滇中新區沙井大河水庫擴建工程政企合作方案探討

胡朝碧

（云南省水利廳，650021，昆明）

滇中新區沙井大河水庫擴建工程政企合作方案探討

胡朝碧

（云南省水利廳，650021，昆明）

滇中新區是云南省橋頭堡建設的核心區、產業發展的聚集區，擴建沙井大河小（1）型水庫是保障新區發展的基礎條件，擴建工程擬通過政企合作（PPP）模式實施。論述了擴建工程政企合作的必要性、可行性，提出了政企合作方案實施步驟。政企合作模式完成擴建工程，可強化大河水庫水資源的嚴格管理和高效利用,實現政府、社會、企業三方共贏。

大河水庫；擴建；政企合作；云南

政企合作（PPP）模式是國家目前大力倡導的一種融資模式，指政府通過特許經營權、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔及長期合作關系。由于水利工程建設投資需求較大，目前國家正大力推進以政企合作方式，引導社會資本參與水利工程建設和運營。云南省滇中新區沙井大河小（1）型水庫擴建工程(以下簡稱“擴建工程”)擬通過PPP模式啟動實施該項目。

一、擴建工程基本情況

云南滇中產業聚集區（以下簡稱“滇中新區”）位于云南省昆明市主城區東西兩側，是云南省橋頭堡建設的核心區、產業發展的聚集區。區域內水資源十分緊缺，嚴重制約了新區的建設發展，加快水源工程建設十分緊迫。沙井大河水庫位于滇中新區空港經濟區沙井大河下游，多年平均來水量421.0萬m3，水庫興利庫容113萬m3，總庫容172.6萬m3。為充分開發利用本區水資源，保障新區供水，滇中新區提出擴建沙井大河水庫。目前，擴建工程相關規劃和前期工作已經全部完成，工程初步設計已經批復。擴建后沙井大河水庫總庫容 276.5萬m3，設計概算水源工程部分總投資4 642.83萬元,自來水廠及配套管網工程部分總投資6 000萬元。

二、擴建工程政企合作的必要性

按照沙井大河水庫擴建工程初設批復，原計劃資金來源是爭取國家和省級補助資金，其余部分由新區籌措解決。沙井大河水庫擴建工程規模為小（1）型，按照目前國家和省對小（1）型水庫的投資補助政策，中央不安排補助資金，省級補助水源工程部分總投資的30%即1 393萬元，水庫擴建工程其余3 250萬元、自來水廠及配套管網投資的6 000萬元均由新區自籌解決。目前滇中新區剛起步發展，基礎設施投入較大，公共財政十分困難，無法滿足該項目建設投資需求。同時由于項目投資大，無法通過發動群眾通過“一事一議”等方式開展建設。另外，擴建工程屬于具有公益性和經營性的準公益性項目，具備較好吸引社會資本參與建設的條件。因此，擴建工程很有必要采取PPP模式，充分運用政府和市場“兩手發力”的方法來解決工程建設和運營的資金問題。

三、擴建工程政企合作的可行性

1.政策環境分析

①國家層面上。2014年3月習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，要求充分發揮政府和市場兩方面的力量，共同推進水利事業發展。2014年11月24日，國務院常務會議提出建設172項重大節水供水工程，李克強總理指出要“建立政府和市場有機結合的機制，鼓勵和吸引社會資本參與工程建設和管理”。國家發改委出臺《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2474號），提出將水利確定為政府與社會資本合作的重點領域，并對項目的合作模式、工作機制、項目管理、政策保障等進行了規范和安排。國家發改委、財政部、水利部《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經〔2015〕488號），明確重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。2015年全國水利廳局長會議上陳雷部長明確要求 “要敞開大門鼓勵社會資本投資水利，通過投資補助、價格機制、稅費優惠等政策措施，解決社會資本‘進不來’和‘不愿進’的問題”。

②省級層面上。“十二五”以來，云南省水利投資規模屢創新高，重點水源工程建設規模空前，據初步測算，“十三五”期間云南省水利建設投資需求將達到2 000億元以上。2015年3月，云南省政府出臺了《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》，鼓勵縣級以上政府將交通運輸、能源等城市基礎設施建設和公共服務項目，以特許經營的方式實施PPP試點，并對社會效益較好的項目給予一定的補助。

由此可見，沙井大河水庫擴建工程采用PPP模式投資建設，符合中央和云南省關于推進政企合作的一系列重要決策部署和云南省水利投融資體制機制建設的要求。

2.技術經濟分析

根據前期工作成果，沙井大河水庫擴建工程建設投資4 642.83萬元，自來水廠及配套管網工程投資6 000萬元，項目建設工期1年，流動資金按年運行費的10%計。根據《云南省推廣運用政府和社會資本合作模式實施方案》，項目特許經營期按25年考慮。考慮優先保障水庫周邊農村生活飲用水量20萬m3和農業灌溉用水80萬m3。經測算，2020年和2030年銷售水量分別為 318.0萬 m3和335.1萬m3。年運行費用包括材料費、燃料及動力費、修理費、職工薪酬、運行管理費、其他費用、固定資產保險費及水資源費等。稅金包括增值稅及附加稅。基于上述基礎資料，經測算，工程運行成本水價 2020年和 2030年分別為2.16元/m3、2.03元/m3；總成本水價合計3.99元/m3、3.64元/m3。根據《滇中產業新區投資成本（參考）》，滇中新區2020年和2030年加權銷售水價分別為2.94元/m3、2.72元/m3，分別低于工程的總成本水價，但高于工程的運行成本水價。

從以上分析看，該工程存在兩種情況：一是在不考慮供水價格及物價上漲的情況下，完全按市場投資考慮，該工程可以維持運行，但無盈利能力，缺乏吸引社會資本投資的能力，投資和年運行費需要由政府解決，不具備PPP模式的融資條件。二是在逐步實施水價改革、階梯水價制度的情況下，工程售水收入將逐步增加，政府給予合理的投資補助，項目將具備PPP模式的融資條件。

綜合滇中新區的情況，用發展的眼光看，新區作為未來云南省的經濟增長極，需水量日益增加，在新區“資源性”缺水十分突出、新開發潛力非常有限的情況下，擴建工程對社會資本投入具有較強的吸引力。加之隨著經濟社會的發展，在水資源極度短缺的情況下，公眾對于水資源作為商品認識的逐步接受，水價改革和階梯水價制度必將全面實施，最終認為該項目PPP投資建設經營模式具有可行性。

四、擴建工程政企合作方案研究

1.明確制定政企合作方案必須堅持的原則和思路

沙井大河水庫擴建工程采用PPP模式投資建設要遵循3個原則：一是依法合規，即政企合作方案的制定、合作企業的選擇、項目審批建設的程序等完全按照國家相關法律法規和水利基本建設程序進行；二是平等互利，即政府和企業的權責配置、風險分擔、違約處理、政府監管、履約保證等方面互惠互利；三是統籌協調，即政府關注工程效益發揮、減少投資經營支出和加強水資源管理等目標，企業關注合理盈利、減少經營風險等目標，社會關注提供供水保障、改善民生等目標，這是政企合作方案的出發點和落腳點，需在方案中統籌協調考慮。

按照以上原則，沙井大河水庫擴建工程政企合作方案按以下思路探索研究：一是明確工程目標任務。原初設批復任務為農業灌溉和農村飲水。根據新區規劃建設的現實需求，在保障當地農村飲水安全和必要的農業生產用水的前提下，為充分開發利用水資源，按照“優水優用”的配置原則，將擴建工程目標任務調整為提供該片區農村飲水、農業灌溉并提供城鎮居民生活用水及工業用水，并與沙井小河水庫聯合調度運行。二是進行PPP模式可行性分析。對沙井大河、小河水庫工程和自來水廠及配套管網工程現金流量進行分析，包括對工程投資、成本費用、財務收入等方面的分析，結合社會經濟發展判別財務指標狀況，分析項目引入PPP模式的可行性。三是進行PPP模式融資方案設計。分析片區供水水源原水水價及滇中新區的執行水價，研究提出擴建工程、自來水廠及配套管網工程合理的融資方案；結合項目公司的現金流量分析項目財務生存能力、償債能力、盈利能力，評價項目融資方案的可行性，結合投資方現金流量分析社會資本的收益水平；分析項目在應對投資、市場、利率等敏感因素變化時使社會資本得到合理回報的可行融資方案。四是融資方案風險分析。結合項目特性，以工程能夠維持良性運行、項目公司具備生存能力、償債能力，社會資本具有合理回報為基本原則，分析項目存在的主要風險因素，提出避險措施，以應對各種不利狀況。

2.明確政企合作的具體形式

通過政府與社會資本達成協議，合作成立公私合營的沙井水庫擴建工程有限公司作為企業法人。公司根據與政府簽訂的《資產租賃協議》，取得水庫已建資產的使用權。公司負責水庫及水廠的運營管理、全部設施的維護和資產更新，通過銷售自來水收入回收投資。特許經營期結束后，公司將水庫工程及自來水廠項目設施完好、無償地移交給政府指定部門。

3.合理預測水價

在確定融資方案之前，必須先合理預測水價。綜合分析云南省的社會經濟發展情況和全國市場經濟形勢，該項目PPP模式融資方案中，銷售水價年增長率按6%取值，每3年調整一次水價，建成投產首年即上調水價，物價逐年上漲系數取2%。

4.進行水庫擴建工程及自來水廠的融資方案分析

按照原初設批復方案，沙井大河、小河水庫原水水價按0.43元/m3（含綜合平均水資源費0.23元/m3）取值。計算期內水庫工程原水收入不抵年運行費用，無法維持正常的經營活動，工程完全不具備融資能力。為維持工程運行，政府除需全部承擔沙井大河水庫擴建工程投資4 642.83萬元外，還需在整個運行期進行補貼，補貼總額5 163.18萬元，年平均補貼115.85萬元。按原水價格為0.43元/m3（含綜合平均水資源費0.23元/m3）計算自來水廠及配套管網工程逐年供水銷售收入及成本，特許經營期內自來水廠及配套管網工程銷售收入大于總成本費用，項目有較好的盈利能力，具備較強的融資能力，自來水廠及配套管網工程財務指標較好，可在一定程度與水庫工程打捆建設投資及運行。按照《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》精神，“對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與”，本次PPP模式融資方案設計推薦將 “水庫工程、自來水廠及配套管網工程”組合開發。按照資本金占總投資的40%計算，項目投資財務內部收益率6.46%，項目資本金財務內部收益率為7.41%，低于行業社會資本合理回報率標準，項目投資回收期15.79年。為充分發揮發揮政府投資的引導帶動作用，引入社會資本并保證社會資本的合理回報率，將水庫工程、自來水廠及配套管網工程組合開發時，政府根據財政預算，適當安排承擔部分建設投資，以達到降低企業資本前期投入，提高其收益率的目的。項目建成后，政府投入的資金轉為其股權。

5.確定PPP模式融資方案

將“水庫工程、自來水廠及配套管網工程”組合開發，資本金占總投資的40%時，按照企業資本金財務內部收益率8.00%測算，政府出資1 443.42萬元，占股權33.35%；企業出資2 885.06萬元 （不含流動資金，含流動資金2 905.04萬元），占股權66.65%。銀行借款6 492.73萬元（不含流動資金，含流動資金6 539.35萬元）。項目投資財務內部收益率6.46%，項目資本金財務內部收益率為7.41%，項目投資回收期15.79年，在項目投入運行后第16年可收回全部資金。社會資本在建設期一次性投入資本金2 905.04萬元 （含流動資金），從工程正式投入運行后第14年開始有股利分紅，分紅金額為157.09萬元～1 446.70萬元，合計10 516.57萬元。政府在項目公司中的持股比例為33.35%，滿足《PPP項目合同指南》中“政府在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力及管理權”的要求，融資方案合理。企業資本金財務內部收益率8.00%，滿足社會資本的合理收益率要求。

6.分析PPP模式融資方案風險

通過分析，為確保項目順利建成和良性經營，項目建設過程中，應嚴格控制工程投資。項目融資過程中，盡可能爭取國家對水務工程信貸支持的優惠政策。項目運行過程中，應加強管理，減少供水管網漏損，提高工程效益。方案敏感性分析成果表明，水價上漲速率及調價頻率會對項目的經濟性有較大影響，因此，在項目實施及運營過程中，政府不斷完善水價形成機制，加強價格管理，以達到政府、公眾、企業三方共贏，實現項目良性運行的目的。

五、結 語

PPP模式投資建設水務工程符合國家政策，是水務行業發展的必然選擇。結合沙井大河水庫擴建工程實際，采用PPP模式投資建設經營，可以充分利用社會資本，緩解政府公共財政投資壓力，保證水務工程長期發揮效益，強化了水資源的嚴格管理和高效利用，切實保障了新區水安全,實現政府、社會、企業三方共贏。

通過探索研究，該項目政企合作方案具有以下四個特點：一是合理確定水權，保障了資源所在地農民的用水權益。通過科學調配水資源，保障了新區城鄉供水，充分發揮了資源效益。二是合理確定政府、企業、社會的目標，統籌協調各方利益，有力保障了項目建設運營。

三是進一步拓寬水務投融資渠道，吸引社會資本投入水務工程建設，切實減輕了政府投資負擔和經營補助。四是將水源工程、供水工程打捆實施，切實增強了準公益性項目融資能力，有力地推動了新區水務一體化發展。

[1]吳哲坤，于曉丹.關于政府和社會資本合作（PPP）的初步研究分析和探討[J].中國工程咨詢，2015(4).

[2]李偉.政企合作 PPP模式研究分析//城市建設理論研究[J/OL]. 2013.

[3]徐娜，高明.我國農村水利建設公私合作模式探討[J].華中農業大學學報(社會科學版)，2011(3).

責任編輯張金慧

Proposal of government-enterprise partnership for expansion of Shajingdahe Reservoir in Dianzhong New Zone

Hu Chaobi

Dianzhong New Zone is the core area for the construction of bridgehead in Yunnan Province and gathering area of industries.Expansion of Shajingdahe Reservoir(small type 1)plays a basic role in securing development of the new zone and the project should be implemented in the form of government-enterprise partnership.Studies are made onthe necessity andfeasibility of the project andstepfor carrying out government-enterprise partnership.This approach may greatly enhance the level of water resources management and utilization and lead to win-win situation of government,general public and enterprises.

Dahe Reservoir;expansion;government-enterprise partnership;Yunnan

TV62+1

B

1000-1123（2016）04-0025-03

2016-01-23

胡朝碧，副廳長。