職業教育須警惕過度行政化

儲朝暉

中國職業教育一直被高度重視卻又發展不良的根本原因，就在于政府沒有依據職業教育的特性去制定政策，去管理和評價，職業學校也就沒有據此去進行教育教學。

中國現代職業教育起源于1860年代，此后在洋務運動時期得到較快發展。自1980年代以來，政府重視發展職業教育的舉措數不勝數。最近兩年，對職業教育重視程度空前提高，動作頻頻，意在加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。

2014年2月，國務院召開常務會議，部署加快發展現代職業教育；6月，發布了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，并由國務院召開全國職業教育工作會議，提出了今后一個時期推動職業教育改革發展的指導思想、基本原則、目標任務和重大舉措，表達了政府在職業教育發展方面的訴求。2015年11月，教育部印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》，要求通過3年建設，高職人才培養的層次、規模與經濟社會發展更加匹配，專科層次職業教育在校生達1420萬人。

然而，至少自1996年后，政府對職業教育的重視程度與實際效果之間總是存在巨大差距。以中等職業教育為例，與同學段的普通高中相比，政府發的文件要多得多，開的會也多得多，人們耳熟能詳的重視職業教育的口號也要多很多，然而中等職業教育的發展狀況，卻始終難以跟上普通中學的發展。為何實際效果與重視程度之間總是不能一致呢？

職業教育的雙重特性

要回答這個問題，就不能不追溯到職業教育的特性。職業教育自產生以來就與產業密切相連，現代職業教育并非來自中國傳統的師徒制，而是工業革命后的大機器工業，這也是近三十多年中國的職業教育雖然想了很多辦法卻發展不佳的重要原因。所以，職業教育的第一特性是它的產業性，它要為各產業的發展培養充足的勞動力，它可以與社會需求間通過市場建立聯系。

同時職業教育又是教育的一種，具有教育性。依據中國既有的體制，產業領域比較多的交給了市場，教育領域依然主要采取行政管理的方式加以管理。近年來與職業教育相關的“學生工”事件時有發生，最終難以徹底解決，主要原因就在于“學生工”處于政府和市場的連接處。政府不能無視市場處理“學生工”發生的問題，如果這樣處理，最終市場會將更大的反彈作用在學生身上，受害的還是學生。職業教育的獨特屬性，以及勞動力與教育之間復雜的關系，決定著政府僅僅以管理普通教育的方式管理職業教育，必然限制職業教育的發展。

筆者自1985年置身職業教育之中，并一直參與職業教育的研究，深深感到中國職業教育一直被高度重視卻又發展不良的根本原因，就在于政府沒有依據職業教育的特性去制定政策，去管理和評價，職業學校也就沒有據此去進行教育教學，職業教育本身難以自主發展，如此不斷循環，使得職業教育的政策和投入都很難發揮到最佳效益。

在理論上，中國教育習慣比較抽象地理解教育與人的發展，重視通過教育獲得身份地位的提升，而鄙視通過教育獲取一技之長后運用于市場獲取經濟回報，于是在潛意識里為人們接受職業教育設置了障礙，自古以來“輕百工之人”的觀念或隱或現地延續。

在官本位和過度政治化的教育理念下，人們眼中的教育是人類自身發展的一部分，僅僅與人類的智力、價值和道德息息相關，與技能和職業不太相關。實行開放政策以來，勞動力成為商品已成既成事實，但在行政管理體系之中的職業教育，依然在觀念、體制、評價等方面，要求其不能脫離原來的基本形態，在它與市場之間架設著“玻璃墻”，或者干脆就是大家都能看得見的“墻”。

大陸職教的歷史演變

從歷史發展過程看，1950年后中國政府非常重視發揮教育在國民經濟建設中的作用，引進蘇聯的中等技術學校教育和技工學校教育的模式，中專和技校的所有運行費用納入國家計劃。至1953年，在政府的計劃體制里建立起以中專（三到四年學制，培養中等專業技術干部）和技校（三年學制，培養中等技術操作工人）等中等專業學校為主體的職教體系，由政府統一招生，給生活待遇，依計劃安排統一分配工作，導致中專和技校發展迅猛。

在這種體制里，勞動力的培養和流動由政府嚴格控制，工人與政府之間的社會契約由國家保證，其特點是政府辦、有計劃、有指標、保供給，職業教育穿上“官本位”的衣裝，才受到眾人青睞。這種體制是后來乃至現今職業教育發展的體制基礎，也在一定程度上構成了現在發展現代職業教育的觀念和體制障礙，它決定了職業學校就是按政府的要求辦，自身不需要自主性，所以此后也就難以生成自主性和自主發展能力。

1980年后才開始發展不占政府指標、不包分配的中等職業教育，1980年10月7日，國務院批轉了教育部、國家勞動總局上報的《關于中等教育結構改革報告》，為新的職業教育發展提供了政策條件。

2000年后，職業學校也在追求“升級”。為提高職業教育的學歷層次，各地發展起高職高專，職業中專升級為職業學院、專科升入本科。這種發展既在一定程度上留住了即將流失的生源，又帶來職業教育學歷化的隱患，由于在學歷上職業教育無法與普通教育相比，這種比較導致職業教育以己之弱比人之長，進入新的困境。在職業教育發展的三十多年中，對學歷的追逐一直是把雙刃劍。

在實踐上，職業教育在數量和規模擴張的同時，其自主發展能力不但沒有增強，而且出現了大幅度的減弱。政府也常常在重視職業教育的口號之下，采取損傷職業教育自主發展能力的措施。這種減弱3面是面臨普通教育的競爭，這種競爭可以從1949年至2008年高中階段普通中學與職業中學招生的數量交替變化上看出來。

需要說明的是，1960年前是由于沒有足夠的普通中學而使得職業教育數量比例超過普通教育。1980年后，政府多次發文規定普職招生比以增加職業學校的招生數，導致這一比例不斷交替反復，1990年后則是由于普通高校招生指標限制，導致一些中學生被迫分流到職業中學，在1996年到達頂峰后開始下滑。

若將職業教育與普通教育相比，則職業教育吸引力仍顯不足，以致長期普通高中與職業高中的招生數交替起伏：當政策的強制力度大時，職業學校的比例升高；降低強制力度，職業教育的學生規模迅速下降。在此過程中，由于發展的不穩定，導致諸多的重復和浪費。2000年后高校擴招，又使得普通高中迅速反彈，超過了職業高中的學生比例，其中一部分學生在高考后進入到高職院校。

過度行政化的惡果

當然，職業學校未能自主發展的更大作用力來自行政管理部門。政府在大聲疾呼發展職業教育的時候，管理體制上由政府包攬，于是職業教育的自主生存機制長期不能真正建立，公辦職業學校成為政府懷中緊抱著的孩子，面黃肌瘦，難以獨自“跑”起來，沒辦法與企業建立自然的緊密關系。私立的職業學校，在政府為公立職業學校提供各種優越條件的情況下，被不斷擠垮，重視了公辦職業學校，打壓了私立職業學校。所剩為數不多的私立職業學校為了生存，又要以各種方式不擇手段發展，還需要獲得政府認可，導致整個職業教育生態環境不良，整體降低了職業教育發展的自主性。

問題集中在政府該扮演什么角色，行政權力該如何妥善且合理地運行。1985年前后，農村職業教育曾發展十分活躍，辦學形式、內容多種多樣，長短結合，私立學校迅猛發展，與實際需要緊密結合。但當時的各地政府先后以課程不合格、師資不正規、場地不規范、時間太短等各種理由將它們一個個停辦，對私立職業教育的歧視政策，使私立學校的產權及發展空間得不到相應法規保障，受到多方面不公正對待，導致了私立職業學校陷入窘境。最后只剩下與產業實際結合不緊密的公立職業學校，從而清除了職業教育多樣性發展的良性生態形成的基礎。

在這種管理模式中，重視職業教育事實上僅僅落實在重視宏觀規劃、政策，而不重視微觀的一個職業學校的學生該怎樣發展，學生的職業生涯如何變得更好，以及一所職業學校如何辦好，職業教育如何與微觀的產業發展有效結合。僅僅重宏觀而不重微觀，必然導致職業教育的自主性大大降低。也就導致職業教育體系建設和生態維護等，顯得表面轟轟烈烈而內底的一系列問題并未得到真實解決。

1996年的《職業教育法》頒布后，職業教育的發展一直面臨著兩種選擇：一種是強化政府對職業教育的包攬，大力興辦公辦職業學校，加強對職業高中的學生施行統分統配；另一種是政府僅提供足夠的教育經費投入，引入市場機制，建立勞動力市場，讓公立學校和私立學校在機會平等的平臺上競爭。

盡管政府意識到這種選擇，2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》內含推動職業教育的市場化進程的內容，提出堅持“以服務為宗旨、以就業為導向”的職業教育辦學方針，積極推動職業教育從計劃培養向市場驅動轉變，從政府直接管理向宏觀引導轉變，從傳統的升學導向向就業導向轉變，實行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養模式。2006年，教育部下發的《關于全面提高高等職業教育教育品質的若干意見》，提出職業學校要大力推行校企結合、工學結合。

但是，在各種因素的反復比較中，從政府到職業學校、職業學校學生等多個主體的選擇結果看，整體趨勢是傾向于政府把職業教育更多地管理起來，而不是讓職業教育適合其自身的特性進入市場競爭，這種取向在一定程度上由于路徑依賴，也由于整個社會的管理體制起著關鍵性作用。這樣的環境和選擇，最終導致職業教育自主-發展能力一步步喪失，政府扶得越多越沒有自主性，越不愿與產業緊密地走到一起，職業教育發展與勞動力市場需求越不適應，專業設置重復，學生掌握的技能不能滿足市場需要，辦學效率越低下，責權關系越不明晰，自主能力也就越來越低。

在微觀的職業學校內部，政府的手抓得越細，技術人才在學校中的作用越低，學校越偏向官本位，教育與生產實踐結合不緊密，基礎理論知識與實際操作培訓設置比例不合理，過于注重理論教育和政治教育，直接用于生產的技術培訓不夠，越不重視對學生職業技能或一技之長的培養，學校內部的規則和生態越偏向官僚化，并且有一部分公立職業學校明確提出要轉成普通高中，或私底下為以職業學校名義招進來的學生開設普通高中的課程，以便送進高考的考場獲得升學機會。

由于政府對職業教育管得過細，影響了社會對職業教育的參與，尤其是企業對職業教育的參與，出現了“政府熱、社會冷”“學校熱、企業冷”的現象。

實現職業教育“三個放開”

現代職業教育的價值基礎是“生利”，長期以來將職業教育的價值教條化，或僅僅將它當作某一行政部門的政績，導致發展職業教育的各個環節措施出現偏離；職業教育管理需要融合教育與企業管理的二重性，過度行政化管理是造成現代職業教育困境的體制性根源，職業學校在政府懷抱中長得很虛弱，政府一邊大力提倡發展職業教育，一邊在大力破壞職業教育的內在生存動力；職業教育的根基是社會生活，它與普羅大眾的生活聯系被切斷后，便成為一個龐大的消耗而非生利體系。

現代職業教育，需要將落腳點放在如何更好地服務學生成長發展、實現學生的人生使命上。教育家陶行知在近百年前對職業教育做過一番研究后說：“職業學校有生利之師資、設備、課程，則教之事備；學生有最適之生利才能興味，則學之事備。前者足以教生利，后者足以學生利：教與學咸得其宜，則國家造就一生利人物，即得一生利人物之用，將見國無游民，民無廢才，群需可濟，個性可舒。”（陶行知《生利主義之職業教育》）現代職業教育的立足點就在于生利，就在于瞄準民眾幸福。然后在此基礎上實現辦學主體多元，產學一體（依托產業）；創立成熟的專業品牌、深厚的產業根基、廣闊的信息平臺，現代職業教育才有出頭之日。

政府發展職業教育的關鍵需要實現“三放”：一是放開學校舉辦權，變政府包辦為支持多元辦學主體自主辦學，改變公立學校單打獨斗的局面，并建立相應的法律法規保障。二是放開辦學形式，給多樣辦學合法的身份。變供方主導為需方主導，切實依據社會需要和學生成長發展需求組織教學、實施管理、進行評價，減少行政和供方驅動，避免“被職業教育”。可長短結合、課堂教學與實習結合、正規與非正規結合，形式要隨實際需求變化。三是放開行政區劃分割和公私立學校的分別，改變“都養兒子不干活”的現狀：政府對職業教育的投入，依據辦學績效不加區別地投到各類職業學校。

加快發展現代職業教育，不能沾沾自喜于頂層設計，而需要建立以現代職業學校制度為基礎的現代職業教育體系，實現真正的管辦分離，讓學校的自主性充分發揮出來，以適應人力資源市場對人才的需求。從國際比較看，一些發達國家政府在職業教育中也發揮輔助作用，但他們不會“抱”著職業學校走。學校應該有更多的自主性，與企業有更密切的聯系，與社會建立多邊良好的關系。政府要簡政放權，讓職業學校自立起來，與產業需求結合在市場上找到鍛煉的空間。

中共十八屆三中全會確定讓市場在資源配置中起決定作用，這依然是未來職業教育發展的方向性原則，政府“放養”職業教育，才可能讓職業教育回歸其天性，極大程度地提高職業教育的自主發展能力，才可能實現職業教育的大繁榮。