論地方政府的立法依據

李　娜

安徽大學法學院，安徽　合肥　230601

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論地方政府的立法依據

李娜

安徽大學法學院，安徽合肥230601

摘要：立法依據是指立法工作依據的法律、政策、事實和理論等。地方政府立法的法律依據為法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規。政策依據為中共中央，國務院制定的政策，包括中共地方省委、省人民政府制定的各項方針、政策。事實依據為立法調研。理論依據為立法權理論和涉及具體事務的相關理論。

關鍵詞：立法依據地方政府規章

一、立法依據的含義

立法依據是指立法工作依據的法律、政策、事實和理論等。具體來講，立法依據包括法律依據、政策依據、事實依據和理論依據。[1]法律依據有廣義上的法律和狹義上的法律之分，一般是指廣義上的法律依據，包括憲法和法律，國務院制定的行政法規以及省、自治區、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規。國務院批準的較大的市包括省、自治區人民政府所在地的市經濟特區所在地的市，國務院已經批準的較大的市和其他設區的市。政策依據是指中共中央，國務院為了實現經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設的需要和目標而制定的重大戰略部署和政策方針，也包括中共地方省委、省人民政府制定的各項方針、政策。在我國立法工作中，政策是一個重要的考量因素并體現在立法之中。事實依據來源于對各類社會現實問題的考察、總結與研究成果。社會調研能夠反映出社會現實問題的方方面面，為立法提供真實和直接的參考依據。解決社會問題的需要通常是促使立法工作進行的重要原因。理論依據是指立法所要參考和借鑒的學術理論，如立法技術理論，社會學理論，經濟學理論等。立法項目經過嚴密周全的理論論證過程，能夠體現立法本身的科學性保證較高的立法水平。理論的表現形式多樣，可以包括專著，論文，教材或其他資料，范圍上不限于國內或國外。

二、地方政府立法的法律依據

地方政府的立法主要是通過地方政府規章表現出來。[2]地方政府的立法主體為省、自治區、直轄市的人民政府，省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市的人民政府。根據《中華人民共和國立法法》第八十二條的規定，地方政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。地方政府規章可以就下列事項作出規定：(一)為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；(二)屬于本行政區域的具體行政管理事項。

憲法是法律指定的依據，但不是地方性法規及地方政府規章制定的直接依據。故地方政府立法的法律依據為：(1)法律。《中華人民共和國立法法》第八十二條，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十條，省、自治區、直轄市的人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章，報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案。設區的市的人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規，制定規章，報國務院和省、自治區的人民代表大會常務委員會、人民政府以及本級人民代表大會常務委員會備案。以上兩部法律當中均有明文規定地方政府可以根據法律制定地方性的規章。(2)行政法規。《規章制定程序條例》、《法規規章備案條例》中專門規定了規章制定需遵循的原則程序等事項。(3)本省、自治區、直轄市的地方性法規。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據同級人大及其常委會制定的地方性法規，制定地方政府規章。地方政府規章的內容不得與法律法規相違背，其效力不僅從屬于憲法與法律，而且還從屬于行政法規與地方性法規。[3]地方政府可以制定規章的事項分為兩類：一是執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項。地方政府規章不得與上位法相抵觸，應與上位法的精神原則相一致。二是屬于本行政區域的具體行政管理事項。該類事項具有地方性和獨立性的特征。地方性行政事務繁多且各種情形較為復雜，地方性法規規定的條款較為寬泛，難以及時有效專業地規范和解決該類事項，而地方政府因執行行政職能，直接接觸并能深入到社會實際層面，了解實際問題，任用專業團隊提出可行的解決方案。地方政府以規章形式將科學有效的方案或措施公布施行，能夠及時有效處理行政事務，達到高效便民的效果。

三、地方政府立法的政策根據

在現代法治國家，承擔政策調控任務的法律規范日益普遍，公共政策已經深刻融匯于國家法律體系之中。[4]國家重大的長期性的公共政策尤其需要法律加以鞏固與促進實施。將政策體現在法律體系當中，能夠使公共政策獲得國家強制力的保障，有利于順利實施。同時將公共政策的內容與實施情況規范在法律的框架之內，有利于促進國家的法治建設。如義務教育是一項基本國策，已寫入憲法，并制定了專門的《中華人民共和國義務教育法》。國家法律無形中也體現著公共政策的價值與目標。如各省的《人口與計劃生育條例》屬于地方性法規，體現出了國家人口與計劃生育政策。

地方政府立法的政策依據包括中共中央、國務院制定的政策，也包括中共地方省委、省人民政府制定的各項方針、政策。(1)中共中央制定的政策。黨的十八屆三中全會、四中全會對于深入推進科學立法民主立法提出了一系列要求。四中公報中提出要完善立法體制，實現立法和改革決策相銜接。加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。加快建設法治政府，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。(2)國務院制定的政策。如《國務院2015年立法工作計劃》對各省、自治區、直轄市人民政府的立法指導意見，要求將行之有效的改革措施上升為法律法規，及時清理無效或無法適應當前社會的規章或規范性文件，對于對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革舉措，要及時提請有權機關作出授權。(3)中共地方省委、省人民政府制定的各項方針、政策。如各省出臺的立法工作計劃。江蘇省《省政府2015年立法工作計劃》中共列舉了57項需要制定或修改的地方性法規、規章項目。

四、地方政府立法的事實依據

事實屬于客觀存在，社會中的實際問題錯綜復雜，若未通過長期全面的實地調研，掌握全面系統完整的第一手立法資料，立法過程中將面臨很大的困難和阻力，立法成果很難盡如人意。調查研究是取得正確認識的前提，是推進決策科學化、民主化的基礎。[5]立法調研是公眾參與立法的一種重要形式，也是科學立法民主立法的集中體現。立法的目的在于更好解決社會問題，服務于社會生活。立法必須立足于社會實際，必須反映公眾的呼聲與愿望。立法調研的主體是地方有權立法的機關，包括地方人大及其常委會和地方人民政府。地方立法調研的價值是指立法調研滿足地方立法需要的關系。[6]

地方政府立法的事實依據為各項規章制定工作所進行的立法調研。《規章制定程序條例》第十四條規定，起草規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。在實踐中，地方政府法制部門在制定或修改規章項目的過程中組織了立法調研活動，使立法活動更加民主與科學。比如安徽省政府法制部門組織《安徽省保密管理實施細則(征求意見稿)》立法調研工作。立法調研應當深入到群眾當中，涉及范圍要廣，調研報告的內容要詳細充分且能實際反映需要解決的問題。

五、地方政府立法的理論依據

地方政府立法的理論依據包括立法權理論和涉及具體立法事項的相關理論。(1)立法權理論。立法民主主義理論。立法民主主義就是要求盡可能地擴大民主立法的范圍和層次，保持立法過程的開放性，讓更多民眾參與到立法過程當中以表達自己的利益訴求。立法民主主義理論體現在立法過程中的方方面面。新自由主義理論。國家立法很難對地方性問題考慮周全，難以收集到社會各方面的信息資料并加以立法規制。社會內部自發性的秩序更能貼切的維護社會穩定與和諧。國家或中央不過分干預地方性事務，地方進行自我規制。地方性知識理論。各地方人文地理環境風俗各不相同，應當充分尊重差異性與多樣性，體現立法多元化。地方立法機關相比較于中央立法機關更能把握地方知識，對地方進行更好的立法規制。[7](2)涉及具體立法事項的相關理論。如涉及經濟金融事項的立法，需要經過經濟金融理論的論證，分析可行性，才能有效達到立法目的。關于人口政策的立法，涉及到社會人口學理論等，需要經過人口學理論的論證，以及相關專家的分析研究，才能更好的推行。隨著行政權越來越多地滲入到社會生活的細節之中，地方政府的行為也越來越具有專業性，大到核力量、國際貨幣流通波動及環境污染，小到藥品、食品的質量標準、計算機網絡及通訊的管理措施，無一不需要專業性知識作支撐。[8]

六、小結

地方政府立法是現代國家治理的重要途徑。地方政府立法必須遵循憲法和法律的規定，地方政府規章的制定遵循“根據”原則和“不抵觸”原則，于法有據，于理可循，于實際可行。國家的大政方針是地方政府立法的重要參考依據，地方政府通過立法貫徹國家政策方針，實現立法體制與改革相銜接。地方政府立法應當深入基層實地調研，充分了解民眾的利益訴求，從而更好的服務于社會生活，實現立法目的。地方政府立法應當注意地方政府規章與地方性法規，國務院部門規章等規范性文件之間關系，明確地方政府的立法權限以及與地方人大及常委會立法之間的關系。地方立法工作不僅需要進行法律理論的支撐與論證，涉及到與立法相關的其他領域的專業理論也應當得到重視與參考，提高地方立法的科學性與可行性。

[參考文獻]

[1]馬春生.試論地方立法的依據[J].政府法制，1999(1)：46.

[2]李瀚琰.論地方人大與地方政府的立法權限劃分(社會科學版)[J].山西農業大學學報，2015(5)：518.

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[7]程慶棟.我國地方立法權的配置研究[D].廈門大學，2014，4：18-23.

[8]張闖.論地方政府立法的權限與范圍[J].南京社會科學，2011(08)：14.

中圖分類號：D624;D625;D921

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0104-02

作者簡介：李娜(1992-)，安徽安慶人，安徽大學法學院，2014級法律史專業碩士研究生，研究方向：中國法律史。