對2015年實施的新行政訴訟法第26條關于復議機關作為共同被告的冷思考

梁國柱　徐付萍

河北大學政法學院，河北　保定　071028

?

對2015年實施的新行政訴訟法第26條關于復議機關作為共同被告的冷思考

梁國柱徐付萍

河北大學政法學院，河北保定071028

摘要：2015年新頒布的《行政訴訟法》第26條第2款將復議機關決定維持原行政行為的與作出原行政行為的行政機關是共同被告。該條的規(guī)定是為了解決我國目前復議制度中出現(xiàn)的復議機關為逃避責任不合理使用維持原行政行為的現(xiàn)象。但該條規(guī)定和國際上通行的復議制度規(guī)定恰好相背離。本文討論復議機關在此種條件下作為共同被告在復議制度功能、復議行為性質、被告條件上的不合理之處，對我國復議制度改革探索的路徑選擇上進行反思。

關鍵詞：復議機關；共同被告；復議維持

一、行政復議機關維持原行政行為最新規(guī)定與個人看法

(一)行政訴訟法對復議機關維持原行政行為作為共同被告的修改

我國行政訴訟中，復議機關作為被告，主要是由《行政訴訟法》規(guī)定的。2014年11月1日，我國修改了1989年頒布的《行政訴訟法》。將原本維持原行政行為的復議機關不用當被告改為必須作為共同被告。對此的修改，主要是為了解決目前我國復議機關為逃避自己成為被告而過度地維持的原行政行為的現(xiàn)象，增加復議機關的責任意識，改變復議會成為“維持會”的現(xiàn)狀。

(二)對此次修改的個人看法

對于復議機關維持原行政行為，將復議機關和作出原行政行為機關作為共同被告的出發(fā)點并不壞，一是有利于加強復議機關的責任意識，二是有利于復議制度更好的發(fā)揮作用，但這樣的改革思路在理論上值得商榷，在實踐中可能是有害的。個人認為，強化復議機關被告地位，是我國行政訴訟改革路徑的錯誤選擇。

二、對行政復議機關被告地位的分析

對于我國行政復議制度功能的定位。其發(fā)展趨向應當是與國際發(fā)展相一致的。解決行政爭議的目的越來越重要，自我監(jiān)督的目的越來越居于第二位，行政復議制度的主要功能也應該首要定位于解決行政爭議。

(一)行政復議制度體現(xiàn)出更多的救濟功能而非一般層級監(jiān)督

關于行政復議的功能包括自我反省、法律救濟、行政監(jiān)督等功能。理論界通常認為，行政復議主要有行政層級監(jiān)督功能和公民權利保護的救濟功能。[1]因此我們認為，行政復議具備了更多的行政救濟功能，并同時包含一定的層級監(jiān)督功能。理由主要有：

1.行政復議應屬于準司法行為

行政復議如同司法活動一樣，是依照行政相對人的一方請求而發(fā)動的事后程序，具有消極性、被動性、善后性以及強調(diào)公私利益平衡的特性，不像行政層級監(jiān)督那樣以追求行政公益和行政行為的連續(xù)性、效率性為首要目標，對政策實施過程實施積極的、能動的干預。[2]

2.行政復議不加重對申請人的法律責任

我國的行政執(zhí)法不同于行政復議，行政復議不具有主動性和積極追求求公共利益等特征。行政復議是對行政相對人的一種權利救濟，并且通過該種救濟手段，實現(xiàn)對下級機關的監(jiān)督職能。

綜上，我們可以得出行政復議具有更多的救濟性而非行政性，但新修改的行政訴訟法中的復議機關維持原行政行為作為共同被告與其性質相背離。

(二)行政復議是一種帶有司法性質的特殊行政行為

關于行政復議的性質，理論界存在各種不同的觀點，有的認為是一種行政行為，有的認為是一種司法活動，有的認為是一種兼具行政和司法雙重色彩的行政準司法活動，還有的認為行政復議形式上的行政行為而實質上的司法行為。[3]

行政復議是一種行政行為，而且是一種具體行政行為。這種學說的缺陷在于沒有看到現(xiàn)代行政復議制度中行政機關行使委托司法權的事實，把行政執(zhí)法的原則、體制、程序套用到行政復議，必然導致復議執(zhí)法化，促使“官官相護”，人為使行政糾紛復雜化。[4]目前，通說將行政復議定位于“具有一定司法性的行政行為”，是“行政機關內(nèi)部監(jiān)督和糾錯機制的緩解”，是“國家行政救濟機制的重要環(huán)節(jié)”。[5]

(三)復議維持原行政行為對復議申請人權利義務產(chǎn)生影響的是原行政行為

復議行為對申請人的權利義務不產(chǎn)生直接的影響，以復議機關為共同被告缺乏充分的理由，對行政行為合法性進行審查判斷的標準之一，是審查具體行政行為是否違法給申請人設定了義務，或未依法保護申請人的合法權利，通過審查，對因違法行政給相對人的合法權利帶來的侵害進行救濟。而維持的案件，復議機關只是對原行政行為作出了確認和評價，而沒有對申請人設定新的義務。

三、結語

新修改的《行政訴訟法》加強復議機關的被告地位，出發(fā)點是好的。但推動我國復議制度改革的路徑選擇卻值得商榷。新修改的第26條第2款，這不僅僅和國際上共識的復議制度越來越背離，而且在復議制度功能、復議行為性質、法理邏輯、被告條件上都有不合理之處。我國的復議制度改革應該著力于完善行政復議委員會制度，增強復議機關的獨立性，加強委員身份保障，同時處理好行政長官和行政復議委員會的關系，通過這類改革給復議機關“松綁”。但最新修改增強復議機關的被告地位，恰恰使我國的復議制度和現(xiàn)代行政復議制度相脫節(jié)，導致復議執(zhí)法化，使復議后的行政糾紛復雜化。

[參考文獻]

[1]青鋒，張水海.行政復議機關在行政訴訟中作被告問題的反思[J].行政法學研究，2013(1).

[2][日]南博方.行政法[M].北京：中國人民大學出版社，2009.4.

[3]楊解君，溫晉鋒.行政救濟法[M].南京：南京大學出版社，1997.97.

[4]郜風濤.行政復議法教程[M].北京：中國法制出版社，2011.60.

[5]楊解君，溫晉鋒.行政救濟法[M].南京：南京大學出版社，1997：280.

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0200-02

作者簡介：梁國柱(1991-)，男，河北張家口人，河北大學政法學院憲法學與行政法學專業(yè)；徐付萍(1990-)，女，河北唐山人，河北大學政法學院民商法學專業(yè)。