從《拉薩市古村落保護條例》看民族地區古村落保護的法治化

高 明

（中央民族大學法學院，北京 10081）

從《拉薩市古村落保護條例》看民族地區古村落保護的法治化

高 明

（中央民族大學法學院，北京 10081）

本文首先分析民族地區古村落保護的必要性和急迫性，之后對今年6月1日頒布實施的《拉薩市古村落保護條例》進行評析，最后對民族地區古村落保護的法治化提出自己的一些思考。

民族地區；古村落保護；民族傳統文化；法治化保護

一、民族地區古村落保護的必要性和急迫性

古村落亦稱傳統村落，是指歷史久遠、文物和歷史建筑豐富、具有地域文化特色、獨特的民風民俗、能較完整體現區域文化和民族傳統風貌的傳統自然村落。它擁有豐厚的物質和非物質文化遺產，具有豐富多彩的自然生態景觀遺產，是我國不可再生的文化資源，是我國優秀傳統文化的根基和精髓。尤其是民族地區古村落，更是各少數民族與自然地理融合的文化遺存，記錄著深刻的歷史記憶和富有地域民族特點的歷史生活，體現了各少數民族所擁有的多樣性生存智慧，是各民族傳統文化的重要載體，被稱為各民族的“基因博物館”，是各民族持續發展不可缺少的重要資源。

近年來，少數民族多樣性傳統文化的保護已逐漸成為一個熱點問題。2000年6月在巴黎舉辦的重點探討經濟全球化對文化領域影響的首屆國際文化節上通過了《文化性和文化多樣性權利憲章》，會議要求有關國際組織和各國政府采取措施，加強管理，使各民族的文化教育和宗教信仰得到尊重和保護，民族地區的古村落是少數民族多元傳統文化的重要載體，對其進行專門保護具有十分重要的意義。另外，我國自古就是一個多民族國家，是由56個民族共同組成的一個大家庭，每個民族都有發展傳承本民族文化的權利，保護民族地區古村落也是對少數民族文化權利的保護，對我國構建社會主義和諧社會也有著極其重要的意義。

然而，隨著城市化進程不斷推進，民族地區古村落正面臨著前所未有的挑戰和沖擊，逐漸消失在人們的視線之中，取而代之的是鱗次櫛比的高樓大廈，古老、多樣、質樸的少數民族傳統文化正面臨著逐漸萎縮，甚至消失的危險。具有民族特色的多元地域文化正在失去絢爛的光彩。中國文聯副主席馮驥才在2012年曾做過一次調查，當時全國有230 萬個村莊，而古村落還剩下兩三千座，而在2005年這個數字還是約5000 個，7 年消失近一半，古村落正以驚人的速度毀壞，其中半數以上古村落分布在民族地區。全國政協委員、云南貢山獨龍族怒族自治縣政協副主席豐衛祥用“少數民族傳統村落保護要和時間賽跑”來形容民族地區古村落保護的急迫性。民族地區的古村落作為少數民族文化遺產不可再生，而其本身又處在不斷消失的狀態中。如不能采取強有力的搶救保護措施,中華民族大家庭中各民族“各美其美，美美與共”的多元文化景象將被同質化所取代。

二、《拉薩市古村落保護條例》評價

我國雖然先后出臺了《文物保護法》《非物質文化遺產法》等一系列政策法規，但作為文物與非物質文化遺產共存的古村落則缺少專門立法，尤其是對民族地區古村落立法保護的研究仍處于起步階段，還沒有建立起系統、全面的研究體系。

今年6月1日，西藏自治區首府拉薩市頒布實施了《拉薩市古村落保護條例》。這是我國繼蘇州市后第二個就古村落保護專門立法的地方性法規，開創了民族地區古村落立法保護的先河，填補了立法空白。此次頒布的《拉薩市古村落保護條例》共分為5 章34 條，結合民族地區的實際情況，從古村落的申報認定、保護原則、主體職責、保護資金來源、古村落風貌保護利用、建立保護長效機制和古建筑的修繕、流轉等方面作了細致具體的規定。

該條例重點突出了古村落要實行整體保護，保持和延續其傳統格局、歷史風貌、空間尺度，不得改變與其相互依存的自然景觀和環境。

該條例還對古村落保護中比較棘手的產權流轉問題進行了規定。鼓勵古村落內的歷史建筑、房屋的集體土地使用權可以通過保留集體建設用地性質的方式流轉，或者將集體土地征收

為國有后依法出讓，土地出讓收益專項用于古村落的保護。

此外，條例對古村落保護中關鍵的資金落實問題進行了規定。政府財政投入的不足，是古村落保護困局的癥結所在。條例將古村落保護納入國民經濟和社會發展規劃，所需資金列入拉薩市財政預算。為解決資金缺乏，擴大資金來源渠道，條例還規定了公司化運作模式，縣（區）、鄉（鎮）政府（街道辦事處）可以設立國有公司或者村集體設立集體公司，并鼓勵社會力量通過出資、入股等方式參與古村落的保護和利用。

另外，為了克服在古村落保護中出現的管理體制不完善，管理混亂，制度上人人都可以管，實際上無人管的問題，條例中明確了各級政府及各部門的管理權責，并規定了獎勵機制。

還有，條例在加強對民族地區古村落保護的同時，還注意到了對當地少數民族公民主體意志的尊重，其中第十一條和第十二條中分別規定在古村落的申報和編制保護規劃時，都要征求當地居民的意愿。這是以往保護少數民族傳統文化立法中不常見的，突破了以往立法者憑自己主觀認識立法的局限，是人類學“主位”研究方法在立法中的體現。

目前，拉薩市現有一處歷史文化民村、三處傳統村落，根據條例第三十三條的規定，上述古村落可以直接列入拉薩市古村落名錄。其中達吞村是藏文創始人吞彌·桑布扎的故鄉，有著厚重的藏族傳統文化積淀，極具民族文化印記。通過列入古村落名錄，對上述古村落的保護將更有針對性和可操作性。

但該條例還是存在很多需要改進的地方。首先，該條例對《蘇州市古村落保護條例》的依賴性過強，在結構形式上重復性過高，雷同條款在10條以上。不同的地方會有不同的情況，民族地區更是有其特殊性。地方性立法，尤其是民族地方立法，如不結合民族地區特點，在解決實際問題的效果上就會大打折扣。其次，條例中的責任規定和問責機制過于概括，只在第三十條做出了籠統規定。規定不明確，造成了法律責任的虛化，使條例變成了“沒有牙齒的老虎”。

三、民族地區古村落保護的法治化思考

民族地區古村落是民族傳統文化的載體也是少數民族生活方式的集中體現，做好民族地區古村落的保護工作，不僅具有維護民族團結、社會穩定方面的作用，而且也保護和傳承了民族傳統文化，維護了少數民族文化權，應加強對民族地區古村落的法律保護，使民族地區古村落保護走上法治化道路。

民族地區的古村落保護法治化，首先要解決的問題是產權問題。產權問題有兩個，一個是產權歸屬，一個是產權流轉。權屬不明，容易形成“公地悲劇”，會導致保護不力；產權流轉解決不好同樣會阻礙保護工作。民族地區古村落多為集體土地性質，按照相關法律規定，其土地使用權和房屋所有權僅限于本集體經濟組織成員間流轉，難以吸引社會資本投入。農村集體建設用地、宅基地的改革牽一發而動全身，在國家層面相關政策沒有出臺前，民族地區尤其是民族自治地方，對古村落保護工作可以進行積極探索，充分利用《憲法》《民族區域自治法》所賦予的自治權和文化發展權，做出變通規定，進行“先行性立法”局部試點，嘗試破解產權流轉這一難題。

其次，立法要充分調查，結合民族地區特點，制定有針對性的條文。民族立法權是憲法和法律賦予民族自治地方人大及其常委會的一項重要職權。民族立法是一項嚴謹、復雜的工作，民族地區，尤其是民族自治地方立法，屬于特殊性地方立法，既要體現地方性，又要突出民族性，否則就失去了存在的價值。要用好、用活、用足民族自治地方立法權，關鍵是要對癥下藥，“病癥”找對了，“方子”才能開得準。

再次，要通過加大對破壞行為的懲處力度促進民族地區古村落的保護。法律責任制度的完善是制定法律條款時的必要環節，也是從根本上體現法律效力、保障法律的執行、實現對法律監督不可或缺的基礎。

另外，對于民族地區古村落的保護要分類明晰具體保護措施。如前文所述，古村落是物質文化遺產和非物質文化遺產的結合。制定相關法律法規時除了把整個古村落整體性保護外，還要注意不同遺產的不同措施。例如，對于不同的建筑類別保護程度不同，維護方法也各異。對非物質文化遺產的保護主要依靠傳承人，其保護措施肯定不同于建筑，要根據項目特點和傳承規律分類保護。

最后，古村落的保護不僅要注意古村落風貌的保持，也要考慮到鄉村的持續發展。保護不是將民族文化封存起來，《世界文化遺產公約實施守則》中提出：“文物建筑保護的最好方法是繼續使用它們”，如何尋求二者的融合共通，考驗著立法者們的智慧。目前，民族地區古村落的消失，有很多方面的原因，其中一個關鍵問題就是古村落的長期經濟落后，導致很多當地少數民族群眾對本民族文化缺乏自信。從非物質文化遺產看，民族地方古村落中很多年輕人離鄉進城務工，沒有人去傳承和發展；從物質文化遺產看，留在古村落的人們也認為自己的建筑是落后的，盲目模仿發達地區的形式，甚至將具有民族特色的村落與落后貧窮劃等號，把這些珍貴的民族文化遺產當作是包袱。民族文化是“活”的文化，通過法律的制定，吸引人留下來，并樹立起其對本民族的文化自信是保護民族地區古村落的根本。

[1]劉曉凱.關于民族村寨傳統村落保護發展的幾點思考[J].貴州民族報，2015（8）：3.

[2]陳嘉.古村落保護更需法規助力[J].陜西日報，2015（4）：27.

[3]王雪濤.全國古村落，7年消失近一半[J].新華每日電訊，2012（10）：12.

[4]李木元.全國政協委員豐衛祥：少數民族傳統村落保護要和時間賽跑[J].人民政協報，2016（5）：30.

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高明（1984-），男，滿族，遼寧桓仁滿族自治縣人，中央民族大學法學院博士研究生，研究領域：民族法、強制執行法。