民辦學校分類管理研究

西安翻譯學院，陜西　西安　710105

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民辦學校分類管理研究

西安翻譯學院，陜西西安710105

摘要：分類管理隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020)的頒布已經開始在政策層面塵埃落定。但是分類管理的原則、方向、框架等依然是學界討論的熱點，沒有定論。本文從民辦教育分類管理的現狀、現存的問題入手，提出分類管理制定的原則，提出推行分類管理的建議。

關鍵詞：民辦院校；分類管理

當前，民辦教育事業在發展中有許多問題，并且矛盾重重，錯綜復雜。其中一個重要原因就是頂層設計時，沒有對民辦學校實施分類治理，使不以營利為目標的辦學者與營利為目的的投資者享受共同的教育政策，卻可以承擔不同的辦學義務而不受任何約束。政府對于不同辦學形式的學校無法從法律上加以界定，區別對待。因此，分類管理已經成為民辦教育改革發展中要解決的首要問題。

一、民辦教育分類管理的現狀

《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)中沒有明確分類管理的問題，基于當時的國情，公共服務一度短缺，政府提供公共服務的能力相對于國家制定教育、醫療等公共事業發展的目標來說嚴重不足。國家要發展教育事業，滿足人民群眾對教育的多樣化需求，因此鼓勵社會資本舉辦民辦教育，但是教育法規定：任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。《民促法》為了保護社會資本有進入民辦教育的積極性，又折中允許舉辦者獲得“合理回報”。這種基于捐資假定而制定的法律法規和政策措施背離了現階段以投資辦學為主要特征的民辦教育的現實基礎，從而導致宏觀管理與微觀運行的激烈沖突。

現今，民辦學校統一登記為《民辦非企業單位》，其中，以營利為目的的企業性質培如培訓機構有之，有不以營利為目的的辦學者有之，也有假借非營利之名，暗取合理回報的辦學者有之，更有甚者以投資獲利為目的，假借辦學之名，實以利益最大化為宗旨者有之。少數的害群之馬使社會對民辦教育失去了信心，喪失了信任，政府的補助、政策的優惠無法真正落實到一心為了辦學的學校身上，劣幣驅除良幣的效應正在顯現。

營利性與非營利性不分的危害主要在于1、政府無法履行對民辦教育發展的職責。無法將財政資助、土地優惠等公共資源針對性地投入非營利性院校。2、投資回報的誘惑使民辦學校辦學者可能會以利益導向為主，法人治理難以實現。3、一概不允許營利不符合當前教育發展趨勢。4、營利的事實使民辦學校資金來源只能依靠學費，斬斷了社會捐贈進入學校的可能。

近年來，分類管理再次成為學界關注的話題，隨著一些地方先行探索和近年來國家一系列政策措施的出臺，分類管理開始由學界討論轉向政策實施，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確提出了“分類管理”，可見分類管理已經成為大勢所趨。

二、分類管理存在的問題

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020)(以下簡稱《規劃綱要》)提出要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理的框架。這是目前在國家文件中正式提出的分類管理表述，由于它只有營利和非營利性兩種提法，而且表述過分簡單，給理論界和民辦教育從業者造成很大困擾，筆者認為存在的問題有如下方面：

(一)分類標準過于簡單

分類管理的初衷是能對不同類別的學校進行管理、規范，執行不同的政策，給予不同的支持力度，使民辦學校能更好的發展。但在現實中，我國民辦教育的發展已經呈現多樣化，范圍涵蓋學前教育、中小學教育、職業教育和高等教育。在人生的各個階段都可以看到民辦教育的影子，辦學類型也多樣化，投資辦學、捐資辦學、公辦民助等等。辦學者對產權的訴求也不相同，有的不要求回報；有的不要求回報，但要求院校所有權；還有的要求合理回報，他們公益屬性不能只限于營利還是非營利，公益屬性的辦學機構難道不能營利嗎？不營利的學校就會是完全公益屬性？公辦學校的校中校，“名校”辦“民校”，持著公辦高校金字招牌的獨立本科是營利還是非營利？

(二)時機不很成熟

不成熟的原因有兩個，一是當前我國民辦學校主要以投資辦學為主，投資辦學的預期回報如果不能得到保障，投資辦學的熱情也不會積極。而捐資辦學現在還沒有成為當前社會的主要辦學方式，強行分類必定影響民辦教育的發展。二是當前許多熱點問題仍然沒有得到解決。比如：民辦學校的公益屬性如何確認，有完全公益，有想要合理回報，有的只要辦學權利，區別營利和非營利是靠個人申報，還是判斷最后的利益歸屬，細則沒有出臺。原始投入如何劃分產權？在沒有把產權歸屬、出資回報、法人屬性等問題回答清楚的情況下，強用兩分法來劃分，非黑即白，恐怕難度不小。

三、制定分類管理政策的原則

分類管理是民辦教育的基礎性制度，只有在分類管理的前提下，鼓勵和規范民辦學校發展的政策才能有的放矢，更加精確和有效。所有的政策都是為了推動我國教育改革發展，為社會，為國家培養合格人才為目標，因此制定分類管理的政策必須遵循有利于民辦教育發展，有利于國家對民辦院校的規范和支持，有利于民辦教育事業發展的原則來進

行。筆者認為，我國民辦院校分類管理政策制定應遵循以下原則：

(一)依法管理原則

這是治理國家的需要，也是制定政策的首要條件。依法治理，表面上來看是針對民辦學校，但同時也是在規范政府。依法管理是學校辦學準繩，也是政府管理民辦學校的依據。營利與否不是從辦學動機、社會評論來判斷，而是體現在法律條文中，依據事實來判斷。

(二)對等原則

分類后的民辦院校應按各自的屬性，明確自己的責任與義務。應承擔何種責任，何種義務，何種優惠，根據其社會貢獻，應給予何種獎勵均應明確，按權利義務對等原則，合理設置并確保其應享盡享，應盡必盡。不能只考慮舉辦者的利益，也不能視舉辦者取得獎勵為公益性辦學的天敵，不考慮其付出和利益。營利與非營利均應在其法律規定的軌道上運行，合法享有權力，承擔義務。對假借非營利之名，行營利之實的學校，堅決打擊、規范，保證權利與義務的對等。

(三)簡易原則

政策的制定務必簡單易行，要避免過多的條條框框或者過于復雜的分類體系。盡可能考慮政策的可執行性。建立起一種操作簡單，快捷便利的分類標準體系。以易判斷，可理解，接地氣的方式，使教育管理部門、學校和社會能比較輕松掌握分類標準，并作出正確的營利性和非營利性民辦高校區分。

四、推進分類管理的建議

(一)做好頂層設計，健全配套政策

2010年《規劃綱要》提出“要積極探索營利和非營利民辦學校分類管理”，但遇到的第一個困難就是《教育法》中規定“任何組織、個人不得舉辦營利性學校”。如果《教育法》不做修改，任何探索都得不到法律的支持和保障，由此可見，分類管理必須自上而下開展，科學合理規劃，對分類管理中改革的目標、方向、框架、制定進行重建，保障改革順利進行。

分類管理表面上看來，只是對民辦學校進行營利和非營利的簡單區分，但實際上，這是一項寵大的綜合性改革工作，涉及國家一系列政策的調整變化，涉及稅務、民政、教育、人社、土地、發展改革、財政、工商等許多部門，對教育招生、考試、培養模式等都有重大影響，涉及舉辦者、學校、師生、家長等數千萬人的利益。國家在考慮周祥、科學設計頂層設計的同時，必須做好配套政策的制定和落實。否則任何一流的設計，沒有可行的方案，都會陷入鏡花水月的尷尬，使民辦教育事業停滯不前，甚至倒退，影響國家教育現代化的進程。

(二)超前思維，循序漸進

我國自建國以后，對教育行業進行了大力改造，私立教育一度中斷三十年之久，20世紀80年代民辦教育發展以來，政府明顯準備不足，經驗缺乏。三十年以來對于民辦教育一直堅持大膽開拓，摸著石頭過河，各項政策總體而言是滯后于民辦教育發展的，沒有跟上民辦教育快速發展的步伐，總是處于不斷糾正各類錯誤的泥潭。而如今，我國政府已經有了一段時間的探索，積累了相當的經驗，民辦教育改革也到了深水區。現在正是教育改革發展的關鍵時刻，政策的制定必須具有超前思維，創新思維。科學預判教育趨勢，敢于突破創新，擺脫事后補救的尷尬，引領中國民辦教育的風潮，指引民辦教育改革的方向。

分類管理牽一發而動全身，政策制定寵大而細致，牽涉利益方方面面，實施落地一定要慎之又慎。

中圖分類號：G522.72

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)06-0216-02

作者簡介：劉景洋*劉景洋(1976-)，男，漢，河北人，碩士，西安翻譯學院院辦助教，研究方向：民辦教育管理。