論地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)

朱彥南

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北　武漢　430000

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論地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)

朱彥南

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430000

摘要：目前，我國許多地方性法規(guī)都對(duì)行政處罰作了規(guī)定，但一些規(guī)定超出法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍，越權(quán)設(shè)置行政處罰。還有一些規(guī)定甚至在沒有法律依據(jù)的前提下自設(shè)行政處罰，從而導(dǎo)致違背了上級(jí)立法的目的。這些現(xiàn)象違背了行政機(jī)關(guān)依法行政的原則，侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，與我國建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的目標(biāo)背道而馳。因此，我國應(yīng)科學(xué)、合理地劃分中央和地方對(duì)行政處罰的立法權(quán)限，規(guī)范并監(jiān)督地方性法規(guī)的行政處罰規(guī)定權(quán)，建立司法審查制度和行政刑罰制度等，使地方立法中的行政處罰規(guī)定權(quán)由不安全的權(quán)力轉(zhuǎn)化為安全、規(guī)范的權(quán)力。

關(guān)鍵詞：地方立法；行政處罰；設(shè)定權(quán)

一、地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)

《行政處罰法》明確了法律和地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)的權(quán)限范圍，在一定程度上解決了行政處罰設(shè)定權(quán)一度混亂的問題，完善了我國的行政立法體制，保障了法制的統(tǒng)一。但對(duì)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定，《行政處罰法》存在著“過粗”的弊病，其對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的行使缺乏必要的限制，易導(dǎo)致地方立法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，這與國際上通行的行政法治標(biāo)準(zhǔn)之間存在差距，因此我國應(yīng)不斷完善對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)制。

首先，地方立法主體要在法定的行政處罰設(shè)定權(quán)限內(nèi)合法合理地設(shè)定行政處罰。在不超越立法權(quán)限的同時(shí)兼顧本地方的特點(diǎn)和實(shí)際需要。

其次，地方立法機(jī)關(guān)要考慮行政處罰的設(shè)置與法律、行政法規(guī)、國家政策的吻合性。在設(shè)置行政處罰時(shí)，一方面要符合法律、行政法規(guī)的立法精神和具體規(guī)定，另一方面由于某些成熟的政策可以通過立法程序上升為法律，因此地方性法規(guī)在設(shè)置行政處罰時(shí)還要注意與國家政策相符合。

地方立法主體在制定實(shí)施性地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)，不得與上位法相沖突。然而在立法實(shí)踐中，地方立法有時(shí)會(huì)超越立法權(quán)限設(shè)置行政處罰。例如：地方立法中規(guī)定了中央有權(quán)設(shè)定而地方無權(quán)規(guī)定的行政處罰種類；上位法對(duì)某種行為沒有設(shè)定行政處罰，而地方性法規(guī)卻對(duì)該行為規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰；實(shí)施性地方性法規(guī)越權(quán)設(shè)定某種禁止性或義務(wù)性的規(guī)定，并且對(duì)違反該規(guī)定的行為規(guī)定了行政處罰。

設(shè)定行政處罰要遵循立法法和行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)不得超越法定的立法權(quán)限。因此，實(shí)施性地方性法規(guī)不得對(duì)只有法律、行政法規(guī)有權(quán)設(shè)置的行政處罰作出具體規(guī)定。同時(shí)，實(shí)施性地方性法規(guī)也不得照抄上位法的規(guī)定，否則不僅降低了法律、行政法規(guī)的效力等級(jí)，而且也失去了地方立法的意義。

二、地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)的不足

我國是行政處罰的大國，但在行政處罰設(shè)定權(quán)方面，我國的情況還有些混亂。尤其在地方立法設(shè)定行政處罰時(shí)，重復(fù)立法現(xiàn)象較為突出。在設(shè)定行政處罰時(shí)，一些地方性法規(guī)只是照抄照搬上位法有關(guān)行規(guī)定，使得行政處罰的規(guī)定失脫離了實(shí)際需要與現(xiàn)實(shí)情況，缺乏實(shí)用性和可適用性，違背了地方立法的目的，未能體現(xiàn)出地方立法的價(jià)值和作用。

《行政處罰法》規(guī)定了地方性法規(guī)可以在法定權(quán)限內(nèi)設(shè)定行政處罰，但是沒有對(duì)處罰的幅度作出任何限制。以罰款為例，《行政處罰法》授權(quán)了地方性法規(guī)設(shè)定罰款的權(quán)力，但未對(duì)罰款數(shù)額作任何限制，這便導(dǎo)致一些地方立法機(jī)關(guān)利用法律空白隨心所欲設(shè)定罰款的幅度，對(duì)同一種違法行為罰款數(shù)額卻不相同，罰款數(shù)額輕則幾百元，重則數(shù)萬元，使得違法行為與所受到的行政處罰不相當(dāng)、不統(tǒng)一，違背了“法律面前人人平等”的原則。而且地方性法規(guī)雖然不能設(shè)定人身自由罰，但其完全可以通過設(shè)定巨額財(cái)產(chǎn)罰，使其設(shè)定的財(cái)產(chǎn)罰的嚴(yán)厲程度超過限制人身自由的處罰，實(shí)際上超越了立法權(quán)限，降低了法律的效力等級(jí)。

三、完善地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)的建議

任何權(quán)力都有其行使的邊界，國家應(yīng)該通過立法明確規(guī)定地方立法設(shè)定行政處罰的權(quán)限范圍。最高立法機(jī)關(guān)應(yīng)修改立法中的模糊用語并作出相應(yīng)的限制性規(guī)定，通過立法明確規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定的行政處罰的種類和幅度，限制地方立法設(shè)定行政處罰的空間。同時(shí)還要完善監(jiān)督措施，促使地方立法主體在法律允許的范圍內(nèi)正當(dāng)并合法地行使行政處罰設(shè)定權(quán)。當(dāng)然，權(quán)力的正確行使離不開監(jiān)督，否則必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。國家可通過制定法律或通過備案、改變或者撤銷等多種方式，不斷完善對(duì)地方立法機(jī)關(guān)行使行政處罰設(shè)定權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，中央和地方可以建立專門的監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)地方立法主體行使行政處罰設(shè)定權(quán)的監(jiān)督。

行政處罰設(shè)定權(quán)實(shí)際上是一種不安全的權(quán)力，適用不當(dāng)便會(huì)侵害公民的基本權(quán)利，損害國家機(jī)關(guān)的威信，破壞國家的立法進(jìn)步。地方立法機(jī)關(guān)行使行政處罰設(shè)定權(quán)時(shí)，必須遵守法定的權(quán)限范圍，使其設(shè)置的行政處罰既合法又合理。同時(shí)也應(yīng)通過各種措施加強(qiáng)對(duì)設(shè)定權(quán)行使的監(jiān)督。通過地方立法主體自身的自律和外部的監(jiān)督，把這種不安全的權(quán)力變?yōu)榘踩臋?quán)力。

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中圖分類號(hào)：D922.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)15-0272-01

作者簡(jiǎn)介：朱彥南(1992-)，女，河南鄭州人，華中師范大學(xué)法學(xué)院，2014級(jí)法律碩士。