雙重價值視閾下宅基地使用權流轉之構想

張夢琦

中南大學法學院，湖南　長沙　410012

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雙重價值視閾下宅基地使用權流轉之構想

張夢琦

中南大學法學院，湖南長沙410012

摘要：近年來，隨著“一戶多宅”“空心村”等問題的大量涌現，農村宅基地問題又被推上了風口浪尖。宅基地一方面具有保障農民基本生活之功用，另一方面還存在著巨大的市場流轉之需求，在這看似矛盾的雙重價值屬性下，需要在限制與流轉之間找尋一條適合我國當下城鎮化迅速推進之國情的路徑，從而在保障農民權益的同時滿足宅基地使用權之市場需求，提高土地資源利用效率。

關鍵詞：宅基地；使用權；流轉；雙重價值

宅基地作為我國特有的土地使用類型，承載著農村穩定器的社會功能。而近年來，“一戶多宅”、宅基地閑置、面積超標以及隨著城鎮化的推進農村居民點不減反增的現象愈發嚴重，同時，地方政府“趕農民上樓”等問題也普遍存在，當前很多學者針對這些問題展開了許多諸如“土地換社保”“宅基地退出”“宅基地置換”的話題探討，其中許多建議都具有實踐價值，但也不乏忽視我國基本國情而一味引進或者忽視歷史教訓的設想。筆者認為，以“一事一議”的思路進行制度設計很有可能造成制度設置的碎片化以及制度之間無法有效銜接，因而，我們應當在正確認識宅基地制度價值取向的基礎上，結合立法現狀和各地的實際情況合理配置宅基地之上的“權利束”，界分各權利主體的權利內容和權利邊界，為宅基地的制度設計提供導引和理論支持。

一、宅基地使用權的雙重價值屬性

(一)宅基地使用權天然具有保障性

憲法第10條通常被看作我國土地立法與土地管理的基本起點，它規定了土地屬于國家或集體所有，是構成社會主義經濟制度基礎的公有性質的基本生產資料。而農村宅基地作為我國特有的一種土地類型，就承載著保障農村居民基本生存權利和提供社會福利的價值功能。這種保障性為我國法律規范所肯認，主要體現在以下兩個方面。

1.福利性

一方面，宅基地保障基本生存權利，具有無償性、無期限限制性和福利性，農民初始取得宅基地使用權時僅需履行一定的程序，甚至根據我國現行法律規定，即使未經登記，也不能否認農民對其占有的宅基地具有使用權，從而防止農民失去房屋及其占用的宅基地使用權，最大程度的實現居者有其屋，使農民最基本生活條件得到保障，促進社會公平。

2.禁止取得超額收益

另一方面，宅基地僅僅是對最低住房需要的滿足，人們不得以其獲取超額利潤。《土地管理法》第六十二條明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”國土資源部《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十三條進行了延伸：“對多占少用、占而不用的，其閑置部分不予確定使用權，并退還農民集體，另行安排使用。”通過對“一戶一宅”及其面積限制的強制性規定，排除了農村居民對超出最低生活需要的宅基地的使用權。

宅基地的取得以農民作為集體成員的身份為依據，農民身份與城鎮居民身份的區分，體現了我國城鄉二元體制。當前我國嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，其原因在于，農村宅基地“在一定程度上具有福利和社會保障的功能”。1998年我國啟動城鎮住房體制改革以后，在城鎮停止實物住房分配政策，城鎮居民主要通過市場獲得住房，低收入群體可申請公租房、廉租房，公租房、廉租房的政策為城鎮居民住房需求兜底，可以說農村宅基地具有與城市公租房、廉租房相似的社會保障性質。

(二)宅基地使用權具有財產性價值

1.承認宅基地的財產屬性是現實需要

鄭尚元認為宅基地是一個集合概念：“實際上包括農民居住的房子、生活的院落及附屬設施的整合。”其中，農民對房子擁有所有權，對地基享有使用權。還有“在不影響甚至美化住宅建造和使用的前提下，宅基地使用人有權在宅基地上種植竹木、瓜果、蔬菜的權利”。由此，嚴格限制宅基地的流轉實際上就是為農民行使其對房子的所有權設置了無形的壁壘，這種“重地輕宅”的立法思想不利于盤活農村房產存量，導致城鄉更加隔絕分化。因而，應當承認宅基地的財產屬性，在“房地一體化”的趨勢下為宅基地有限制的流轉做出制度準備和觀念調整。從歷史的角度考察，宅基地使用權經歷了從法律允許自由流轉到法律嚴格限制其流轉以至基本上禁止流轉的發展過程。然而，在當下現實社會中，隨著城市化的發展，城鄉人口對向流動和多向流動漸趨常態化，導致為現有宅基地制度所不允許的“非法流轉”和“非法交易活動”大量存在于我國的農村地區和城市近郊。如果完全否認宅基地所承載的財產性價值而嚴令禁止其流轉，即是忽視了我國城鎮化發展現狀和社會發展的規律，不僅難以達到有效遏制流轉的目的，反而可能因立法與現實嚴重脫軌而導致出現大量糾紛時法律適用會陷入尷尬境地，從而無法對宅基地的使用進行有效地規制。

2.理論與相關文件的肯認

宅基地所具有的財產性價值已經逐漸得到學界的廣泛認可，十八屆三中全會《決定》也提出：“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”2016年1月中共中央辦公廳和國務院聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出：“要探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。”雖然這些文件并不具有強制性的法律效力，但其出臺表明國家態度有了很大的轉變，通過方針性政策的制定為其后的法律政策的改革提供思路和導向，使得國家在正確把握宅基地的價值取向的基礎上，合理配置圍繞宅基地的各項權利，從而為各項措施的推出提供一個嚴謹完整的制度安排。

二、宅基地使用權限制與流轉之抉擇

當前，梁彗星、王利明、韓世遠等諸多著名學者都對宅基地相關問題進行過深入的研究討論，桂華認為，對宅基地的改革應當牢牢把握對農村居民的保障，以社會主義公有制為核心，若放開宅基地使用權流入市場，則不僅會對公有制造成沖擊，還會對宅基地的集體所有權造成影響，因此應當由國家繼續壟斷城市建設用地的一級供給，宅基地不可直接進入城市建設用地市場。毛偉國等學者則主張，應將農村宅基地與城市建設用地等同視之，全面放開農村宅基地市場，從而更好地發揮宅基地的財產性價值。

筆者認為，以發展的眼光來看，以所有制來排斥物權改革實際上已陷入學理上的滯后，而且桂華提出的建議性方案沒有充分認識到當前中國宅基地使用權流轉的現狀，已很難適應我國目前的實際需要；而主張全面放開宅基地自由流轉的觀點，雖然是對我國當前的宅基地有關問題的映射，但應當清醒地認識到，全面放開宅基地進入土地供應一級市場，意味著長期形成的供需平衡被打破，對房價乃至整個國民經濟都會造成劇烈沖擊，同時，以宅基地使用權換取的一次性對價導致農民盲目投資等問題也不容小覷，制度本身“居者有其屋”的保障性價值目標也將會受到沖擊。因而宅基地使用權本身具有的雙重價值屬性決定了圍繞它的政策抉擇應當是兼顧的、平衡的，而非擇一而失重的；要實現宅基地的雙重價值，就要在限制和流轉之間尋找一條可行的路徑。正如于霄所言：“中國宅基地市場流轉的問題并不是一個是非問題，而是一個程度問題——即宅基地使用權可以在何種程度上、以何種方式逐漸開放流轉。”

(一)健全宅基地整理、置換機制，堅持以人為中心

宅基地整理與置換，目的都在于通過集中規劃分散的、廢棄的、利用未盡合理的宅基地，在保障農民權益的同時提高土地利用率，以“增減掛鉤”之思路在保證耕地比例的同時推進城鎮化建設。但這種方法雖然在理論上經得起推敲，在多地實踐中卻變了味，“趕農民上樓”、“被征收”“被置換”等行政機關強行推進的現象常見報端，究其原因，并非制度本身存在問題，而是制度的推行者沒有嚴格依照“依法”“自愿”之原則，將農民的意志置之不顧。因此，在推行宅基地置換制度時應堅持以人為中心，并形成具體可操作的制度。首先，應建立資金配套政策，農村宅基地整理、置換、復墾資金需求量大，且具有明顯的公益性，國家及地方政府一定量的公共財政投入保障政策是推進這項工程的必要條件；其次，推進“增減掛鉤”工作，將所得收益全部返還農村，讓農民真正從騰退土地中獲益；再次，從完善農村住房保障政策體系出發，應當改變現行單一的宅基地實物保障模式，建立實物保障與貨幣化保障相結合的多元化、多層次的農村住房保障政策體系，從而解決當前城鎮化快速推進下農村居民點不減反增的現象。

(二)探索宅基地使用權信托機制

如何在放開宅基地使用權進入市場的同時還能夠持續保障農民的權益，宅基地使用權信托制度就可能會是一個得當的方案。土地信托在我國不是首次被提起，湖南瀏陽、浙江紹興等地就針對農村承包經營土地進行了類似于信托的嘗試，為我國宅基地使用權信托的制度設計提供了有價值的探索和思路。在我國學術界，有關宅基地使用權信托是否適合我國國情、是否有市場價值的問題有著不小的爭論。筆者認為，宅基地使用權信托制度可以作為宅基地退出、置換制度的補充，使集體土地實現信托管理，通過設立第三方的信托機構，提供土地收益管理、土地信托利益分配、土地流轉等全方位的金融服務，從而實現宅基地置換等無法達到的正功能：一方面，在不違背現有法律法規的前提下，較為理想地實現了宅基地的所有權、使用權和收益權的相互分離，維護了宅基地使用權人的基本收益權；另一方面，通過將閑置的宅基地與有足夠管理能力的信托機構或信托人相匹配，有利于實現土地資源合理配置和集約管理，有效化解宅基地生活保障功能與當前市場需求與流轉限制的矛盾。

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中圖分類號：D922.32

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0080-02