“穹頂之下”環境公益訴訟制度構建
——基于新《環保法》實施

馬曉宇

中南財經政法大學，湖北　武漢　400074

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“穹頂之下”環境公益訴訟制度構建
——基于新《環保法》實施

馬曉宇

中南財經政法大學，湖北武漢400074

摘要：近年來，環境污染事件頻發，持續惡化的生存環境引發了社會公眾對環境問題的關注。《穹頂之下》環境紀錄片的播出，更是將環境問題推向輿論的浪尖。2015年1月1日，新修改的《環境保護法》正式實施，環境公益訴訟這一概念逐漸進入公共視野，新法對環境公益訴訟的主體資格進行了相對明確的界定。然而，我國的環境公益訴訟仍存在主體資格狹窄、訴訟程序規范欠缺等弊端，建立一套合理高效的環境公益訴訟制度成為亟待解決的問題。

關鍵詞：環境公益訴訟；環境保護法；環境公益訴訟主體

一、我國環境公益訴訟的理論及實踐

(一)實體法關于環境公益訴訟的規定

我國環境公益訴訟制度出現時間晚，起步慢。在立法方面，關于環境公益訴訟制度，我國實體法的規定主要體現在以下幾個方面。首先，《中華人民共和憲法》(以下簡稱《憲法》)對環境權做出了十分概括的規定。《憲法》第12條規定，國家保護社會主義共有財產。法條進一步說明一切屬于國家和集體的財產不容任何的組織以及個人以任何手段侵犯。其次，《民法通則》第5條規定，法律保護公民、法人的合法民事權益，與憲法的規定相同，環境權在內的合法權益不容許任何組織和個人予以侵犯。《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。值得一提的是，新《環境保護法》第58條首次以部門法的形式確定了環境公益訴訟制度。該法條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合該法律規定條件的社會組織有向人民法院提起訴訟的主體資格。這些法律法規均與環境公益訴訟有關，但不可否認的是，法條內容過于抽象空泛，很難在實踐中發揮起到應有的法律效力。

(二)司法實踐環境公益訴訟案件的發展

在實踐方面，我國典型的環境公益訴訟案件的起步晚，初始發展舉步維艱。2001年的“陳法慶訴環保局案”、2005年“北京大學教授訴中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司案”等早期環保公益訴訟案件均因不符主體資格被法院拒絕受理。隨著污染案件頻率走高，理論研究逐步深入，我國環境公益訴訟發展進入新階段。2010年“昆明市環保局訴昆明三農農牧公司和羊甫聯合牧業公司案”、2015年1月1日，由民間環保組織“自然之友”和“福建綠家園”作為共同原告提起的“福建南平生態破壞案”、2015年“中華環保聯合會訴晶華集團振華有限公司案”等均為環境公益訴訟制度的重要探索。

值得一提的是，2015年新修訂的《環境保護法》的實施，注定將成為環境公益訴訟制度發展的拐點。據環保部門有關數據顯示，2015年前兩個月，在全國范圍內實施按日連續處罰案件接近30件，罰款數額破千萬，具體案件的罰款數額最高達到了200余萬元；實施查封、扣押案件共527件；實施限產、停產案件共207件；移送行政拘留共147起。[1]

二、國外環境公益訴訟的理論及實踐

(一)美國

1970年，美國制定的《清潔空氣法》最早確立了環境公益訴訟的原告資格問題，規定任何人都可以提起訴訟，不需要原告證明有任何法律上的利害關系或利益遭到了侵犯。體現這一劃時代性觀點的最為典型的案例就是最高法院關于1972年的塞拉俱樂部訴莫頓(Sierra Club v.Morton，405 U.S.727)案，之所以稱該案件具有建設性重大意義，是因為其確定了公益訴訟當事人的起訴資格問題。案件的有關判決提到，“立法機關為了保護公共利益，在合適的情況下可以將維護公益的任務委托給政府官員(如司法部長)，甚至可以通過立法授權給某個特定的公民提起訴訟，以維護環境公共利益。”[2]對于如何合理地平衡訴訟費用，美國《清潔水法》做出規定，根據訴訟法律條文提起的所有公民訴訟，法院在做出終局判決時，“可以裁定由任何經濟上占優勢或主要占優勢的當事人承擔訴訟費用(包括律師和專家證人的合理費用)，只要法院認為該決定是合適的。”[3]與此同時，美國在相關立法時，對提起訴訟的個人設置了針對潛在被告的通知義務，并特別規定通知60天之后才可以就環境糾紛正式向法院提起訴訟，極大地防止了環境公益訴訟權利的濫用。

(二)印度

在印度，對于訴訟資格問題，法院遵從“充分利益標準”。司法實踐中，印度民間非官方自治組織的環境訴訟的主體資格權利被最高院所承認。也就是說，印度的起訴資格政策相較于美國等發達國家要寬松得多。最典型的案例是1984年的“Bandhuya Muki Moreha v.India案”。審理該案的帕格瓦蒂法官闡明，“應該允許具有公共意識的公民或者相關社會團體幫助他們接近法院，獲得正義。”[4]在訴訟程序方面，印度法院也賦予非正式程序以合法性，比如國家最高院和高等法院可以將法院、法官、法庭的信件視為令狀申請書，亦即“書信管轄權”。與此同時，法院任命專門負責調查工作的人員組成調查委員會，委員會就環境侵權法律事實進行實地調查，并在調查的基礎上得出調研初步結論，作為證據提交法官。為環境公益訴訟的有效開展提供了真實高效的證據支撐。[5]

三、我國建立環境訴訟制度的意義

由上文我國的立法現狀可知，我國至今并未形成一套完整有效的環境公益訴訟制度，有關法律也沒有形成體系化發展，環境公益訴訟的相關規定只是散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《環境保護法》當中。同時，這些規定過于原則化，缺乏相應的輔助與保障機制，現實可運用性和可操作性微乎其微。2015年1月1日，新《環保法》實施，新法的實施在一定程度上遏制了環境污染現狀，對違法排污企業的懲治作用十分見效，但是相關法條的增刪并未在實質上解決我國環境公益訴訟制度存在的問題，如舉證責任倒置、訴訟費用承擔等，相反，一些條文使環境公益訴訟陷入發展的困境，比如第58條關于訴訟主體資格的規定，對符合資格的主體進行了嚴格的限制，其合理性有待考究。

環境公益訴訟制度的進一步完善，對制度本身的意義重大：明確訴訟主體資格、明確舉證責任分擔、確定訴訟費用承擔主體、規范公益訴訟程序。與此同時，此項制度的完善對保護社會公眾訴訟權利，保障社會公眾合法權益，完善國家法律體系，推進社會主義法治法制建設等也起到舉足輕重的作用。隨著經濟與社會發展，我國面臨的環境問題日益嚴峻。目前我國僅僅依靠行政機關執法來實現環境治理，但行政機關本身有其局限性，顯然難以應對緊迫的環境問題。我國的環境立法與實踐脫節情勢嚴峻，換句話說，我國現行的環境立法不能有效的解決日益嚴重的環境問題，在這樣一種背景下，環境公益訴訟制度引起學者們日益密切的關注。

環境公益訴訟制度的出現，在司法領域上為環境治理提供了全新的思路，在事后救濟的同時更注重事前預防性立法，提高社會公眾的權利意識，共同維護生態環境，實現公共利益的最大化。環境公益訴訟制度是保護環境的最終的，也是最具有強制力的救濟手段。同時，此項制度的建立完善對緩解我國環境污染狀況也起到至關重要的作用。

四、環境公益訴訟制度初步構建

(一)明確原告主體資格

新《中華人民共和國環境保護法》第五十八條以及新修正的民事訴訟法第55條等法條的頒布和修改，使環境公益訴訟的主體資格在法律上實現了具體化，增強了環境公益訴訟的可操作性。但另一方面，該規定過于狹窄，極大加重了適格主體的局限性。據報道，自新《環境保護法》和新修訂的《民事訴訟法》實施以來，我國的環境公益訴訟案件當中的公民自訴和檢察機關訴訟案數量有所下降。這不得不讓我們反思現有的環境公益訴訟主體資格適格過窄導致環境公益訴訟越來越難的問題。我國進一步擴大起訴主體資格的可能性和適格主體的補充應成為理論突破的重要方向。

(二)確定訴訟費用承擔主體

環保組織作為社會公益性組織，其資金的來源十分有限，而環境訴訟案件的標的巨大，如2005年松花江水污染事件涉及的標的物高達100億人民幣。如果原告環保公益組織敗訴，將承擔“天價”訴訟費用。根據法律規定，提起公益訴訟的組織不可牟取經濟利益，這就造成了公益組織“篩案子”的現象，也就是只對有把握的案子提起公益訴訟。這無疑將成為環境公益訴訟發展的羈絆。鑒于此，建立環境公益訴訟基金制度是一個合理的選擇[6]。環境公益訴訟基金由國家統一撥款和排污企業征收費用組成，此項費用也專門用于環境公益訴訟案件的開銷。

(三)規范訴訟程序

在環境污染較嚴重的地區，污染企業大多是地方財政收入的支柱性企業，存在地方勢力“保護傘”。如果在環境污染地進行訴訟，難免會出現地方政府給地方法院加壓現象，不能很好的保障訴訟的公平。筆者建議在環境訴訟案件的管轄方面主張“無關原則”和“上級原則”。在舉證責任方面，由于環境案件較為專業和復雜，環境公益組織和受害者很難取證，所以對環境案件采用舉證責任倒置的原則，一般情況下，由被告方承擔舉證責任。

(四)納入環境評估體系

眾所周知，環境污染問題在經濟飛速發展的中國已經變得越來越嚴重，我們在拷問排污企業的同時也同時要看到相關政府部門的不作為。其一：政府對環境破壞問題的不作為，其二：政府承擔公益訴訟主體的無能。政府的不配合也嚴重制約了我國環境公益訴訟的發展。筆者認為，要想更好地保護我國的生態環境、推動環境公益訴訟的發展，有必要將環境評估體系納入政府政績考核的范疇。

(五)提高公民知悉參與度

我國嚴重的環境問題已經引發了社會公眾的普遍關注，但是公眾對環境侵權該如何維權以及對環境公益訴訟制度知之甚少。公眾參與的方式、程序單一。[7]所以，加強環境法制宣傳，提高公眾的環境保護意識，讓更多的群眾參與到環境保護制度建設當中，充分發揮群眾的積極性，將有益于社會主義經濟持續發展。

[參考文獻]

[1][EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2015-04-10/160831703696.shtml，2015-04-10.

[2]李艷芳.從“馬薩諸塞州等訴環保局”案看美國環境法的新進展[J].中國人民大學學報，2007(6).

[3]陳建華.構建中國環境公益訴訟制度的研究——以美國經驗為鑒[D].廈門大學，2007.6.

[4]曹明德，王鳳遠.美國和印度ENGO環境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學，2009(9)：140.

[5]曹明德，王鳳遠.美國和印度ENGO環境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學，2009(9)：140.

[6]李浩民，宋麗麗.環境公益訴訟制度的構建—以新環保法為視角[J].商，2014(22)：223.

[7]苑克帥.以新環保法為視角探析CCS項目中的公眾參與[J].法治與社會，2014(25)：62.

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0020-02

作者簡介：馬曉宇(1995-)，女，山東臨沂人，中南財經政法大學，2013級法學專業本科生，研究方向：刑事司法。