吐魯番地區水權改革做法及成效

拜建軍，徐偉偉，李春艷

（新疆維吾爾自治區吐魯番地區水利局，838000，吐魯番）

吐魯番地區水權改革做法及成效

拜建軍，徐偉偉，李春艷

（新疆維吾爾自治區吐魯番地區水利局，838000，吐魯番）

新疆吐魯番地區干旱缺水，隨著新型工業化、城鎮化、農牧業現代化的快速發展，資源性、結構性、工程性缺水問題逐漸顯現，地下水水位下降、生態環境惡化壓力日益增加，要解決這些矛盾和問題，為地區可持續發展提供堅實水利保障，需要改革提供動力，推動發展。因此，2011年吐魯番地區在全疆率先實施水權改革，出臺了《吐魯番地區水權轉讓管理辦法（試行）》，開展了水權轉讓的有益嘗試，探索出一條通過市場機制促進高效用水的道路。

水權改革；思路；成效；吐魯番地區

一、水權改革背景情況

1.水資源概況

新疆維吾爾自治區吐魯番地區年均降水量僅16.4mm，蒸發量3 000 mm，區域內有14條主要河流，水資源總量 12.6億 m3，水資源可利用量12.26億m3，其中地表水資源可利用量6.32億m3，地下水資源可利用量5.94億m3。水資源呈現如下特征。

①總量和人均占有量較少，屬資源性缺水地區。區域水資源總量僅占全疆水資源量的1.51%。2010年人均水資源量約2 022m3，為全疆平均水平（3 515m3）的57.52%，為全國平均水平（2 100m3）的96.29%。

②時空分布不均。區域可供開發利用的水量在空間分布上主要集中在中西部地區，由西到東和由北到南逐漸減少；在時間分布上各河道來水主要集中在6—10月，占地表水資源總量的70%以上，其他月份來水量占地表水資源總量的比例不足30%。

③入境水量比重較大。吐魯番地區入境水量為4.0億m3，占全地區地表水資源量的37.74%。

2.水資源開發利用存在的問題

①用水總量遠超可利用量。隨著地區經濟社會快速發展，人口由1975年的 35.39萬人增加至 2010年的62.29萬人，灌溉面積由20世紀80年代家庭聯產承包責任制的99.4萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）增加至2010年的184萬畝。2010年吐魯番地區各業用水總量為 14.44億 m3（不含 221團），超出水資源可利用量2.18億m3，水資源開發利用已經達到較高程度，遠超可利用量。

②用水結構不合理。2010年以前地區農業用水始終保持在93%以上，全地區農田畝均灌溉定額達到800 m3，用水結構極不合理，效率低下，浪費十分嚴重，其中2010年總用水量中農業占93.22%，工業占3.05%，生活占1.7%，生態占2.03%。

③工程性缺水嚴重。地區雖已建有13座水庫，但山區控制性水庫僅為2座，大多數屬于小型水庫，庫容在1 000萬m3以下，對流域水資源利用起到的調節作用甚微；渠道總體防滲率較高，達到80.84%，但大部分干渠和支渠均為20世紀60年代修建，年久失修、滲漏嚴重；田間高效節水剛剛起步，僅19.62萬畝。因此，水庫調配水資源的能力明顯不足，高效節水作用不顯著，工程性缺水嚴重。

④地下水超采嚴重。隨著灌溉面積的無序擴張，機電井工程快速增加至2010年的6 405眼，每年超采地下水近2.54億m3，地下水水位每年下降1～2m，形成了較大范圍的地下水漏斗區，坎兒井已由1957年最高峰的1 237條下降到2010年的246條。

3.生態惡化逐漸顯現

①艾丁湖處于逐漸消亡的邊緣。隨著入湖水量的逐年減少，艾丁湖水面面積已由1909年的230 km2，縮減到2010年的20 km2，并時有干涸，已演變為季節性湖泊，并且生態系統已處于崩潰的邊緣，極有可能變成第二個羅布泊。

②土地沙化趨勢明顯。隨著地下水水位下降，固沙植物大量枯死，風蝕、風積作用加劇，土地沙化、沙漠化趨勢不斷加重，庫姆塔格沙漠持續擴大。在達浪坎、迪坎爾一帶均可見大片沙地及流動沙丘，喀瓦坎兒井一帶沙漠即將與庫木塔格沙漠連為一體，土地沙漠化加劇。

二、水權改革的主要思路

吐魯番地區各級領導認識到，在加快發展過程中逐步解決好水資源開發利用矛盾和問題的極端重要性，并借助國家西部大開發戰略，實施了大批水利工程建設，取得了一些成效，但未根本解決問題。2011年通過調查研究，啟動了水權改革，借此進行一次新的嘗試。

水權改革的主要思路為：水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，具有商品屬性，符合市場調配范疇。實施初始水權確認登記，強化水權改革，建立水權交易市場，通過市場配置資源的有效途徑，將有限的水資源向高經濟價值的行業和產業轉移，調整用水結構，提高用水效率；將國有水權轉讓收益投入水庫工程建設、退地減水、高效節水等工作，使用水戶水權互相轉讓，進而促進節約用水，減少用水總量，調配水資源時空分布，緩解地下水超采，保護生態環境。

三、水權改革的主要內容

《吐魯番地區水權轉讓管理辦法（試行）》（以下簡稱《水權轉讓管理辦法》）在初始水權的確定、水權轉讓征收標準、年限等方面作了明確規定。

①水權轉讓費用包括節水工程建設費、運行維護費用、水利工程更新改造費用、為提高供水保證率的成本補償、生態環境和第三方利益補償及必要的經濟利益補償等，最低限額不低于對占用的等量水源和相關工程設施進行等效替代的費用。

②原有工業企業新增用水量、新建工業企業用水量在水資源論證有水量保障的情況下，新增用水必須首先取得水權，水權的取得必須通過轉讓，轉讓水權的價格不低于10元/m3，轉讓獲得水資源使用權不超過20年。

③石油工業新增用水在水資源論證有水量保障的情況下，轉讓水權的價格不低于20元/m3，轉讓獲得水資源使用權不超過20年。

④工業企業通過水權轉讓取得水的使用權自取得使用權之日起3年內必須足量開發使用，不使用的無償收回使用權；不足量使用的，無償收回剩余水量的使用權。

⑤通過政府調控的水權轉讓收取的轉讓資金，60%留縣（市）財政設立專戶進行管理，40%上交地區財政設立專戶管理。資金將全部用于水利工程建設，專款專用，不得擠占、挪用。除水權轉讓費外，水費及水資源費、水資源補償費按原規定進行征收管理。

四、水權改革進展情況

1.推進企業新增工業用水水權以轉讓方式獲得

《水權轉讓管理辦法》出臺以來，企業新增工業用水已全部通過購買水權的形式取得使用權，并與當地政府簽訂水權轉讓協議，確定了水權轉讓費，制定了年度繳費計劃。在執行過程中，根據企業不同情況，對水權轉讓年限采取了靈活處理，對于生產年限可能不足20年的小企業，在實施水權轉讓時，按實際轉讓年限，每年征收 0.5元/m3的水權轉讓費。2011年以來，全地區先后與新疆萬向化肥能源有限公司、中鋁新疆鋁電有限公司等多家企業簽訂了水權轉讓合同，轉讓水量合計4 750萬m3，轉讓費合計4.75億元，目前已到位2.2億元。

2.推動水權改革和水庫工程建設形成良性循環

吐魯番地區以水權轉讓的方式，將籌集的2.2億元資金大部分和其他項目資金一起投入阿拉溝水庫、二塘溝水庫、柯柯亞二庫和煤窯溝水庫工程，既加快了工程建設步伐，又取得了8 840萬m3的新增工業供水能力，為水權轉讓創造了條件。因此，通過水權改革出讓水權，籌集水利建設資金，推動了地區水庫工程建設步伐，提高了用水保證率，減少了用水矛盾，不僅為工業企業取得的水權提供供水保證，也為水權轉讓提供了可操作性，進而保障了水權改革的可持續性。

3.加快工業園區供水工程建設，為水權配置創造了條件

吐魯番地區為了促進水權改革順利進行，通過招商引資和自籌資金的方式籌集資金1.9億元，建設完成了坎兒其水庫至沙爾湖煤礦區供水工程、紅山水庫至托克遜縣重能源化工工業園區供水工程、阿拉溝水庫至同心工業園區工程。阿拉溝水庫至伊拉湖工業園區供水工程、鄯善縣四庫聯網引水工程正在建設。通過這些供水工程建設，為水權有效配置創造了條件。

4.農業節水向工業用水的水權轉讓基礎已初步成型

吐魯番地區針對農業用水比重大、用水效率低的問題，大力開展灌區節水改造，推進以高效節水為主的農田水利基本建設，壓減農業用水量，2011年以來，共實施高效節水灌溉面積42萬畝，每年節約水量近0.63億m3，這為農業水權向工業水權轉讓打好了基礎。

5.實施“退地減水”，地下水水位出現恢復性增長

為減少農業用水，調整用水結構，減少地下水開采量，2012年吐魯番地區制定了《地區“關井退田”實施辦法》，率先在全疆啟動了“關井退田”工作，剛性減少灌溉面積，通過摸底調查，制定關退規劃，每年逐級簽訂目標責任書，并將關退工作納入績效管理和干部考核等措施，首先對行政事業單位、非法開荒土地實施了退減。截至2014年年底，累計關閉機井391眼，退地13.99萬畝，隨著退地減水工作的開展，年節約水量0.98億m3，地下水水位出現恢復性增長，在監控區范圍內較2010年恢復了1 245 km2，占總監控面積的37.25%，地下水漏斗區影響范圍逐漸減小。

6.規范水權轉讓費的使用和管理

為確保水權轉讓費的規范使用，對水權轉讓費進行了專戶儲存、專款專用，并將收取的水權轉讓費主要用于水庫等水利工程建設。

五、水權改革取得的主要成效

《水權轉讓管理辦法》出臺以來，通過水權轉讓，極大地調動了各縣（市）加快水庫建設、推廣高效節水、退地減水等工作的積極性，降低了區域用水總量，調整了用水結構，緩解了地下水水位下降、生態環境惡化的趨勢，取得了良好成效。截至2014年年底，全地區用水總量已由2010年的14.44億m3下降到13.21億m3，減少1.23億m3；農業用水在各業用水總量中所占的比例已由 2010年的93.22%下降到89.17%，下降4.34%；地下水超采量由 2010年的 2.54億m3下降到1.5億m3，部分區域地下水水位得以回升；全地區坎兒井由2010年以前每年干涸29條下降到6條。通過水權改革，極大地調動了各族群眾農業節水、高效用水的積極性，加快了水庫和工業供水工程建設步伐，促進了水資源優化配置和可持續利用。

責任編輯楊軼

Practice and achievement of water rights system reformation in Promoting sustainable utilization of water resources in Turpan Prefecture

Bai Jianjun,Xu Weiwei,Li Chunyan

Located in the dry area and suffering from water shortage,Turpan Prefecture faces increasing challenges brought by dropping of groundwater level and worsening of eco-environment,in particularly water scarcity as a results of lacking of resources and engineering structures along with fast development of industries,urbanization and modernization of agriculture and animal husbandry.It is necessary to carry out reform so as to ensure sustainable development of the region.In 2011 Turpan Prefecture took the lead of introducing water rights system reformation by issue the Management Methods ofWater Transfer in Turpan Prefecture in 2011.It is aimed to find a way of enhancing water use efficiency throughmarketmechanism.

water rights system reformation;idea;achievement;Turpan Prefecture

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1000-1123（2016）04-0017-03

2015-09-10

拜建軍，副局長。