從《拉薩市古村落保護(hù)條例》看民族地區(qū)古村落保護(hù)的法治化

高 明

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 10081）

從《拉薩市古村落保護(hù)條例》看民族地區(qū)古村落保護(hù)的法治化

高 明

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 10081）

本文首先分析民族地區(qū)古村落保護(hù)的必要性和急迫性，之后對今年6月1日頒布實(shí)施的《拉薩市古村落保護(hù)條例》進(jìn)行評(píng)析，最后對民族地區(qū)古村落保護(hù)的法治化提出自己的一些思考。

民族地區(qū)；古村落保護(hù)；民族傳統(tǒng)文化；法治化保護(hù)

一、民族地區(qū)古村落保護(hù)的必要性和急迫性

古村落亦稱傳統(tǒng)村落，是指歷史久遠(yuǎn)、文物和歷史建筑豐富、具有地域文化特色、獨(dú)特的民風(fēng)民俗、能較完整體現(xiàn)區(qū)域文化和民族傳統(tǒng)風(fēng)貌的傳統(tǒng)自然村落。它擁有豐厚的物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，具有豐富多彩的自然生態(tài)景觀遺產(chǎn)，是我國不可再生的文化資源，是我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的根基和精髓。尤其是民族地區(qū)古村落，更是各少數(shù)民族與自然地理融合的文化遺存，記錄著深刻的歷史記憶和富有地域民族特點(diǎn)的歷史生活，體現(xiàn)了各少數(shù)民族所擁有的多樣性生存智慧，是各民族傳統(tǒng)文化的重要載體，被稱為各民族的“基因博物館”，是各民族持續(xù)發(fā)展不可缺少的重要資源。

近年來，少數(shù)民族多樣性傳統(tǒng)文化的保護(hù)已逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)問題。2000年6月在巴黎舉辦的重點(diǎn)探討經(jīng)濟(jì)全球化對文化領(lǐng)域影響的首屆國際文化節(jié)上通過了《文化性和文化多樣性權(quán)利憲章》，會(huì)議要求有關(guān)國際組織和各國政府采取措施，加強(qiáng)管理，使各民族的文化教育和宗教信仰得到尊重和保護(hù)，民族地區(qū)的古村落是少數(shù)民族多元傳統(tǒng)文化的重要載體，對其進(jìn)行專門保護(hù)具有十分重要的意義。另外，我國自古就是一個(gè)多民族國家，是由56個(gè)民族共同組成的一個(gè)大家庭，每個(gè)民族都有發(fā)展傳承本民族文化的權(quán)利，保護(hù)民族地區(qū)古村落也是對少數(shù)民族文化權(quán)利的保護(hù)，對我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)也有著極其重要的意義。

然而，隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，民族地區(qū)古村落正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和沖擊，逐漸消失在人們的視線之中，取而代之的是鱗次櫛比的高樓大廈，古老、多樣、質(zhì)樸的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化正面臨著逐漸萎縮，甚至消失的危險(xiǎn)。具有民族特色的多元地域文化正在失去絢爛的光彩。中國文聯(lián)副主席馮驥才在2012年曾做過一次調(diào)查，當(dāng)時(shí)全國有230 萬個(gè)村莊，而古村落還剩下兩三千座，而在2005年這個(gè)數(shù)字還是約5000 個(gè)，7 年消失近一半，古村落正以驚人的速度毀壞，其中半數(shù)以上古村落分布在民族地區(qū)。全國政協(xié)委員、云南貢山獨(dú)龍族怒族自治縣政協(xié)副主席豐衛(wèi)祥用“少數(shù)民族傳統(tǒng)村落保護(hù)要和時(shí)間賽跑”來形容民族地區(qū)古村落保護(hù)的急迫性。民族地區(qū)的古村落作為少數(shù)民族文化遺產(chǎn)不可再生，而其本身又處在不斷消失的狀態(tài)中。如不能采取強(qiáng)有力的搶救保護(hù)措施,中華民族大家庭中各民族“各美其美，美美與共”的多元文化景象將被同質(zhì)化所取代。

二、《拉薩市古村落保護(hù)條例》評(píng)價(jià)

我國雖然先后出臺(tái)了《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等一系列政策法規(guī)，但作為文物與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)共存的古村落則缺少專門立法，尤其是對民族地區(qū)古村落立法保護(hù)的研究仍處于起步階段，還沒有建立起系統(tǒng)、全面的研究體系。

今年6月1日，西藏自治區(qū)首府拉薩市頒布實(shí)施了《拉薩市古村落保護(hù)條例》。這是我國繼蘇州市后第二個(gè)就古村落保護(hù)專門立法的地方性法規(guī)，開創(chuàng)了民族地區(qū)古村落立法保護(hù)的先河，填補(bǔ)了立法空白。此次頒布的《拉薩市古村落保護(hù)條例》共分為5 章34 條，結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，從古村落的申報(bào)認(rèn)定、保護(hù)原則、主體職責(zé)、保護(hù)資金來源、古村落風(fēng)貌保護(hù)利用、建立保護(hù)長效機(jī)制和古建筑的修繕、流轉(zhuǎn)等方面作了細(xì)致具體的規(guī)定。

該條例重點(diǎn)突出了古村落要實(shí)行整體保護(hù)，保持和延續(xù)其傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌、空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境。

該條例還對古村落保護(hù)中比較棘手的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了規(guī)定。鼓勵(lì)古村落內(nèi)的歷史建筑、房屋的集體土地使用權(quán)可以通過保留集體建設(shè)用地性質(zhì)的方式流轉(zhuǎn)，或者將集體土地征收

為國有后依法出讓，土地出讓收益專項(xiàng)用于古村落的保護(hù)。

此外，條例對古村落保護(hù)中關(guān)鍵的資金落實(shí)問題進(jìn)行了規(guī)定。政府財(cái)政投入的不足，是古村落保護(hù)困局的癥結(jié)所在。條例將古村落保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需資金列入拉薩市財(cái)政預(yù)算。為解決資金缺乏，擴(kuò)大資金來源渠道，條例還規(guī)定了公司化運(yùn)作模式，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（街道辦事處）可以設(shè)立國有公司或者村集體設(shè)立集體公司，并鼓勵(lì)社會(huì)力量通過出資、入股等方式參與古村落的保護(hù)和利用。

另外，為了克服在古村落保護(hù)中出現(xiàn)的管理體制不完善，管理混亂，制度上人人都可以管，實(shí)際上無人管的問題，條例中明確了各級(jí)政府及各部門的管理權(quán)責(zé)，并規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

還有，條例在加強(qiáng)對民族地區(qū)古村落保護(hù)的同時(shí)，還注意到了對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族公民主體意志的尊重，其中第十一條和第十二條中分別規(guī)定在古村落的申報(bào)和編制保護(hù)規(guī)劃時(shí)，都要征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠浮＿@是以往保護(hù)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化立法中不常見的，突破了以往立法者憑自己主觀認(rèn)識(shí)立法的局限，是人類學(xué)“主位”研究方法在立法中的體現(xiàn)。

目前，拉薩市現(xiàn)有一處歷史文化民村、三處傳統(tǒng)村落，根據(jù)條例第三十三條的規(guī)定，上述古村落可以直接列入拉薩市古村落名錄。其中達(dá)吞村是藏文創(chuàng)始人吞彌·桑布扎的故鄉(xiāng)，有著厚重的藏族傳統(tǒng)文化積淀，極具民族文化印記。通過列入古村落名錄，對上述古村落的保護(hù)將更有針對性和可操作性。

但該條例還是存在很多需要改進(jìn)的地方。首先，該條例對《蘇州市古村落保護(hù)條例》的依賴性過強(qiáng)，在結(jié)構(gòu)形式上重復(fù)性過高，雷同條款在10條以上。不同的地方會(huì)有不同的情況，民族地區(qū)更是有其特殊性。地方性立法，尤其是民族地方立法，如不結(jié)合民族地區(qū)特點(diǎn)，在解決實(shí)際問題的效果上就會(huì)大打折扣。其次，條例中的責(zé)任規(guī)定和問責(zé)機(jī)制過于概括，只在第三十條做出了籠統(tǒng)規(guī)定。規(guī)定不明確，造成了法律責(zé)任的虛化，使條例變成了“沒有牙齒的老虎”。

三、民族地區(qū)古村落保護(hù)的法治化思考

民族地區(qū)古村落是民族傳統(tǒng)文化的載體也是少數(shù)民族生活方式的集中體現(xiàn)，做好民族地區(qū)古村落的保護(hù)工作，不僅具有維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定方面的作用，而且也保護(hù)和傳承了民族傳統(tǒng)文化，維護(hù)了少數(shù)民族文化權(quán)，應(yīng)加強(qiáng)對民族地區(qū)古村落的法律保護(hù)，使民族地區(qū)古村落保護(hù)走上法治化道路。

民族地區(qū)的古村落保護(hù)法治化，首先要解決的問題是產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)權(quán)問題有兩個(gè)，一個(gè)是產(chǎn)權(quán)歸屬，一個(gè)是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。權(quán)屬不明，容易形成“公地悲劇”，會(huì)導(dǎo)致保護(hù)不力；產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)解決不好同樣會(huì)阻礙保護(hù)工作。民族地區(qū)古村落多為集體土地性質(zhì)，按照相關(guān)法律規(guī)定，其土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)，難以吸引社會(huì)資本投入。農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，在國家層面相關(guān)政策沒有出臺(tái)前，民族地區(qū)尤其是民族自治地方，對古村落保護(hù)工作可以進(jìn)行積極探索，充分利用《憲法》《民族區(qū)域自治法》所賦予的自治權(quán)和文化發(fā)展權(quán)，做出變通規(guī)定，進(jìn)行“先行性立法”局部試點(diǎn)，嘗試破解產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)這一難題。

其次，立法要充分調(diào)查，結(jié)合民族地區(qū)特點(diǎn)，制定有針對性的條文。民族立法權(quán)是憲法和法律賦予民族自治地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。民族立法是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)、復(fù)雜的工作，民族地區(qū)，尤其是民族自治地方立法，屬于特殊性地方立法，既要體現(xiàn)地方性，又要突出民族性，否則就失去了存在的價(jià)值。要用好、用活、用足民族自治地方立法權(quán)，關(guān)鍵是要對癥下藥，“病癥”找對了，“方子”才能開得準(zhǔn)。

再次，要通過加大對破壞行為的懲處力度促進(jìn)民族地區(qū)古村落的保護(hù)。法律責(zé)任制度的完善是制定法律條款時(shí)的必要環(huán)節(jié)，也是從根本上體現(xiàn)法律效力、保障法律的執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)對法律監(jiān)督不可或缺的基礎(chǔ)。

另外，對于民族地區(qū)古村落的保護(hù)要分類明晰具體保護(hù)措施。如前文所述，古村落是物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的結(jié)合。制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)除了把整個(gè)古村落整體性保護(hù)外，還要注意不同遺產(chǎn)的不同措施。例如，對于不同的建筑類別保護(hù)程度不同，維護(hù)方法也各異。對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要依靠傳承人，其保護(hù)措施肯定不同于建筑，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和傳承規(guī)律分類保護(hù)。

最后，古村落的保護(hù)不僅要注意古村落風(fēng)貌的保持，也要考慮到鄉(xiāng)村的持續(xù)發(fā)展。保護(hù)不是將民族文化封存起來，《世界文化遺產(chǎn)公約實(shí)施守則》中提出：“文物建筑保護(hù)的最好方法是繼續(xù)使用它們”，如何尋求二者的融合共通，考驗(yàn)著立法者們的智慧。目前，民族地區(qū)古村落的消失，有很多方面的原因，其中一個(gè)關(guān)鍵問題就是古村落的長期經(jīng)濟(jì)落后，導(dǎo)致很多當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾對本民族文化缺乏自信。從非物質(zhì)文化遺產(chǎn)看，民族地方古村落中很多年輕人離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，沒有人去傳承和發(fā)展；從物質(zhì)文化遺產(chǎn)看，留在古村落的人們也認(rèn)為自己的建筑是落后的，盲目模仿發(fā)達(dá)地區(qū)的形式，甚至將具有民族特色的村落與落后貧窮劃等號(hào)，把這些珍貴的民族文化遺產(chǎn)當(dāng)作是包袱。民族文化是“活”的文化，通過法律的制定，吸引人留下來，并樹立起其對本民族的文化自信是保護(hù)民族地區(qū)古村落的根本。

[1]劉曉凱.關(guān)于民族村寨傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].貴州民族報(bào)，2015（8）：3.

[2]陳嘉.古村落保護(hù)更需法規(guī)助力[J].陜西日報(bào)，2015（4）：27.

[3]王雪濤.全國古村落，7年消失近一半[J].新華每日電訊，2012（10）：12.

[4]李木元.全國政協(xié)委員豐衛(wèi)祥：少數(shù)民族傳統(tǒng)村落保護(hù)要和時(shí)間賽跑[J].人民政協(xié)報(bào)，2016（5）：30.

G122

A

高明（1984-），男，滿族，遼寧桓仁滿族自治縣人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究領(lǐng)域：民族法、強(qiáng)制執(zhí)行法。