速發展無一不驗證了作為與歷史、現實相承接的民族區域自治制度的正確性。

二、民族區域自治制度在落實過程中出現的問題

“實踐是檢驗真理的唯一標準，民族政策也必須在貫徹落實中得到檢驗、完善和創新。在實踐中，做不到‘全面正確貫徹落實’，就必然削弱政策效應，就會失信于民，甚至造成對政策真實性、有效性的懷疑。”[8]近年來，民族區域自治制度之所以受到諸多質疑，不是因為政策不科學，而是落實過程中有一些不到位的地方，主要體現在對于違反制度的監督和打擊不到位、自治權規則體系不完備、民族區域自治法落實程度不夠、民族政策等知識的相關教育缺失等。

(一)缺失具體的違法監督機制

民族區域自治制度充分體現了民族平等、民族團結、各民族共同繁榮發展的原則，從1947年內蒙古自治區實施至今已有60余年，國家在期間對它進行不斷完善以適應社會發展。這可從《中華人民共和國民族區域自治法》的修訂及相關規定完善中看出。《中華人民共和國民族區域自治法》是實施民族區域自治制度的基本法律，于1984年頒布，2001年進行修訂。在這兩版法律內容的比較中，可以充分體會到我國政府責任意識加強，堅持以人為本，與時俱進，努力促進各民族經濟、文化等事業的發展。但是，社會上很多違反《民族區域自治法》的現象，卻沒有因此受懲罰的人。正如張海洋教授所講，“我們國家一直宣稱既反對‘大漢族主義’，也反對‘地方民族主義’。但為‘大漢族主義’被抓的基本沒有，丟官倒臺的也少，少數民族人口占中國總人口子比例不到10%。”[9]

(二)自治權規則體系不完備

民族區域自治制度落實的重要部分是自治權的充分行使。然而，在現實生活中，輔助自治權充分行使的自治權規則體系不完備。主要表現為自治地方的自治條例法規的欠缺、規則自身缺乏執行性并與其他規則之間缺乏協調性。例如，迄今為止，沒有一個自治區頒布相應的自治條例，而自治州、自治縣已經頒布的自治條例法規等大多數缺乏地方特色，對于自治權運用的意識還相對薄弱。這樣一來，自治權的行使將會受到影響。民族區域自治法與其他規則間欠缺協調性，從自治州、自治縣的自治條例和單行條例的立法監督規定來看，《立法法》第66條對此規定是“報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效。”2001年《民族區域自治法》第19條對此規定卻變成了“報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”這樣一來，對同一事務的規定之間便出現了不協調，內容雖有重合，但在操作上卻有區別。

(三)法律落實程度不夠

《民族區域自治法》是堅持和完善民族區域自治制度的法律保證，其落實質量將嚴重影響民族區域自治制度的推行。在這里，筆者將以2006年全國人民代表大會常務委員會在開展民族區域自治法實施情況檢查的部分內容為參考。調查指出了諸多問題，例如資源開發補償規定無法充分落實。民族區域自治法第65條規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”“檢查情況表明，這一規定未能得到很好執行。在新疆、四川、內蒙古等地資源開發中，民族地區輸出天然氣、煤炭等自然資源，得到的利益補償不但數量少，而且不規范。”[10]

三、推進民族區域自治制度深入落實的相關舉措

實踐是認識的目的和歸宿。民族區域自治制度等相關政策是黨和國家汲取歷代民族治理經驗，并結合當下實踐，經一定時間檢驗，集眾人之智而成，具有科學性和先進性。然而，它更大的價值在于應用于實踐。雖然民族區域自治制度在落實時出現了諸多問題，但只要我們勇于立足實踐并積極改進工作，民族區域自治制度就可以發揮出巨大效應。

第一，加強民族區域自治制度落實的法律監督工作，在立法配置上補充相應的法律責任條款。如果民族區域自治相關立法缺少違法制裁規定，權力行使將無法得到充分保障。而且，法律監督規定要量化，如果法律解釋過于虛化，監督工作帶將難以執行。同時，要注重對執行者綜合素質的培養，因為“執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。”[11]

第二，自治地方要根據自身實際情況，加強自治立法工作，加快自治條例法規的頒布落實工作。自治權的充分行使是民族區域自治制度有效落實的重要保證，而自治條例、法規則是使自治權有序行使的重要依據。自治地方應加大對自治地方立法的理解，加強自身法治意識。同時，國家立法部門應充分重視關于民族政策、法規之間不協調的問題，積極采取相應措施解決這種規則間的不協調。國務院應抓緊制定《民族區域自治法》相關專項法規，其各部委應加強制定實施《民族區域自治法》的配套規章。《民族區域自治法》的作用發揮并不是只靠民族工作部門，有賴于國務院各部委協調。

第三，民族政策法規等制定要從民族自治地方與民族自治地方實行自治的少數民族實際出發。我國是多民族大家庭，每個民族都有自己的特殊性，民族間的

交往雖然使彼此共同性增多，但也使彼此特殊性更加鮮明。目前頒布條例的自治地方，其條例多亦步亦趨，缺少地方特色，將嚴重影響法律的落實程度。因此，制定或頒布任何一條民族政策法規時，要充分考慮到民族之間的差異并要充分照顧到民族自身實際利益。否則，政策法規的在具體生活中將無法真正落實，也無法解決民族發展過程中存在的問題。

[1]習近平.在中央民族工作會議上的講話[N].甘肅日報，2014-9-30.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1972：108.

[3]費孝通主編.中華民族多元一體格局[M].北京：中央民族大學出版社，1999：309.

[4]國家民族事務委員會政策研究室.中國共產黨主要領導人論民族問題[M].北京：民族出版社，1994：173.

[5]清世祖實錄.卷15[M].北京：中華書局，1985：137.

[6]程賢敏.清<圣訓>西南民族史料[M].成都：四川大學出版社，1988：4.

[7]張羽新.清政府與喇嘛教[M].拉薩：西藏人民出版社，1988：43.

[8]郝時遠.關于全面正確貫徹落實黨的民族政策的若干思考[J].民族研究，2013(1)：4.

[9]郝時遠，張海洋，馬戎.構建新型民族關系[J].民族論壇，2014(6)：117.

[10]國家民族事務委員、中共中央文獻研究室編.民族工作文獻選編(2003—2009)[M].北京：中央文獻出版社，2010：188.

[11]陳振明主編.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，1998：318.

D633.2；D921.8

A

2095-4379-(2016)25-0070-03

陳硯燕(1992-)，女，漢族，吉林延邊人，云南民族大學馬克思主義學院，碩士研究生，研究方向：民族理論與民族發展問題。