PPP示范項(xiàng)目水務(wù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)特點(diǎn)分析

吳慧秀，杜　中

（遼寧省丹東水文局，118001，丹東）

PPP示范項(xiàng)目水務(wù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)特點(diǎn)分析

吳慧秀，杜中

（遼寧省丹東水文局，118001，丹東）

PPP模式；示范項(xiàng)目；水務(wù)；特點(diǎn)

政府和社會(huì)資本合作PPP模式（Public Private Partnership）是指公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式,鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。主要特點(diǎn)是伙伴關(guān)系、利益貢獻(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、參與運(yùn)營。2014年11月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）文件，積極推動(dòng)社會(huì)資本參與投資運(yùn)營包括供水、污水處理在內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。2015年3月發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)）文件，對PPP模式參與水利項(xiàng)目范圍、優(yōu)惠與扶持政策、投資運(yùn)營主體責(zé)任、政府服務(wù)與監(jiān)督、組織實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行了明確。2015年1月國家能源局印發(fā) 《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2015〕8號(hào)）文件，規(guī)范了PPP模式運(yùn)營水電站建設(shè)項(xiàng)目。

2014年11月財(cái)政部印發(fā) 《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))，公布第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1 800億元。2015年9月財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》（財(cái)金 〔2015〕109號(hào)），206個(gè)項(xiàng)目作為第二批PPP示范項(xiàng)目，總投資金額6 589億元。一、二期項(xiàng)目均以水務(wù)、交通、市政項(xiàng)目為主。

實(shí)施PPP示范項(xiàng)目是推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。通過對一期、二期示范項(xiàng)目庫項(xiàng)目進(jìn)行歸納、統(tǒng)計(jì)，對比分析水務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、投資額、內(nèi)容結(jié)構(gòu)3個(gè)方面，以期對未來水務(wù)PPP項(xiàng)目申報(bào)與操作提供技術(shù)指導(dǎo)。

一、項(xiàng)目數(shù)量

1.一期項(xiàng)目

一期示范項(xiàng)目30個(gè)中軌道交通8個(gè)，供暖項(xiàng)目3個(gè)，地下管廊、垃圾處、醫(yī)療、體育、新能源各1個(gè)，而水務(wù)項(xiàng)目14個(gè)，占總量的47%，說明水務(wù)項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施的主要建設(shè)內(nèi)容之一。

14個(gè)水務(wù)項(xiàng)目中9個(gè)項(xiàng)目為污水處理項(xiàng)目，占總量的64%；3個(gè)項(xiàng)目為引調(diào)水及供水項(xiàng)目，占總量的22%；2個(gè)為流域綜合整治項(xiàng)目，占總量的14%；項(xiàng)目種類為3類。

2.二期項(xiàng)目

二期示范項(xiàng)目206個(gè)，其中市政項(xiàng)目59個(gè)，水務(wù)項(xiàng)目50個(gè)，交通項(xiàng)目37個(gè)，醫(yī)療項(xiàng)目18個(gè)，教育項(xiàng)目12個(gè)，文化項(xiàng)目11個(gè)，養(yǎng)老項(xiàng)目10個(gè)，科技、旅游項(xiàng)目各4個(gè)，體育項(xiàng)目1個(gè)。二期示范項(xiàng)目比首批示范項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域更廣。水務(wù)項(xiàng)目占示范總量的24.3%，與一期相比，雖然數(shù)量增加了不到4倍，但占比卻下降了23%，說明其他領(lǐng)域積極參與PPP模式建設(shè)。在50個(gè)水務(wù)項(xiàng)目中，污水處理類19個(gè)，占總量的38%；引供水14個(gè)，占總量的28%；流域綜合整治14個(gè)，占總量的28%；水資源開發(fā)利用2個(gè)，占總量的4%；灌溉工程1個(gè)，占總量的2%。項(xiàng)目種類增加到5類。

與一期相比，污水處理類項(xiàng)目占比減少，但仍是第一位；引調(diào)水和流域綜合整治類項(xiàng)目增長較快，分別占到近3成；水資源開發(fā)利用和灌溉工程有零的突破。

二、項(xiàng)目投資

一期示范項(xiàng)目因每個(gè)項(xiàng)目投資額沒有對外公開發(fā)布，本文僅分析二期示范項(xiàng)目投資額。

1.二期項(xiàng)目總投資

二期206個(gè)項(xiàng)目投資總額為6 589億元，最大投資額495億元，最小投資額0.32億元，平均投資額為32億元，中位投資額為8.8億元。利用帕累托圖分析項(xiàng)目投資額，14個(gè)超過百億的項(xiàng)目占總投資的53%，49個(gè)項(xiàng)目的投資額占總投資的80%(24∶80)，均值投資占75.8%，中位投資占93.7%。

結(jié)果說明第二批項(xiàng)目中投資分配不均，大項(xiàng)目占比較大，為此分析不同項(xiàng)目的投資情況。

2.水務(wù)項(xiàng)目投資

水務(wù)項(xiàng)目投資中最大值257.78億元，為山西省太原市晉陽污水處理廠及配套管網(wǎng)一期工程；最小值為0.86億元，為海南省樂東黎族自治縣千家自來水供水工程；平均值為18.14億元。19個(gè)大項(xiàng)目的投資額占總投資的80%(38∶80)。與所有示范項(xiàng)目比，水務(wù)項(xiàng)目投資相對平均。

對水務(wù)項(xiàng)目分類統(tǒng)計(jì)投資額，污水處理類平均投資額為22.1億元，如果把最大值（257.78億是第二名投資額64.24億的4倍）排除，平均投資額為9億元，流域綜合整治平均投資額為21.47億元，水資源開發(fā)利用平均投資額為19.22億元，引供水平均投資額為10.09億元，灌溉工程投資額為6.52億元。其中污水處理和流域綜合治理投資規(guī)模較大。

根據(jù)王守清觀點(diǎn)，PPP模式實(shí)施前需要進(jìn)行詳細(xì)論證，操作復(fù)雜，前期費(fèi)用較高，一般適宜投資大的項(xiàng)目。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，水務(wù)PPP項(xiàng)目投資額一般不小于1億元，最佳區(qū)間為13億~18億元 （帕累托80%投資時(shí)項(xiàng)目投資額至項(xiàng)目平均投資額）。

三、項(xiàng)目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

1.一期項(xiàng)目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

一期14個(gè)水務(wù)項(xiàng)目分為3類，9個(gè)污水處理項(xiàng)目中，8個(gè)為單一污水廠建設(shè)項(xiàng)目，只有1個(gè)為污水廠及排水管網(wǎng)配套的項(xiàng)目（安徽省池州市污水處理及市政排水設(shè)施項(xiàng)目）。3個(gè)引調(diào)水及供水項(xiàng)目中，2個(gè)為單一引調(diào)水建設(shè)項(xiàng)目，1個(gè)為引調(diào)水及管網(wǎng)配套項(xiàng)目。

綜上，一期水務(wù)示范項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容較單一，組合開發(fā)較少。

2.二期項(xiàng)目內(nèi)容結(jié)構(gòu)

二期50個(gè)水務(wù)項(xiàng)目分為5類，19個(gè)項(xiàng)目污水處理項(xiàng)目中，單獨(dú)污水處理廠7個(gè)，污水處理廠及配套管網(wǎng)4個(gè)，污水處理廠和污泥處理2個(gè)，污水處理廠和流域綜合治理1個(gè)，排水管網(wǎng)和流域綜合治理1個(gè)，供水和排水管網(wǎng)1個(gè)，單獨(dú)排水管網(wǎng)1個(gè)，一水兩污（供水、污水、垃圾）2個(gè)。

上述分析說明污水處理類工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)逐漸復(fù)雜，呈現(xiàn)多元的變化趨勢。主要原因有如下兩點(diǎn)：一是項(xiàng)目盈利模式及支付方式?jīng)Q定多元的項(xiàng)目內(nèi)容更容易確保收益安全；二是對污水處理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理能力的提高，污水處理廠與流域治理、配套管網(wǎng)、污泥處理、垃圾處理等結(jié)合，更容易明確責(zé)任主體，避免發(fā)生責(zé)任扯皮及推諉，也利于政府監(jiān)管方的宏觀效果監(jiān)管，避免指標(biāo)向好但整體效果變差的監(jiān)控悖論。

14個(gè)引供水工程項(xiàng)目中純水利樞紐（水庫）工程4個(gè)，純引調(diào)水工程5個(gè)，純供水管網(wǎng)工程3個(gè)，水利樞紐及供水管網(wǎng)1個(gè)，引調(diào)水工程及供水管網(wǎng)1個(gè)。上述分析說明項(xiàng)目范圍基本涵蓋了供水工程的三大類 (水利樞紐、引調(diào)水、供水管網(wǎng))，項(xiàng)目數(shù)量也相對平均。供水管網(wǎng)與其他工程建設(shè)類有配套但相對較少（2個(gè)），主要是因?yàn)閮深惞こ绦再|(zhì)差異較大，且各主體都有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報(bào)，績效容易監(jiān)控。

14個(gè)流域綜合治理項(xiàng)目中防洪排澇工程1個(gè)，河湖連通工程1個(gè)，其他12個(gè)為水系、河道水環(huán)境、生態(tài)、流域綜合治理等，其中防洪排澇和河湖連通工程為水利常規(guī)工程，設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營有較完備的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)積累。12個(gè)流域綜合整治類項(xiàng)目存在主要措施不明確，工程措施建設(shè)內(nèi)容沒有區(qū)分度，核心內(nèi)容不顯著，行業(yè)特點(diǎn)不清晰。工程完工后績效標(biāo)準(zhǔn)不好量化，監(jiān)控指標(biāo)及監(jiān)控方法不統(tǒng)一。

剩下3個(gè)項(xiàng)目中，1個(gè)是灌溉工程，2個(gè)是水資源開發(fā)利用工程，兩類項(xiàng)目都具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報(bào)，但項(xiàng)目數(shù)量偏少，說明水務(wù)部門在遴選項(xiàng)目時(shí)存在優(yōu)劣取舍，需要?jiǎng)?chuàng)新模式，采用TOT等模式籌集資金，用于新工程建設(shè)。

3.項(xiàng)目新特點(diǎn)

在流域綜合整治工程中北京市通州區(qū)北運(yùn)河流域（通州段）水環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)工程與河北省廊坊市北運(yùn)河香河段生態(tài)綜合整治水工程是一條河上下游同時(shí)進(jìn)行綜合整治，是流域治理與區(qū)域治理統(tǒng)一行動(dòng)、有機(jī)配合的典范。既在技術(shù)上避免了下游治理受到上游域外污染的影響，又在管理上杜絕了上下游政府的水事糾紛，開啟了流域與區(qū)域治水的新模式。

4.項(xiàng)目存在的問題

一期、二期示范項(xiàng)目的范圍還有待拓展，灌溉工程、水土保持及治理工程、水資源“三條紅線”監(jiān)控工程等項(xiàng)目數(shù)量較少甚至沒有。項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)過于集中在城市內(nèi)及城市河段，需要在生態(tài)功能區(qū)、排泄洪區(qū)等進(jìn)行流域綜合治理。流域綜合治理需細(xì)化，形成核心產(chǎn)業(yè)，與海綿城市等形成業(yè)務(wù)區(qū)隔。項(xiàng)目組合還需進(jìn)一步創(chuàng)新，提高項(xiàng)目內(nèi)部充分化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能力。

四、結(jié) 論

在數(shù)量方面，水務(wù)項(xiàng)目是PPP模式主要建設(shè)領(lǐng)域，占比24%以上，需要在示范項(xiàng)目中實(shí)踐并總結(jié)出具有水務(wù)特色的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在投資額方面，水務(wù)投資規(guī)模在所有示范項(xiàng)目中較其他類別屬居中水平，水務(wù)PPP項(xiàng)目投資額一般不小于1億元，最佳區(qū)間為13億~18億元。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)逐漸多元化，組合開發(fā)較多，但還需要?jiǎng)?chuàng)新多元化，在項(xiàng)目組合內(nèi)部充分化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。通過分析得出，在今后的水務(wù)PPP項(xiàng)目申報(bào)及實(shí)施過程中，需要拓展項(xiàng)目范圍及區(qū)域、細(xì)化流域綜合治理產(chǎn)業(yè)組合、與海綿城市形成業(yè)務(wù)差異。

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責(zé)任編輯安天杭

F830.592

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1000-1123（2016）04-0023-02

2015-12-03

吳慧秀，工程師，研究方向?yàn)樗?guī)劃。