淺談我國(guó)選舉制度的改革和完善

李田田

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽　合肥　230601

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淺談我國(guó)選舉制度的改革和完善

李田田

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601

摘要：選舉制度是我國(guó)政治民主的重要組成部分，主要包括選舉的基本原則、選舉權(quán)利的確定、選舉組織、選舉程序等。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的選舉模式中存在的問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)了解，并在此基礎(chǔ)上提出幾點(diǎn)發(fā)展和完善措施。

關(guān)鍵詞：選舉制度；選舉的基本原則；選舉權(quán)利；選舉組織；選舉程序

一、選舉制度的基本原則

(一)選舉權(quán)的普遍性原則

根據(jù)我國(guó)《憲法》第34條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的除外。”因此，可以看出我國(guó)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)的普及，與資本主義國(guó)家相比具有無(wú)法比擬的優(yōu)越性。另外，我國(guó)選舉權(quán)的主體范圍也是很廣泛的，除了對(duì)特定主體予以限制之外，比如精神病患者或者被羈押、正在接受偵查、起訴審判的人，經(jīng)人民法院或人民檢察院決定，在羈押期間停止選舉的權(quán)利之外，任何人都不得干涉公民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

(二)直接選舉和間接選舉并用

《選舉法》第2條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表，由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，由選民直接選舉。”

由此可見(jiàn)我國(guó)選舉制度并不是特別完善，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度未達(dá)到直接選舉的程度，在國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的選舉上只存在間接選舉。因此，我們采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式。我國(guó)縣級(jí)以下人大代表直接選舉產(chǎn)生，縣級(jí)以上采用間接選舉的方式。隨著人們受教育程度的提高，民主與法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，直接選舉的范圍還會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，充分發(fā)展到國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員也由選民直接選舉產(chǎn)生。

通過(guò)直接選舉，有利于選出真正代表民意的人，能夠有效制約間接選舉可能滋生的腐敗問(wèn)題。在直接選舉下，選民可以自由表達(dá)意志，把自己的民主權(quán)利發(fā)揮到最大化。鑒于我國(guó)基本國(guó)情的限制條件，我們目前仍舊采取二者相結(jié)合的方式。

(三)差額選舉原則

我國(guó)各級(jí)人大代表的選舉都采用差額選舉原則。指的是候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額的選舉，只是在差額比例上有所不同。在直接選舉的區(qū)域，候選人的名額應(yīng)多于應(yīng)選代表。它的作用在于一方面給予選民可選擇的余地，選民的意志可以在選舉中得到充分的表達(dá)；另一方面，對(duì)于候選人來(lái)說(shuō)，加大了競(jìng)爭(zhēng)程度。不僅起到尊重選民自由選舉的權(quán)利，同時(shí)也有利于選民選出高質(zhì)量的候選人。

差額選舉應(yīng)當(dāng)適度，差額選舉的人數(shù)也應(yīng)當(dāng)是適度的，原因在于候選人過(guò)多的話，很可能造成選舉失敗。由于選票過(guò)于分散，導(dǎo)致候選人達(dá)不到規(guī)定的選舉票數(shù)，從而導(dǎo)致選舉持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，影響選舉正常進(jìn)度。

(四)選舉權(quán)與被選舉權(quán)的平等性

選舉權(quán)的平等不僅在于選民權(quán)利和地位的平等，而且每人每票的價(jià)值平等。選舉權(quán)的平等是民主平等的前提，是法律面前人人平等的具體體現(xiàn)。但二者并不是絕對(duì)的平等。它主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)少數(shù)民族的特殊規(guī)定，少數(shù)民族人口僅占全國(guó)人口8%左右。如果全國(guó)及各級(jí)地方人大平等分配代表名額，很顯然對(duì)少數(shù)民族而言，很難平等參與民主選舉。因此，我國(guó)《選舉法》規(guī)定，人口特少的少數(shù)民族至少應(yīng)有一名全國(guó)人大代表。另外，我國(guó)軍隊(duì)代表情況，目前有兩百多萬(wàn)軍隊(duì)，在全國(guó)人大有268名代表，越占全國(guó)總?cè)藬?shù)的9%，這種不平等是由軍隊(duì)在全國(guó)政治生活中的特殊地位決定的。這種做法是符合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要的。

(五)無(wú)記名投票原則

無(wú)記名投票，也稱秘密投票，是指選民在投票時(shí)只需要在候選人名單里選出自己認(rèn)為合適的候選人，通常是以規(guī)定的相應(yīng)符號(hào)表達(dá)同意或者不同意，不署名，填寫完之后自己投入選票信箱。完整的不記名投票方式包括選民不署名、只標(biāo)明選擇意愿和親自投票三個(gè)權(quán)利，使選民意愿不受任何外來(lái)干涉和影響，他人也無(wú)法知悉選民的選擇結(jié)果。全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，一律采用無(wú)記名投票的方法。①

無(wú)記名投票有利于選民在不受任何干涉的情況下選出自己中意的代表，無(wú)記名投票原則的實(shí)行實(shí)際上提高了選舉制度的民主性，是尊重選民意志的重要保障。為了照顧選民如果是文盲或者因殘疾不能寫選票的，可以委托他信任的人代寫。②選民如果在投票期間外出，經(jīng)選舉委員會(huì)同意，可以書(shū)面委托其他選民代為投票。③

(六)選舉的物質(zhì)保障和法律保障原則

我國(guó)選舉制度為了保障民主性，使得每位選民能夠參加選舉，表達(dá)意愿，選舉法對(duì)選民行使選舉權(quán)作出了物質(zhì)上和法律上的保障。物質(zhì)保障方面，我國(guó)《選舉法》第8條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉經(jīng)費(fèi)，由國(guó)庫(kù)開(kāi)支”。選舉經(jīng)費(fèi)包括選舉組織經(jīng)費(fèi)、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)和投票費(fèi)用等。一般來(lái)說(shuō)選舉組織經(jīng)費(fèi)和競(jìng)選經(jīng)費(fèi)由國(guó)家支付，從而保證選舉的順利進(jìn)行。

在法律保障方面，法律保障制度的建立是必然的，從而使選舉能夠公開(kāi)、公正、合法的進(jìn)行。保障選民選出自己支持的候選人，是人民多數(shù)意志得到正真的反映。我國(guó)《選舉法》第52條在法律保障上作出了規(guī)定。

二、我國(guó)選舉制度存在的問(wèn)題

在選舉制度的基本原則方面，我國(guó)憲法已經(jīng)做了相當(dāng)完善的規(guī)定。絕大多數(shù)問(wèn)題都是可以直接適用憲法的規(guī)定來(lái)解決。我國(guó)選舉制度在于解決組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限范圍及行使權(quán)力程序。從立法成本和低檔需要來(lái)看，不管中央還是地方都需要適當(dāng)?shù)牧⒎ǚ謾?quán)，各地應(yīng)當(dāng)在中央立法規(guī)定的基本組織框架下根據(jù)地方特色自行規(guī)定。④

(一)人大代表的結(jié)構(gòu)和組成方面

人大代表的來(lái)源應(yīng)當(dāng)“保質(zhì)”、“保量”。在“質(zhì)”方面，應(yīng)當(dāng)注重代表的受教育程度，因?yàn)槲幕綇膫?cè)面上能夠較充分的反映出代表的綜合素質(zhì)；在“量”方面，指的是人大代表的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，能夠充分照顧到各行各業(yè)的民眾需求，充分反映民意。據(jù)調(diào)查顯示，人大代表總體文化程度高于中國(guó)公民平均文化程度。1982年第三次人口普查時(shí)，大專以上學(xué)歷的有604萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.6%；1994年第四次人口普查時(shí)，大專以上學(xué)歷的有1576萬(wàn)人以上，占全國(guó)總?cè)丝诘?.4%；2000年第五次人口普查時(shí)，大專以上學(xué)歷的有4571萬(wàn)人以上，占全國(guó)總?cè)丝诘?.6%；截止到2013年，全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，抽樣比例為0.0822%，全國(guó)大專以上學(xué)歷為117925萬(wàn)人。

(二)代表候選人的提名和與選民見(jiàn)面上的缺陷

選舉法規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)人大代表候選人按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生。提名人大代表候選人的主體選民或代表、各政黨和各人民團(tuán)體兩類，其中選民或代表10人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人；各政黨或各人民團(tuán)體可以聯(lián)合或單獨(dú)推薦代表候選人。代表候選人的提名環(huán)節(jié)至關(guān)重要，能否選出代表民意的代表候選人關(guān)鍵在于提名環(huán)節(jié)做好把關(guān)。若代表候選人提名過(guò)程如果被操縱，公民的選舉權(quán)利將遭侵害，選舉結(jié)果在很大程度上被控制。⑤在選舉實(shí)踐中存在一系列的違法行為，對(duì)于候選人提名只提領(lǐng)導(dǎo)，一般公民當(dāng)選的幾率很小。

代表候選人與選民會(huì)面上存在雙方了解不足甚至一無(wú)所知，由于候選人與選民缺乏良性互動(dòng)，使得代表對(duì)選民的需求也難以知曉并反饋，同時(shí)選民對(duì)代表不了解，在投票選舉中出現(xiàn)很“隨意”的選舉行為，使得選票在一定程度上喪失了應(yīng)有的意義。代表候選人與選民見(jiàn)面制度無(wú)疑為當(dāng)前直接選舉中存在的問(wèn)題提供了一個(gè)切實(shí)可行的解決方案，對(duì)于選民來(lái)說(shuō)，選民的主動(dòng)參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，迫切需要通過(guò)政治參與來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益；對(duì)于代表候選人來(lái)說(shuō)，當(dāng)選代表的有限作用易使選民對(duì)選舉喪失信心，為了改變?nèi)嗣駥?duì)代表“表決機(jī)器”的形象，為了調(diào)動(dòng)選民選舉積極性，代表候選人也迫切需要展示自己，重新贏得選民的信任。⑥

(三)選舉程序存在諸多不合理之處

由于我國(guó)采用的是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，因此負(fù)責(zé)選舉工作的機(jī)構(gòu)也不相同。主要是各級(jí)人大常委會(huì)和選舉委員會(huì)兩種形式。然而我國(guó)選舉組織法律地位沒(méi)有專門法律作出相關(guān)規(guī)定，比如選舉委員會(huì)除了主持選舉工作外還享有哪些權(quán)利，法律缺乏具體規(guī)范；其次選舉組織是如何產(chǎn)生、組成，是否應(yīng)該中立和回避等都缺乏規(guī)范；其成員的人數(shù)、任職資格也沒(méi)有法律規(guī)定。⑦另外，關(guān)于選區(qū)劃分上也存在諸多不足，選區(qū)劃分較為隨意。雖然我國(guó)《選舉法》明確規(guī)定選區(qū)劃分可以按照居住狀況劃分，也可以按照生產(chǎn)單位、生活單位或者事業(yè)單位劃分。但在實(shí)際劃分選區(qū)時(shí)，往往為了照顧某些人當(dāng)選，使得選區(qū)劃分“馬虎”，并沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)鼐用袷欠窦{入選區(qū)之內(nèi)，通常導(dǎo)致選出來(lái)的代表并不是民意的“代言人”。

三、關(guān)于完善我國(guó)人大代表選舉制度的建議

(一)逐步擴(kuò)大差額選舉的范圍和層次，取消等額選舉

由于等額選舉存在諸多弊端，容易造成選民對(duì)選舉的抵觸心理，導(dǎo)致民眾政治冷漠，因此，差額選舉要真正落實(shí)，就必須提高候選人的資格條件。但是，我國(guó)《選舉法》僅規(guī)定了選舉權(quán)和被選舉權(quán)的條件，并未對(duì)候選人的資格作特別規(guī)定。但人大代表是選民選舉出來(lái)代表選民意志的，他們代表了選民的意志和利益。因此，對(duì)于候選人的選舉條件應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)苛，從而更好地落實(shí)差額選舉。

另外，完善選舉的信息公開(kāi)透明體制，只有讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，才不容易滋生腐敗。2003年，轟動(dòng)一時(shí)的梁某“雙規(guī)”事件鬧的沸沸揚(yáng)揚(yáng)。盡管梁某的當(dāng)選在法律程序上沒(méi)有問(wèn)題，但從另外一個(gè)角度看，人民代表大會(huì)審議決定重大事項(xiàng)的過(guò)程雖然是公開(kāi)的，但選舉過(guò)程相對(duì)保密。如果將候選人的情況在相關(guān)媒體上公布，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議，接受群眾監(jiān)督，那么就不會(huì)造成梁某當(dāng)選的這一“鬧劇”。⑧

(二)選舉程序的完善

從我國(guó)法治實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，我國(guó)選舉制度依然存在政策性較強(qiáng)，法制化程度不足，選舉程序不透明、不規(guī)范，甚至人為操作，難以實(shí)現(xiàn)選舉的意義。因此有必要健全和完善選舉程序，推進(jìn)人民代表大會(huì)選舉工作的規(guī)范化、秩序化。根據(jù)《選舉法》和《直接選舉法的若干規(guī)定》規(guī)定人大代表選舉程序的順序，針對(duì)選舉中存在的問(wèn)題，提出以下相關(guān)建議：

1.選舉組織

規(guī)范選舉程序首先應(yīng)對(duì)選舉委員會(huì)的設(shè)立和組成人員方面以立法方式進(jìn)行規(guī)定。選舉委員會(huì)是指縣鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉委員會(huì)，是我國(guó)縣鄉(xiāng)人大代表選舉的法定主持機(jī)構(gòu)，決定代表選舉的具體進(jìn)程。但我國(guó)相關(guān)法律并未明確規(guī)定選舉委員會(huì)設(shè)立的時(shí)間、組成人員的人數(shù)以及人資格等。⑨

2.選區(qū)劃分

劃分選區(qū)，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實(shí)際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時(shí)應(yīng)采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)。⑩

3.選民登記

選民登記是公民參加選舉的必要途徑。由于改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，使得人口流動(dòng)量增加，選民登記和選舉工作變得更加困難，必然存在登記不準(zhǔn)確現(xiàn)象。我國(guó)選民登記，大多數(shù)是由組織按戶“登記選民”。另外，人戶分離現(xiàn)象很普遍，也給登記工作帶來(lái)很大難度，遺漏現(xiàn)象難以避免，實(shí)際上違背了選舉制度普遍性、平等性原則的。

因此，《選舉法》應(yīng)當(dāng)在選民登記方面做出更加具體的規(guī)定，完善選民登記程序，對(duì)選身份、戶口地登記應(yīng)當(dāng)做出更加具體靈活的規(guī)定。

4.候選人競(jìng)選

為了解決候選人與選民缺乏了解，增進(jìn)雙方互動(dòng)，有必要安排選民與候選人見(jiàn)面，同時(shí)應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家候選人競(jìng)選方式，候選人通過(guò)發(fā)表演講，化被動(dòng)為主動(dòng)，讓更多的選民了解自己，告知選民自己的政見(jiàn)等，從而更容易贏得選民支持。由此以來(lái)就解決了候選人一旦被確定之后，處在一個(gè)被動(dòng)的局面。但是競(jìng)選要合理控制，限制在候選人內(nèi)競(jìng)選，防止出現(xiàn)“拉幫結(jié)派”現(xiàn)象，同時(shí)要嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)，以防賄賂選民現(xiàn)象。對(duì)于出現(xiàn)違法參加競(jìng)選的，一律不得參加選舉。

選舉委員會(huì)和人大主席團(tuán)也應(yīng)該積極的向選民或本級(jí)人大代表介紹代表候選人的情況，選舉委員會(huì)組織安排代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民問(wèn)題，切不可將這一過(guò)程流于形式。

(三)選舉權(quán)利監(jiān)督和懲罰制度的完善

1.加強(qiáng)基層選舉工作的監(jiān)督機(jī)制

為了保障選舉權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)，我國(guó)《選舉法》對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選方面均作出了相應(yīng)的規(guī)定。全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。但目前我國(guó)監(jiān)督機(jī)制還不夠完善，尤其是基層選舉工作缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。村民委員會(huì)在主持選舉過(guò)程中存在諸多弊端，從選民資格審查到選民登記、選區(qū)劃分、候選人提名等各個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏合理的監(jiān)督。選民本身政治意識(shí)薄弱，參與選舉的積極性不高，對(duì)代表候選人又缺乏足夠的了解，導(dǎo)致選舉工作往往流為形式。因此，筆者認(rèn)為，選舉工作關(guān)鍵在于從最基層抓起，加強(qiáng)選舉監(jiān)督，保障選舉工作順利進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)民意，實(shí)現(xiàn)民眾需求。

2.對(duì)破壞選舉的懲罰

目前我國(guó)選舉法對(duì)妨礙與破壞選舉工作的行為懲罰力度還不夠，往往難以達(dá)到震懾犯罪分子的目的。筆者認(rèn)為可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于選舉方面的規(guī)定，加大對(duì)破壞選舉的懲罰力度。

罷免案進(jìn)行時(shí)有下列情形之一者，在場(chǎng)助勢(shì)之人，處一年以下有期徒刑、拘役或科新臺(tái)幣十萬(wàn)元以下罰金；首謀及下手實(shí)施者，處五年以下有期徒刑：一是聚眾包圍被罷免人、罷免案提議人、連署人或其辦事人員之服務(wù)機(jī)關(guān)、辦事處或住、居所者；二以強(qiáng)暴、脅迫或其他非法之方法、妨害被罷免人執(zhí)行職務(wù)或罷免案提議人、連署人或其辦事人員對(duì)罷免案之進(jìn)行者；對(duì)于意圖妨害或擾亂投票、開(kāi)票而抑留、毀壞、隱匿、調(diào)換或奪取投票、選舉票、罷免票、選舉人名冊(cè)、投票報(bào)告表、開(kāi)票報(bào)告表、開(kāi)票統(tǒng)計(jì)或圈選工具者，處五年以下有期徒刑。

[注釋]

①我國(guó)<選舉法>第36條第1款的規(guī)定.

②我國(guó)<選舉法>第36條第2款的規(guī)定.

③我國(guó)<選舉法>第38條.

④張千帆.權(quán)利平等與地方差異[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2011：159.

⑤李凡主編.中國(guó)選舉制度改革[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005：136.

⑥王曼.代表候選人與選民見(jiàn)面制度研究[D].江西師范大學(xué)，2012.8.

⑦周良金.淺析我國(guó)選舉制度的缺陷及完善[J].中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)，2006(3).

⑧吉揚(yáng).人民代表大會(huì)選舉信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)[J].人大建設(shè)，2003.

⑨我國(guó)1983年<關(guān)于直接選舉法的若干規(guī)定>，規(guī)定了選舉委員會(huì)的成立、職權(quán)、行使選舉權(quán)利的資格等，對(duì)選舉委員會(huì)的成立時(shí)間，任職人員資格、應(yīng)該回避的問(wèn)題均未做規(guī)定.

⑩田華.論人大代表選舉程序的完善[J].河北法學(xué)，2010，28(2).

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[5]嚴(yán)靜峰.湖北省社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(12).

中圖分類號(hào)：D921.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)15-0048-03

作者簡(jiǎn)介：李田田(1987-)，女，漢族，安徽蚌埠人，安徽大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)、民商法。