秦漢監察制度對當代的啟示

王　丹　張淑欣　陳　倩

華北理工大學，河北　唐山　063009

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秦漢監察制度對當代的啟示

王丹張淑欣陳倩

華北理工大學，河北唐山063009

先秦時期，中國的監察制度開始顯現，到秦漢時期逐漸形成。尤其是秦代開創的監察制度，不僅為后世歷代王朝所繼承，而且以御史來監察百官的機構設置還構成了中國古代政治制度和司法制度的一大特色，其歷史影響極為深遠。本文從秦漢的監察機構設置、監察體系特征等方面來進行探討，試圖以現代的眼光找出可資借鑒的方法，從而有益于法治國家的建設。

秦漢；監察制度；御史大夫

一、秦漢監察機構的設置

(一)監察制度形成于秦代

大凡事前未有樣者，不易做，而秦代就處于這個環境中。秦始皇統一六國之后，建立了專制主義的中央集權國家，為了維護統治，避免再次出現像呂不韋這樣的權相，朝廷便改革機構設置。在中央設置了三公，即丞相，地位最高，輔佐皇帝過問政務；太尉，協助皇帝統領軍事；御史大夫，由皇帝派往丞相身邊，除了分管政務之外，兼理監視、監察職能。[1]

為加強對官員的控制，秦在中央設置了監察機構——御史府，機構分為御史臺、司隸校尉、丞相司，互相分工、監督。由于廢除分封制度、實行郡縣制度，為加強對郡縣官員的監察力度，又在各個地方分設了監獄史。監獄史是由朝廷派遣到各地實行監察職責的官吏，掛職于御史府(臺)，直接受命于御史大夫和御史中丞的指揮和控制，但當時還算不上是專門的監察官員。[2]同時，秦朝還創設了言諫制度，包括諫官和議事制度，目的是為了匡正君主過失，算是一種自我調整、自我補救的措施。

(二)監察制度在漢代逐漸形成、成熟

漢代沿襲秦代但又不斷的調整、完善，從而建立了一套適合自己的監察制度，從中央到地方，自成體系。在中央有最高的監察機構——御史大夫寺，由御史大夫任職。御史大夫不僅需要協助丞相對國家大事進行管理，同時還擁有最高的監察權力。在御史大夫之下又分設了兩個職位——御史中丞和侍御史來分擔御史大夫的職責。在地方上，又設置了監察職位——司隸校尉，特地負責“督大奸猾”[3]，同時負責監督察舉京郊的官員違法犯罪。

西漢前期，中央御史的職責是負責對朝廷官員的監察，御史大夫或御史、御史中丞、侍御史等官員在監察職責上各有分工，幾乎負責了對中央百官的全部監察工作。地方上，由丞相府派遣“丞相史監察郡、縣”、同時還有規定“秦代的監獄史，負責監察諸郡。漢代參考其做法，派遣丞相史負責監察各州長官”。[4]這種把地方上的監察置于行政之下的措施，加強了國家的監察職能，同時也是對御史大夫為首的監察職能的制約。監察郡國的丞相史在漢武帝時期廢除，全國上下，除京師以外，十二個州中，每個州部分別設部刺史一人，直接聽命于御史大夫。各州部刺史負責對地方進行監察，同時有權治理地方政務。這些主要是防止各郡官員與地方的勢力進行勾結，威脅中央集權統治。

二、監察法律的制定

在法家思想的深刻影響下，監察法律的制定也受到重視。先秦時期，主要是由皇帝的誥、命、訓、誓為主，后來漸漸的向成文法方向發展。1975年出土的《云夢秦簡》提供了大量當時的法律記載，為我們研究秦時的監察法律提供了豐富的資料。其中記載有：“如果嗇夫專干壞事而不盡為官之責，按律處以流放，法律規定其妻子并不必隨夫前往。”[5]其中還規定：“官員處罰弟子以除名的罪行，但處置不當，或者任用、保舉弟子無依據，不恰當的，耐為侯。”[6]這些都是關于官員犯罪的處罰。《為吏之道》還提出了官員為官應遵守的準則及作風。秦朝雖然沒有制定專門的監察法典，但是根據史料記載，關于監察的規定是秦律重要的內容，這也顯示了秦依法治吏、依法治國的進步。

漢在律典和皇帝頒發的詔令等基礎上，形成了自己的的監察法律體系，其中重要的有《監獄史九條》(又稱為《御史九法》)和《六條問事》。《御史九法》是漢朝廷授權監察御史監督地方的法律依據。“史監三輔不法事”[7]，其中規定的內容表明了對郡縣官吏瀆職、違制和風紀的監察，涉及到行政、治安、司法等方面。雖然它內容比較簡單，并且只在三輔郡地區適用，但卻是監御史行使監察職責的法律依據，從側面反映了漢初時期監察法制的建設與發展。這也是我國古代第一部性質明確、內容充實完備的監察法律。

漢武帝時期制定了《六條察郡之法》，又稱《六條問事》，其主要目的是為了遏制地方豪強勢力、整頓地方官吏腐敗。這是第一部全國性的監察法律，使得古代的監察工作逐步走上正軌。與其他法規相比，首先，針對性比較明確。較之與御史九條中將監察對象籠統列為郡縣官吏不同，《六條問事》規定監察對象為：“強宗豪右”和“兩千石”，其中最后幾條更是針對后者。其次，內容清楚，概括準確。不僅描述了當時社會的矛盾，還總結了官吏的問題以及前代教訓。再次，監察律令條款分明。每條律令都明確規定需要監察的對象以及監察的行為，針對性很強。同時，為了防止監察官員濫用職權，對監察刺史的行為做出了一定的限制：“非條所問，即不省”。

三、秦漢監察制度的特征

(一)監察官員官卑權大

秦漢時期的監察官員品階較低且俸祿相比也較薄弱，中央的丞相、太尉金印紫綬，俸祿萬金。御史大夫雖然號稱“三公”，但是待遇僅有二千石，銀印紫綬，這與郡守相差無幾。漢武帝時期，刺史只有六百石擔，雖然其職位卑下，但是卻可以糾彈官秩兩千石的御史大夫。因為這樣低職位的監察官不容易牽涉朝廷和地方的政事，客觀上造成了其與各個官員之間彼此隔閡的局面，可以比較好的發揮監察職能而不受干涉，對監察作用的實現有著重要的意義。“官位卑下才會有激昂上進之心，俸祿少才會愛惜身家之念輕。”由此也可以看出此種安排的用心，但也顯示了弊端。大凡入仕者，必然會有求富貴之心，但微薄的收入必然使監察官員收受賄賂、違法瀆職。

(二)監察方式多樣且監察網設置嚴密

加強監察是維護君主權威的有效措施，秦漢時期，在中央，有最高的監察領導機構；在各部，有部門監察機關；在地方，有獨立的監察機構。秦代形成了御史大夫、御史中丞組成的上下垂直領導的組織體系。漢代形成了以御史大夫為主的專門監察，以州刺史為主的地方監察，以司隸校尉為中心的特殊監察，以大夫、議郎為主的言論監察，檢查體系組織嚴密。除了這些常設性的監察機構，還包括一些臨時性的監察，如天子出巡、遣使巡視、郡太守的巡視、刺史的巡視等。在監察內容上，不僅有官員為官之道，更包括了軍隊、禮儀等方面。

(三)監察機構垂直領導、受制于皇權

秦漢，可以說整個古代，在專制制度之下，監察的對象主要就是百官，監察的根本目的也是為了維護皇權，最高的監察權歸于皇帝，整個監察過程也都與皇帝的決定緊密相關。監察官員一旦發現任職官員有問題，對于瀆職官員的處理要首先奏明皇帝，由皇帝進行裁決。朝廷中監察體系的制定、執行以及存廢，都是由皇帝來定制，監察官員權力的來源也直接受命于皇帝。首先，中央的監察長官御史大夫、太尉和丞相都是直接受皇帝的詔令，御史中丞也直接處于皇權之下。其次，監察官員在執行檢查職責之時，并不是以國家律令為依據，而是以皇帝的詔令為準。

四、當代可資借鑒的意義

(一)完善監察法律法規

法律是行動的標準，當前，我國也在不斷地吸取古代監察有益的經驗，相繼出臺了一系列的有關監察方面的法律法規。但是，這些法律大都很原則化，具體的操作性不夠強，尤其是保證監察實施的程序性法律的缺位，這使得很多監察行為缺乏法律依據。所以我們的任務不僅僅是完善法律法規，擴大監察的全面性，更要出臺適應國情的程序性監察法規，做到監察有法可依，而不能總是依靠審計以及其他部門配合，從而造成資源的浪費。

(二)保證監察機構的獨立

秦漢時期的監察機構之間分工負責、監督，互相獨立，直接聽命于皇權，從而避免了官員之間職責不分、大權獨攬、無法有效實施監督的弊端。目前我國的行政監察制度相較于古代的垂直領導，大體來說是三重領導制，監察機關要對本級政府和上級檢察機關負責，好要對我國特色的紀檢部門負責。在這種體制下，由于需要對本級政府負責，監察機關很難實現真正的獨立，嚴重受到行政權力的影響，難以實現全面的監督。同時，監察機關又擔負著自己監察自己的職責，這種缺陷更是達不到監察的目的。因此，我們應該改革監察制度，在組織上應該在監察機構實行垂直領導，保持其高度的獨立性；同時賦予監察機構以調查、監督同級政府及司法機關的權利，這樣，才能進一步提高監察機關的監督效能。

(三)提高監察隊伍的素質

秦漢時期的監察官員品階都不高，但是權力很大，這主要得益于皇權的支持，尤其是完備的一套官員選任、考核體制。目前我們還沒有一套完備的監察人員選拔制度，同時還缺乏專業的監察知識，這也就導致了監察隊伍的松散化和業余化。一方面，我們可以借鑒司法執業職格考試、注冊會計師考試等行業準入制度，為監察專業化制定一套行之有效的標準，然后以此作為監察機構的進入標準，提高監察人員的專業化知識和水平，這是有效發揮監察職能的關鍵。另一方面，擺脫傳統的考核模式，官員考核實行多因素考察，如將辦案效率、辦案回訪滿意度、辦案件數等結合起來，不僅考慮數量，更關注質量，全方位的進行考核，充分調動官員的能動性。

[1]邱永明.中國古代監察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

[2]張國安.論中國古代監察制度及其現代借鑒[J].法學評論，2009(2).

[3]班固.漢書·百官公卿表[M].北京：中華書局，1982.

[4]李小樹.秦漢魏晉南北朝監察史綱[M].北京：北京社會科學文獻出版社，2000.

[5]睡虎地秦墓竹簡·法律答問.

[6]睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄.

[7]衛寵.漢舊儀(卷上)[M].北京：北京中華書局，2002.

D929；D691.49

A

2095-4379-(2016)25-0076-02

王丹(1989-)，女，華北理工大學人文法律學院，法律碩士，研究方向：經濟法；張淑欣，華北理工大學，法律碩士；陳倩，華北理工大學，法律碩士。