檔案行政責任清單制度建設研究

邵 荔/河南大學

黨的十八屆三中全會提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求省級政府在2015年底、市縣兩級政府在2016年底完成權力清單工作。檔案行政管理部門作為行政管理部門也必然要推行權力清單制度，建設與檔案行政權力清單制度相匹配的檔案行政責任清單制度，形成完善的檔案行政權力與檔案行政責任清單制度體系，是有效保障檔案行政職責規范履行、依法行政的基礎和依據。因此，本文就檔案行政責任清單制度建設做如下探討。

1 建立檔案行政責任清單制度的現實意義與作用

1.1 提高檔案行政管理的責任意識和依法行政意識

檔案行政責任清單制度建設是政府責任清單制度建設的一部分，檔案行政責任清單與一般政府責任清單制度相比具有其特殊性，體現在大多數檔案部門實行的是局館合的一體制。這種體制客觀上會造成職責不清，容易發生為避責而相互推諉的現象。同時，檔案局（館）屬于事業性質，雖負有行政管理的職責，但其工作人員依法行政的意識普遍淡薄，檔案行政管理工作中“由于沒有邊界意識和清晰的邊界，檔案行政管理的‘越位’‘缺位’現象經常發生”[1]。因此，建立檔案行政責任清單制度，對于提高檔案局（館）工作人員檔案行政管理的責任意識和依法行政意識，有著特別重要的作用和意義。

1.2 實現檔案行政管理依法行政的重要手段

檔案行政責任清單制度的首要工作就是厘清檔案行政管理權責邊界，以清單的形式明確其職責范圍、責任大小，使每個檔案行政管理部門的工作者知曉自身應承擔的責任，有利于檔案行政管理部門“定責”“明責”，在一定程度上解決職責不清、相互推諉等問題；還能克服不作為或亂作為等現象，并且提高檔案行政管理的效能，有利于檔案行政相對人遵守檔案法規和檔案行政管理部門依法行政的要求。

1.3 維護檔案行政相對人權利的重要途徑

建立檔案行政責任清單制度有利于維護檔案行政相對人的權利。檔案行政相對人對檔案行政職責的履行具有知情權、監督權，建立檔案行政責任清單制度，其目的就是將檔案行政職責的履行過程公之于眾，讓檔案行政職責在法律的框架下運行，使其透明公開。因此，建立檔案行政責任清單制度，就是讓檔案行政責任、履責程序、追責結果公開，這樣有利于維護檔案行政相對人的權利，并能依法滿足檔案行政相對人的權利訴求。

2 建立檔案行政責任清單的原則

一是責任法定原則。“行政責任涉及行政權的合法行使，關系到保護公民、法人和其他組織的權益，因此，必須以法律、法規或者規章為依據。”[2]建立檔案行政責任清單必須做到檔案行政責任法定，責任法定原則主要包括檔案行政責任依據法定、確認和追究檔案行政責任的主體及其職權法定、確認和追究檔案行政責任的程序法定。

二是責任健全原則。凡是檔案行政職責涉及的責任事項范圍的行政責任，都要列入檔案行政責任清單，不僅要梳理檔案行政權力對應的行政責任事項，還要依據檔案法律、法規和規章賦予的所有職責，從實際工作、民生需要出發，盡可能全面梳理檔案行政管理部門的責任事項。將檔案行政管理部門的職責編制成完整、規范、清晰、準確的“檔案行政責任清單”，接受社會監督，確保檔案行政管理部門“法定職責必須為”。

三是責任公開原則。責任公開原則是指檔案行政責任履行的每一階段和步驟都應以檔案行政相對人和社會公眾看得見的方式進行。責任公開原則具體包括檔案行政責任依據的公開、檔案行政責任履責程序的公開、追究檔案行政責任的公開等內容，因此檔案行政責任清單的編制不僅要確保標準統一、內容完整規范、表述清晰準確，還要主動向社會公開（涉及國家秘密及其他依法不予公開的除外），方便檔案行政相對人開展工作和接受社會監督。

四是責任追究原則。建立檔案行政責任清單，重在強化履行責任，建立健全檔案行政責任追究機制，杜絕檔案行政不作為、亂作為、失職瀆職等違法違紀行為。其一，依法追究責任者的責任，使其為違法行政行為付出代價。其二，既要追究作為檔案行政管理部門的責任，也要追究有過錯的檔案行政工作人員的責任；檔案行政管理部門不僅要對自己違法行使行政職責或者不依法履行行政職責的行為負責，還要在一定范圍和程度上對其工作人員違法行政行為造成的后果承擔責任。

3 檔案行政責任清單制度的主要內容

3.1 全面梳理檔案行政管理部門的主要職責

第一，依法梳理檔案行政職責依據。一般檔案行政管理部門行政職責的依據主要包括四個方面：一是有關的法律、法規和規章，二是黨中央、國務院和省委、省政府有關的規范性文件，三是檔案行政管理部門“三定”方案的規定，四是編委或編辦文件。其余不能作為檔案行政管理部門職責的依據。

第二，具體責任事項。具體責任事項是對檔案行政管理部門行政職責的細化，要涵蓋相關內設機構職責以及檔案行政權力清單的各項內容；已經取消、轉移、下放的檔案行政權力事項，不應再列入具體責任事項；檔案行政管理部門內部管理和自身服務事項也不應列入具體責任事項中，如公文運轉、后勤管理等。

第三，追責依據及追責情形。梳理“行政職責”和“具體責任事項”涉及的相關法律、法規和規章中的追責依據，逐一列出不履行或不正確履行職責、違法違紀等應承擔相應責任的具體情形（行政行為）。

3.2 厘清檔案行政管理部門職責邊界

梳理檔案行政管理部門與其他部門之間的職責交叉事項，明確檔案行政管理部門履行行政職責的邊界，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協調配合機制，做到與其他部門之間的職責無縫銜接，提高公共服務能力。

3.3 制定事中事后監管制度

檔案行政管理部門應當根據其管理權限，確定本部門與下級部門的職責權限（或監管職責）；按照保留、取消后仍需監管、轉移下放和屬地管理等檔案行政權力事項，分類建立健全事中事后監管制度，明確監督檢查對象、內容、方式、措施、程序及如何處理。既要嚴格監督管理，防止監管缺位，又要避免過度監管、不當監管和違法監管，防止監管錯位、越位。

3.4 明確公共服務事項

檔案公共服務是指直接為檔案行政相對人行使各項權利創造和提供必要條件所開展的具體服務事項，要按照保住基本、兜好底線、促進社會公正的要求，列出檔案行政管理部門所承擔的公共服務事項。

3.5 建立行政責任追究機制

“根據法定職責必須為的原則，對影響責任清單執行的不良傾向及時糾正，對損害責任清單嚴肅性的行為及當事人堅決追究責任。”[3]建立行政責任追究機制是落實檔案行政管理部門行政責任的重要措施，主要明確追責的實施主體、追責程序和相互間協調配合機制，讓監督機關和社會公眾了解追究責任時該找哪個部門以及具體該怎么辦。

4 構建檔案行政責任清單制度的配套機制

4.1 檔案行政責任清單的動態更新機制

檔案行政責任清單應隨著檔案行政職責的變化、變遷而及時加以更新、調整和修改，并建立相應的檔案行政責任清單動態更新機制，對建設檔案行政責任清單實行動態管理。建立檔案行政責任清單動態更新機制，一是根據所在地區經濟和社會發展的情況與檔案事務發展的具體狀況，依據檔案行政相對人的實際需求，確定檔案行政責任的變動內容；二是制定檔案行政責任清單的動態管理辦法，明確檔案行政責任清單調整的依據、程序等，使檔案行政職責邊界與運行流程的動態調整切合檔案事務發展實際，并且公開透明、規范合法。

4.2 檔案行政責任清單的績效考核機制

建立檔案行政責任清單制度績效考核機制，對檔案行政管理部門執行檔案行政責任清單的情況進行考核，是完善政績考核制度、進一步健全政績考核體系的重要組成部分。這項工作要從以下幾方面入手：一是對檔案行政管理部門和工作人員依法履職履責、依法管理和依法辦事的成效進行考核；二是對檔案行政責任清單的制定、公開、落實以及推行的情況進行考核；三是建立檔案行政責任清單績效考核指標體系，并不斷補充完善，同時要做到突出重點、科學合理，確保檔案行政責任清單制度的順利實施；四是將對檔案行政責任清單績效考核的結果進行公示，以便社會監督；五是把檔案行政管理部門和工作人員履職履責的考核結果與獎懲掛鉤。

4.3 檔案行政責任清單的績效評估機制

檔案行政責任清單制度績效評估的主體由四部分構成：一是該檔案行政管理部門的直接領導機關，二是檔案行政管理部門職責的具體履行者，三是接受檔案行政管理部門服務的社會公民，四是“第三方”專業評估機構或獨立的專家。這種評估主體兼顧了多方面的利益和需求，構成了一個綜合評價體系。

在推行檔案行政責任清單制度過程中，要定期進行績效評并通報評估結果，對成效顯著、成績突出的要予以表揚，對違法違紀人員和行為要嚴肅追究責任。要積極對照先進、查找不足，進一步增強檔案法治意識，規范檔案行政行為，對檔案行政責任的依法依規運行心存敬畏，做到有所為、有所不為，進一步增強推進和落實檔案行政責任清單制度的積極性和主動性，推動檔案行政責任清單制度的全面落實。

4.4 檔案行政責任清單的行政問責機制

對于檔案行政責任清單制度來說，只有構建有力的行政問責機制，才能讓檔案行政管理部門以及行政工作人員不脫離監督，同時又能促使其依法行政。建立檔案行政責任清單制度行政問責機制，一要明確行政問責對象。根據權責一致、責任自負的原則，凡是履行檔案行政責任的檔案行政管理部門和行政工作人員都應是行政問責對象。二要統一行政問責事由。由于行政問責對象的職責、承擔的責任各不相同，應采用定性與定量相結合、列舉與概括相結合的辦法確定涵蓋面廣、操作性強的問責事由。三要規范行政問責程序。規范的行政問責程序是建立健全檔案行政責任清單制度行政問責機制必不可少的要素，可以防止行政問責流于形式，保障行政問責結果公正。

4.5 檔案行政責任清單制度的監督機制

第一，加強專門機構的監督。對檔案行政責任清單制度的監督主要有賴于專門機構，因此，應當加強專門機構的監督。其一，要加強人大監督、行政監督、審計監督，還要加強檢察機關的檢察監督、人民法院的司法監督。其二，要改進和創新專門機構的監督方式。例如，改進人大的監督方式可采取以下方式：明確人大對檔案行政責任清單實施情況的定期專項檢查制度，及時督促檔案行政管理部門積極落實檔案行政責任清單的內容；接受檔案行政相對人的投訴和控告，對沒有按照檔案行政責任清單執行的檔案行政管理部門根據具體情形進行相應處理；定期主動地對接受過檔案行政管理部門服務的檔案行政相對人進行調查，收集檔案行政管理部門執行檔案行政責任清單的情況，如有違反情形及時予以糾正。

第二，完善社會力量的監督。要保證檔案行政責任清單的實施效果，還應當完善社會力量的監督，即讓社會公眾參與檔案行政責任清單制度的運行過程中，增強社會群眾對檔案行政責任清單的認同感。一是重視媒體的導向作用，加強輿論宣傳，積極營造社會公眾監督檔案行政職責履行的氛圍；二是拓寬社會公眾參與渠道，鼓勵引導社會群眾參與監督檔案行政責任清單制度運行的全過程，同時設立電話投訴、網絡投訴、來訪來信投訴等多種投訴方式，形成全社會廣泛參與的監督格局。

第三，注重事中事后監督。事中事后監督是監督落實檔案行政責任清單的重要機制。事中監督是指在檔案行政責任清單制定的過程中，對可能出現的錯誤進行監督，如，人為地將相關檔案行政責任排除在檔案行政責任清單之外，等等，以便及時發現問題，及時糾偏糾錯。事后監督是指在檔案行政責任清單制定完畢進入到實施階段后，對檔案行政責任清單落實情況進行監督。在這一過程中如果發現檔案行政管理部門有違反檔案行政責任清單規定的，監督機關應及時啟動追責程序，讓有關檔案行政責任者承擔相應責任。

注釋與參考文獻：

[1]李宗富.檔案行政管理的未來走向：行政執法為主、行政指導為輔[D].河南:鄭州大學，2012.

[2]沈開舉,王鈺著.行政責任研究[M].河南:鄭州大學出版社,2004:55.

[3]陳錦昌.依責任清單助地方政府改進作風常態化[J].黑龍江省社會主義學院學報,2015(01):30-32.