政務公開背景下檔案事業行政管理方式轉換的必要性

文/張歡

政務公開背景下檔案事業行政管理方式轉換的必要性

文/張歡

新中國成立以來，我國檔案事業行政管理方式形成了有中國特色的檔案管理體制、領導體制和運行機制。目前，現行檔案事業行政管理方式存在著弊端，因而有必要在政府公開背景下轉換檔案事業行政管理方式

目前，我國檔案事業的行政管理方式與政府職能轉變之間處于一種磨合狀態，因此無論是在政策操作還是在行政管理方式層面，都存在著諸多不成熟的地方。為適應行政管理公開、透明、平等的要求，我國檔案事業行政管理方式和手段迫切需要進行改革，以促進檔案事業的健康發展，實現國家檔案信息資源的社會共享和安全監管的雙贏。

一、檔案行政管理方式轉換是新形勢發展的客觀要求

1、行政管理方式改革是國際社會行政管理改革的重要內容。從20世紀80年代開始，英、美等國首先發起了“再造政府”的公共行政管理改革。這場改革有撒切爾政府和里根政府發端，在90年代迅速擴展到幾乎所有發達工業國家和新興工業化國家，并通過國際組織的影響和以援助為條件波及處于經濟轉型的原蘇東國家和其他絕大多數發展中國家，形成了世界性的政府改革浪潮。在這場改革浪潮中，各國政府改革的焦點都是對傳統公共管理模式和行為方式的否定，目的都是尋求替代官僚制組織的政府治理模式，追求以市場為基礎，以顧客（企業與公民）為導向，優化組織機構，放松內部管制，縮小政府規模，簡化行政流程，減少辦事程序，以績效為目標，以社會滿意度為衡量標準的新型政府治理模式。

2、行政管理方式改革是加入WTO后我國政府行政管理的內在必然。我國政府行政管理方式改革面臨多方面的挑戰，重點是兩個方面：一是經濟體制由計劃向市場的轉軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉變。所以，黨的十四大以后，我們從機構改革入手，以轉變工作職能，轉變工作方式，轉變工作作風為重點，加大了改革的力度，使政府管理在向經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務轉軌上取得很大成績。但是，與市場經濟體制的要求相比，目前仍然存在觀念滯后、職能不到位、手段原始、效率偏低等問題。客觀地說，我國政府行政管理方式的改革還有很長的路要走。二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革。經濟全球化加速了國家權力向諸如世界銀行、國家貨幣資金組織、世界貿易組織等國際機構的讓渡，其結果是一國的政策和政府行為越來越受國際規則的限制和約束。我國加入WTO后，政府成為最大的應對者。WTO的規則和管理規程，要求政府行為增強透明度，避免暗箱操作，實行陽光行政，由管理型向管理服務型轉變。

3、行政管理方式改革是我國政府職能轉換的核心要素。自2015年6月，陜西省參照國務院工作機制，成立了推進職能轉變小組。在深入調研基礎上，陜西省政府于2015年7月印發了《陜西省推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，圍繞6大改革任務，列出了55項重點工作，明確了責任部門、時間節點和可檢驗的成果形式。每項改革任務都通過時間表、路線圖等形式具體化、項目化、責任化，確保了各項改革任務落地、見效。從“列目錄、砍證明、簡流程、推共享、網上辦、嚴問責”六個方面簡化優化公共服務流程，方便基層群眾辦事創業，推進政府職能轉換。陜西省政府門戶網站開設了“職能轉變”專欄，第一時間發布改革動態，及時反映我省簡政放權改革新舉措、新進展、新成果，營造了良好的改革氛圍。專欄還開設“放、管、服”改革意見建議征集平臺，通過廣泛聽取社會各方面對改革的意見建議，實現以群眾需求為導向，變政府“端菜”為群眾“點菜”，促進改革向縱深推進。

省委十二屆八次全會通過的《關于制定陜西省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“完善政府社會治理和公共服務職能，推進政府由管理型向服務型轉變。”作為服從和服務于政府工作的檔案管理，是聯系政府和人民群眾的橋梁，其管理方式也應把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

二、檔案行政管理方式的轉換有利于電子政務的發展

所謂電子政務，是指政府機構在其管理和服務職能中運用現代網絡技術，打破傳統行政機關的時間、空間和部門分隔的制約，使各級政府的各項監管工作更加嚴密，服務更加便捷，從而把各級政府建設成廉潔、勤政、務實、高效的政府。

1、電子政務的發展給政府部門提出新要求

（1）重組政府部門的業務流程，提高工作效率

為了使政府部門管理和服務職能規范、科學的在網上再現，提高工作效率，就要求對政府部門傳統的業務流程進行梳理再造。如作為我國高新科技產業密集地的政府管理機構——北京海淀園區管理委員會，自2000年5月開始，率先在全國推出了以電子政務為核心的“數字園區”工程，成功的重組了“一網式”（一個網站集中辦理多項政府管理和服務項目）、“一表制”（企業和政府之間通過一套表報送，政府各部門之間實現數據共享）為特征的業務流程，樹立起了高效、透明、新型的政府形象。按照管委會的規定，整套程序的工作日是15天。這對當時編制僅88人，卻要面對企業近7000家的園區管委會來說，壓力之大可想而知。“數字園區”一表制通用審批系統的開通，大大縮短了審批時間，即由15個工作日減為5個工作日，最短的只用一個工作日。企業反映，“數字園區”電子政務系統使企業降低成本46.3%，縮短辦事時間75.9%，節省人力30.1%。可見海淀園區“數字園區”電子政務的實踐表明，通過重組業務流程打破各業務部門在空間上的限制，可以提高政府行為的規范性，辦事的透明度和工作效率，更好的為企業提供服務，并以此贏得廣大企業的支持。

（2）改變政府的組織機構，提高政府的組織效能和監管能力

傳統的政府組織機構多數是按照職能部門劃分，各部門容易形成各自為政、相對獨立的體系，導致各部門機構設置臃腫膨脹，財政資金浪費，政府整體效能弱化。

電子政務的發展特別是政府業務流程的重組，將會對傳統的政府組織機構和部門職能設置造成沖擊，使原本職能分明、各自獨立的分布式的部門設置逐步被橫向整合的一體化的組織形態所取代。如在電子政務實際應用方面走在全國前列的南海市，通過建立“南海市市直行政事業單位會計結算中心財物管理信息系統”的方式，確立起一套透明、廉潔、高效的在線政府財務管理體系，成為代表南海市電子政務建設取得成效的重要的應用項目。該系統高度集成了各單位報帳員，預算會計、統管會計、資金會計、主管會計、檔案管理等六大崗位的職能，實現了“國庫集中收付”、“部門預算”、“收繳分離、收支兩條線”和“工資直達”等一體化政府財務和業務管理目標。南海市市直行政事業單位會計結算中心運作后，287家單位都取消了財務科，只設置一個兼職的報帳員，支出由財物結算中心進行核算。由此政府財物管理人員也由原來的近400人縮編為35人。因為人員精簡，每年可節省經費數百萬元。南海作為中國電子政務應用示范工程的試點城市，在電子政務實際應用方面的經驗表明，電子政務建設必然要求改變政府傳統的組織機構，而新型組織機構的建立將會提高政府的組織效能和監管能力。

（3）轉變政府管理方式，提高工作人員的綜合業務能力和學習能力

政府部門以分工過細、業務單一為突出特點的傳統手工管理方式必然會被政府部門業務流程的重組、政府組織機構的改變所打破。隨著管理中例行的事務性工作借助于計算機技術為主體的現代辦公系統來完成，以及集成化或一體化工作模式的形成，就要求政府部門工作人員必須具有綜合業務處理能力，以及適應信息技術的發展和管理職能的轉變而不斷創新工作的學習能力。政府工作人員的能力是否適應電子政務建設的需要，是關系電子政務建設成敗的關鍵因素之一。

2、電子政務的發展給檔案行政部門提出新問題

由于電子政務的發展，改變了政府部門原有的業務流程和工作方式，因此作為真實記錄政務活動全過程的文件、檔案的內容、形式及形成程序等也必然會發生相應的變化。這就要求檔案行政管理部門研究在電子政務環境下管理對象的變化，以采取措施解決問題。檔案行政管理部門對象的變化：

（1）從檔案本身拓展到其形成前身——現行文件的生成背景、環境及整個過程。在電子政務環境下，檔案行政管理部門對檔案的前身——現行文件的形成的要求已不僅限于傳統的歸檔環節，還延伸到對現行文件生成系統的開發設計提出功能要求。這種前端控制思想已體現在國家檔案局起草的《電子文件歸檔與管理規范》中。在電子政務環境下，檔案行政管理部門對政府部門檔案工作的管理已經從檔案本身拓展到其形成前身——現行文件的生成背景、環境及整個過程。

（2）從檔案部門滲透到與檔案管理職能密切相關的信息部門和軟件設計開發公司。過去，檔案行政管理部門對檔案工作監督、指導的對象主要是各級各類檔案館、室（科、處），但在電子政務環境下，由于政府部門業務部門流程的重組、組織機構的變化，原有檔案館室的設置和職能會發生一些變化。檔案行政管理部門要跟蹤這種變化指導檔案館、室或主管信息化工作的部門或負責信息系統設計開發的軟件公司，做好電子文件的生成、流轉、鑒定、歸檔及保存工作。可見，在電子政務環境下，檔案行政管理部門對政府部門的監督、指導已不僅是針對該單位的檔案部門，而應是涉及電子文件完整生成和有效、安全歸檔保存的各有關部門。

（3）從針對一個個單位的檔案部門到政府機構改革后出現的機關聯合文檔管理部門。隨著政府機構改革和電子政務建設的推進，一些省市政府批準成立了文件中心或文檔管理中心，保管現行文件和檔案。如2002年4月26日，經深圳市人大常委會第十五次會議通過的《深圳特區檔案與文件收集利用條例》第二章第八條規定“市區政府設立文件中心”。2002年10月，經深圳市編辦正式發文成立了深圳市檔案局文件管理中心，統一管理市民中心各單位移交的文件，各單位不再單獨設立專門的檔案管理機構。隨著社會和經濟的快速發展，檔案行政管理模式也開始由“國家模式”向拓寬服務層面、收藏豐富、打開大門、迎民進館的“社會模式”轉變，建立起為全社會全方位服務的現代檔案行政管理機制。經濟發展使檔案數量激增，使檔案所有權多元化，內容多樣化，因此，越來越多的檔案中介機構如檔案寄存中心、檔案信息服務中心等參與到檔案資源建設和服務中來，特別是關系到人民群眾切身利益的民生檔案已占半數之多。在電子政務和政府信息公開政策的推動下，一種新的電子文件管理利用模式——現行電子文件中心應運而生。自2004年江蘇省常州市建立首家現行電子文件中心以來，電子文件中心建設便在全國各地如“燎原之勢”相繼展開，如張家港市電子文件中心、紹興市電子文件中心、天津開發區電子文件處理中心等。現行電子文件中心的成立對電子文件的利用和管理無疑發揮著重要作用。面對這些新型的文檔管理部門，檔案行政管理部門要研究其性質、職責、工作程序、方法，以及與檔案館、室形成單位的權利和義務關系等。

三、檔案行政管理方式的轉換是檔案事業工作為適應社會發展而作的自我調整

我國現行的檔案行政體系是在參照蘇聯的計劃經濟體制下檔案管理模式基礎上建立的，方便管制，便于手工操作。隨著社會主義市場經濟體系建立，檔案事業的發展環境有了巨大的變化，檔案工作中出現了許多新問題，原有檔案行政體系越來越不適應形勢的發展，有些弊端相當突出。檔案行政的職責、職能也顯得不合時宜。檔案工作發展呼喚檔案行政改革。必須承認當前檔案工作還沒有做到位，社會、公民利用檔案需求沒有得到很好的解決，致使檔案和檔案工作呈現一種“邊緣化”趨勢。同時，也出現了檔案工作發展的有利因素：“依法治國”觀念的深入人心，政治文明的健康發展，為檔案法制建設奠定了堅實的基礎；信息技術的突飛猛進，電子文件（電子檔案）的大量涌現，賦予了檔案行政可能的也是必需的新的職責、職能。檔案的文化性質決定了檔案事業的文化事業性質，檔案部門有責任促進先進文化的建設并為其服務。為適應檔案工作新的環境，解決檔案工作中的新問題，尤其是解決人們對檔案利用的需求與檔案提供不足的矛盾，必須對檔案工作進行改革，這直接涉及到檔案行政改革。

2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，在新形勢下，檔案行政管理方式的轉變是大勢所趨，也是客觀需要。這是1994年以來中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的第一個關于檔案工作的文件，是新中國歷史上黨中央、國務院全面系統指導檔案工作的又一個綱領性重要文獻，體現了黨中央、國務院對檔案工作的高度重視和巨大支持。《意見》強調提高黨的執政能力和政府管理水平，這包括政治建設、黨的建設、軍隊和國防建設以及其他各項工作，直接體現著我們國家的第五個現代化——國家治理體系和治理能力的現代化。目前，在我國，檔案和檔案工作已成為社會運行和國家治理的基本要素之一和基礎支撐之一，像毛細血管那樣分布到國家和社會的各個領域，并以前所未有的深度和廣度，支撐、影響、改變著經濟發展、社會運行和人民生活，推動社會管理創新，促進國家治理體系和治理能力的現代化。可以看到，隨著市場經濟發展的客觀要求，行政管理體制改革的現實需要，檔案管理體制機制變化的影響和依法行政的要求，檔案行政管理方式必然發生轉變。我們必須在轉變中主動適應新形勢、新要求，努力變革檔案行政管理與社會發展不相適應的內容，才能使之更加適應國家經濟社會發展的需要。

（作者單位：西安航空職業技術學院）