多主體參與的區域檔案信息資源共建共享機制研究

1 問題的提出

檔案信息資源共享是檔案工作的重要內容，在傳統的紙質檔案時期，研究者就提出了館際互借等實現不同保管單位檔案共享的方法。隨著現代信息網絡技術的發展，檔案部門信息化水平不斷提高，館（室）藏紙質檔案的數字化和數字檔案館建設取得了明顯進展，為檔案共享創造了良好的條件。然而囿于體制、資金、技術、人才等所限，由檔案部門單獨開展區域內檔案資源的共享存在困難。面對這一境遇，各地檔案部門積極探索，提出了“檔案共建共享”理念。浙江省率先在全省各地開展區域檔案信息資源共建共享（下文簡稱檔案共建共享）工作，取得了積極成效。相對于傳統的檔案管理模式，區域檔案共建共享是一項系統工程，涉及不同行業系統和專業領域，需要社會各方力量的參與。本文擬從多元治理的視角，對區域檔案共建共享工作的多主體參與機制進行分析。

2 多主體參與的區域檔案共建共享的內涵與特征

多主體參與區域檔案共建共享機制是指為有效推進區域檔案共建共享，檔案部門充分吸引和鼓勵包括檔案行政管理部門、跨行業系統管理部門、檔案保管單位、專家、檔案同行、市場以及公眾等各方力量參與的檔案資源建設和共享活動，主要具有以下特征：一是多元性。多主體參與的區域檔案共建共享是基于建立有效檔案資源體系、服務體系和安全體系為戰略導向的、以檔案部門為主導的創新機制，能夠充分發揮社會各方力量，共同推進區域檔案共建共享工作。二是服務性。多主體參與的區域檔案共建共享是以檔案用戶為中心、檔案服務為導向的創新機制，在資源選擇、信息技術和共建共享平臺建設等各方面工作中以用戶的有效利用為出發點。三是共贏性。多主體參與的區域檔案共建共享以各參與主體的契約共識與互利合作為前提，需要維護各參與方的基本利益，通過參與可更好地協調解決各方矛盾，實現經濟利益和社會效益的相協調。四是開放性。開放性是多主體參與的區域檔案共建共享的發展趨勢，隨著檔案共建共享工作的推進，將需要更多的主體、信息技術及科學人文因素的參與融入。

3 多主體參與的區域檔案共建共享的運行機制

3.1 組織者：檔案行政管理部門

《檔案法》規定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”[1]因此各級檔案行政管理部門是區域檔案共建共享的組織者，而我國局館合一的檔案管理體制也便于檔案行政管理部門組織開展區域檔案共建共享工作。從實際情況來看，在推進區域檔案共建共享工作中，各地基本都采取由檔案行政管理部門全面負責區域檔案共建共享工作的模式，檔案行政管理部門在具體工作中主要承擔以下職責：對區域檔案共建共享工作進行調研論證，制定科學的共建共享工作規劃；完善檔案共建共享工作的法規、制度和政策；對區域各部門檔案信息進行篩選、清洗和規范，確定共建共享的檔案信息范圍；建立統一的技術標準、業務規范、數據目錄交換體系等；開展區域檔案共建共享系統平臺的建設、管理、維護和推廣等工作；對各單位的共建共享檔案業務工作進行指導；統籌協調各參與主體的工作和利益；加強檔案共建共享各單位工作的監督、評估、績效考核工作；組織各參與單位工作人員開展業務培訓，等等。需要注意的是，檔案行政管理部門開展區域內檔案管理工作是受托于各地政府的[2]，因此區域內檔案共建共享工作最終責任者仍是政府，政府需要在法規、資金、人才、技術等各方面對區域檔案共建共享工作提供保障條件。

3.2 合作者：跨行業系統管理部門

根據《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》（2011年國家檔案局第9號令頒布），各級綜合檔案館可全部或部分接收本地同級機構及下屬單位和臨時機構的檔案，而各級部門檔案館中履行行政管理職能的檔案，要按有關規定定期向綜合檔案館移交[3]。但由于部門利益、檔案信息安全、條塊間的行政規章沖突、部門間溝通不暢、數字檔案的格式標準不一致等因素的影響，社會公眾迫切需求利用的檔案仍分散保管在跨行業系統的各管理部門之中，這顯然與國家檔案法規及檔案共建共享的目標相背離，這是區域檔案共建共享工作必須直面解決的問題。區域檔案共建共享是現代社會發展的大趨勢，也是保障信息公平和社會公正的途徑，在推進區域檔案共建共享工作中，各行業行業系統管理部門應樹立服務民生的理念，打破系統行業壁壘，消除“檔案信息孤島”的現象，加強與檔案部門的協同，對工作體制、機制和法制進行創新，協同解決檔案共建共享工作中存在的問題，自覺主動地將民生檔案資源進行共享，不斷提升區域檔案工作整體水平，更好地服務于社會公眾，確保公眾可以公平、均等、高效地獲取檔案信息資源。

3.3 實踐者：檔案保管單位

根據我國檔案法規的規定，區域內檔案由跨行業系統的各類檔案保管單位負責管理，其中檔案館是集中保存、管理檔案最重要的機構。從各地檔案共建共享開展情況來看，基本都是以本地區綜合檔案館為基礎，建立起滿足民眾不同層次需求的區域檔案共建共享檔案資源體系。如“湖州市數字檔案資源共建共享工程”將下轄的三縣兩區及市本級6家國家綜合檔案館檔案資源進行整合；紹興市按“統一平臺、屬地管理”的理念整合區域內6家綜合檔案館的檔案數據，開展館際檔案共建共享工作。檔案的內容直接決定著檔案共建共享的服務效果，傳統的檔案管理重管理輕服務，當前綜合檔案館的館藏內容結構決定了現有的檔案共建共享模式不能完全滿足現代社會有效利用檔案的需求。檔案共建共享工作需在綜合檔案館資源整合基礎上，加強行業系統檔案數據的融合，以關注民生為導向，整合分散在各系統行業的涉民檔案信息，同時提升檔案信息化建設水平，依托區域檔案共建共享平臺，建立起滿足民眾需求的區域檔案共建共享資源體系和利用體系。

3.4 協助者：專家及檔案工作同行

區域檔案共建共享是一項系統工程，涉及不同行業系統、管理體制、機制等諸多因素，檔案資源整合也不僅僅是單純的檔案數據整理，更是技術與人文的和諧統一。這就要求工作者對包括檔案專業在內的相關領域專業知識有極深的理解與把握，專家學者的參與可彌補檔案部門力量的不足，更加有效地開展檔案共建共享的各項具體工作。事實上，在共建共享工作中眾多行業已經注重發揮專家的作用，如中國科協為促進科普資源共建共享工作，邀請150余位專家學者對科普資源共建共享工作進行了深入探討[4]。當前在檔案共建共享工作中專家的參與度明顯不夠，如何在新一輪的區域檔案共建共享工作中充分發揮專家學者的作用，應當引起各方足夠的重視。

在我國現行的檔案管理體制下，各地檔案部門檔案資源的內容組成、結構及工作模式都具有較大的相似之處，在推進本地區檔案資源整合共享工作中都有著各自經驗，對共建共享工作的重點和薄弱環節有著更準確地把握。檔案工作同行通過相互交流學習，取長補短，可以促進各地檔案共建共享工作的協同推進。如，海寧市在開展區域檔案共建共享工作中，市檔案局先后組織人員前往江陰市、德清縣、湖州市檔案局以及本地基層單位檔案室進行實地調研，為設計好檔案共建共享建設方案奠定了堅實的基礎[5]。

3.5 服務者：市場

地方政府在區域檔案共建共享工作中起著重要作用，但理論和實踐都證明政府的公共機制需要與市場機制相結合，實現檔案共建共享工作的效率與公平的均衡，兼顧成本控制和服務質量，并真正體現社會共建、均等共享的內涵。在檔案共建共享工作中引入市場機制，可充分利用市場的資金、技術、人才及管理經驗，在以下領域重視發揮市場的作用，如，檔案共建共享平臺的投標開發、運行管理及技術維護；系統運行中的物聯網、云計算、大數據等檔案信息網絡技術的支持；特色檔案數據庫建設及各類智慧型檔案應用系統開發；檔案保管單位內紙質檔案數字化項目外包；以商業購買的方式直接在信息市場上獲取部分檔案數據等。在檔案共建共享工作中引入市場機制，必然會提高各參與單位的積極性，但市場機制也存在局限性，在共建共享過程中會出現經濟效益與社會效益的兼顧、知識產權保護、檔案信息安全、個人隱私保護等方面的問題，需要引起相關部門的重視并采取有效解決措施。

3.6 評價者：公眾

公眾參與是促進檔案事業科學發展的重要因素，庫克在四個檔案范式論述中指出：“檔案工作者應放棄專家、控制及權力的咒語，取而代之以與社會一道共建共享檔案。”[6]當前，公眾參與檔案工作的重要形式是獲取檔案服務和查閱利用檔案，在檔案管理的其他環節中基本缺位，呈現出被動式參與的特點。在檔案共建共享工作中公眾參與進來，不僅是公眾行使民主權利的重要表現，同時也可增強共建共享建設水平，提升檔案共建共享的社會影響力，建立起滿足民眾需求的民生檔案資源體系。在區域檔案共建共享工作中，地方檔案部門可通過民意調查、網絡投票、項目論證、專題研討會等豐富多樣的形式，主動公開檔案共建共享的相關信息，邀請公眾參與到檔案信息服務平臺的構建、工作的評估和監督等實際工作中來。如，嘉興市檔案局始終堅持“公眾參與、共建共享”，開展了“行進中的歷史記憶”“檔案連著你我他”“讓百姓走進檔案館”等系列活動，引導社會各界積極參與檔案事務，提升了檔案共建共享工作的效果[7]。公眾的需求不僅是檔案共建共享工作的起點，其意見也是檢驗檔案共建共享工作成效的最終評價標準。

注釋與參考文獻：

[1]中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2016-02-26].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongba/1996-07/05/content_1479973.htm.

[2]吳加琪,周林興.論我國國家檔案館評價主體體系的構建——基于公共受托責任視角[J].檔案.2012,(02):16-18.

[3]各級各類檔案館收集檔案范圍的規定[EB/OL].[2016-02-26].http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2137660.htm.

[4]尹莉華,房瑞標.眾專家科博會共話科普資源共建共享.科普研究[J].2010,(06):94.

[5]海寧市檔案共建共享利用平臺投入試運行 [EB/OL].[2015-12-16].http://www.zjda.gov.cn/jgzw/zwgk/gzdt/201501/t20150108_332380.html.

[6]朱寧,鄭金月.檔案工作公眾參與問題研究 [J].浙江檔案.2013,(11):11-13.

[7]浙江嘉興：讓老百姓享有更多更好的檔案服 務 [EB/OL].[2016-01-21].http://www.tjdag.gov.cn/tjdag/wwwroot/root/template/main/zwxx/zhxx_article.shtml?navid=&id=14774.