云南中壩村的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)探索

朱　武，何　輝

（云南省水利水電科學(xué)研究院，650228，昆明）

云南中壩村的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)探索

朱武，何輝

（云南省水利水電科學(xué)研究院，650228，昆明）

以云南省陸良縣小百戶鎮(zhèn)中壩村農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)為例，分析了目前農(nóng)業(yè)水價(jià)形成存在的問(wèn)題，提出了改革思路和方案，總結(jié)出了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)農(nóng)村尤其是半山區(qū)、丘陵區(qū)實(shí)現(xiàn)水利設(shè)施有管護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有水用、農(nóng)民增收有保障提供示范經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；試點(diǎn)建設(shè)；中壩試點(diǎn)區(qū)

云南省認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，按照“先建機(jī)制，后建工程”等試點(diǎn)工作要求，為深化改革、破解農(nóng)村水利發(fā)展中的深層次矛盾，開展了陸良縣小百戶鎮(zhèn)中壩村農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。

中壩村試點(diǎn)區(qū)地處云貴高原東部陸良盆地西緣、珠江流域的南盤江一級(jí)支流永清河上游，區(qū)內(nèi)多年平均降雨量983mm，降雨年內(nèi)分配不均，冬春（11月—4月）干旱較為嚴(yán)重且降雨僅占全年的13.8%。試點(diǎn)區(qū)群眾收入主要來(lái)源于種植馬鈴薯、豌豆、制種玉米等傳統(tǒng)作物，耕地復(fù)種指數(shù)1.55。中壩村試點(diǎn)項(xiàng)目投資1 728.98萬(wàn)元，設(shè)計(jì)灌溉面積7 960畝(1畝= 1/15 hm2，下同)，分東西兩片區(qū)，主要建設(shè)工程內(nèi)容包括泵站工程、光伏供電系統(tǒng)、管道鋪設(shè)、干支渠防滲、田間渠系配套、計(jì)量設(shè)施安裝等。為達(dá)到工程建設(shè)后長(zhǎng)期發(fā)揮效益的目的，對(duì)項(xiàng)目區(qū)灌溉管理機(jī)制和水價(jià)形成機(jī)制作了重點(diǎn)探索。

一、灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水存在的主要問(wèn)題

1.水利設(shè)施老化失修，不能保障灌溉

由于泵站老化失修，輸水渠道垮塌、滲漏嚴(yán)重，田間水池配備不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉供水保障率較低。特別是東片區(qū)3 800畝耕地用水無(wú)保障，難以發(fā)揮土地生產(chǎn)潛力，為保障生產(chǎn)灌溉，只能靠臨時(shí)抽、拉取水灌溉，生產(chǎn)用水成本超過(guò)200元/畝，占總生產(chǎn)成本的20%以上，增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.未形成合理的水價(jià)機(jī)制，工程維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)保障

現(xiàn)有的田間工程灌溉農(nóng)業(yè)供水水價(jià)為:糧食作物20元/畝，經(jīng)濟(jì)作物0.04元/m3（相當(dāng)于運(yùn)行維護(hù)成本的17%），均未達(dá)到工程運(yùn)行維護(hù)成本，導(dǎo)致水利設(shè)施維護(hù)無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，未形成“以收促養(yǎng)”的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。要達(dá)到工程有管護(hù)，發(fā)揮長(zhǎng)期效益，水價(jià)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)作物0.6元/m3、糧食作物0.4元/m3以上。

3.工程管護(hù)機(jī)制不健全，管護(hù)不到位

在過(guò)去的小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革中，雖已明確小型水庫(kù)、小壩塘、田間灌排溝渠工程產(chǎn)權(quán)為村集體所有，由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，但由于管理機(jī)制不健全，缺乏激勵(lì)機(jī)制，水費(fèi)收取率沒(méi)有與個(gè)人利益掛鉤，未能杜絕吃“大鍋飯”現(xiàn)象，不能充分調(diào)動(dòng)群眾管理積極性，致使水利工程管護(hù)不到位，年久失修，不能正常運(yùn)行。

4.農(nóng)業(yè)用水水權(quán)不明晰，灌溉用水浪費(fèi)嚴(yán)重

項(xiàng)目區(qū)可供水量為320.7萬(wàn)m3。因未明晰水權(quán)，群眾節(jié)水意識(shí)淡薄，大多采取大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式，加之田間溝渠老化和計(jì)量實(shí)施不健全等因素，目前農(nóng)業(yè)灌溉需水量為416.49萬(wàn)m3，計(jì)算灌溉用水總量控制指標(biāo)為267.83萬(wàn)m3，畝均用水量為336.47m3,水資源需求量大且浪費(fèi)嚴(yán)重。

二、改革的總體思路和方案

1.總體思路

按照中央新時(shí)期水利工作方針和國(guó)務(wù)院工作要求，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效和水利工程良性運(yùn)行為目標(biāo)，以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，結(jié)合丘陵區(qū)、半山區(qū)地貌特點(diǎn)以及種植低附加值農(nóng)作物的實(shí)際情況，在充分尊重群眾意愿和保障群眾利益的前提下，綜合施策，先建機(jī)制后建工程，探索形成可復(fù)制、可推廣的中壩農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)驗(yàn)。

2.方案主要內(nèi)容

按照國(guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求，建立初始水權(quán)分配、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼、用水專業(yè)合作社、工程產(chǎn)權(quán)明晰等5項(xiàng)機(jī)制，完善農(nóng)田水利配套設(shè)施。一是實(shí)行總量控制和定額管理，按照最嚴(yán)格水資源管理制度，根據(jù)縣分配到項(xiàng)目區(qū)的水資源總量，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)農(nóng)作物用水定額，科學(xué)分配農(nóng)業(yè)用水水權(quán)。二是形成合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)，科學(xué)測(cè)定農(nóng)業(yè)供水成本，探索實(shí)施分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)政策，綜合考慮用水戶水費(fèi)承受能力，確定合理的執(zhí)行水價(jià)。三是實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，對(duì)定額內(nèi)節(jié)水的用戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)行水價(jià)和運(yùn)行水價(jià)的差額部分由政府進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼。四是落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任，總結(jié)部分村組人飲工程有效管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善管理機(jī)制，明確工程產(chǎn)權(quán)，組建用水專業(yè)合作社為農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)主體，實(shí)現(xiàn)群眾生產(chǎn)用水自管自用。五是完善農(nóng)田水利配套設(shè)施，對(duì)已有老化的水利設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，新建提水泵站、光伏發(fā)電系統(tǒng)、渠道和供水計(jì)量等水利設(shè)施，形成覆蓋全面、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、系統(tǒng)完備的供水網(wǎng)絡(luò)。

三、改革經(jīng)驗(yàn)

1.注重國(guó)家政策與地方實(shí)際對(duì)接，合力推進(jìn)改革實(shí)施

始終遵循國(guó)家深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精神要領(lǐng)，以頂層設(shè)計(jì)指引改革的總體方向，注重通過(guò)開展項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況調(diào)研、民情民意走訪，將項(xiàng)目區(qū)的具體問(wèn)題和國(guó)家的宏觀政策進(jìn)行對(duì)比分析，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)，明確改革具體思路，科學(xué)編制《中壩村農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》，規(guī)范指導(dǎo)試點(diǎn)工作開展，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)在云南的落地生效。云南省、市、縣、鎮(zhèn)均成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了相關(guān)部門工作職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)了項(xiàng)目資金，提供了政策和技術(shù)保障，合力推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目機(jī)制落地和工程建設(shè)。

2.注重水權(quán)分配和定額管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水

陸良縣根據(jù)全縣用水總量控制指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)和發(fā)展等用水需求，從上至下將農(nóng)業(yè)用水總量逐級(jí)分配到各用水區(qū)。中壩試點(diǎn)區(qū)根據(jù)作物灌溉用水定額從下至上測(cè)算設(shè)計(jì)水平年需水量，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)可供水量，按照“就低不就高”的原則，確定項(xiàng)目區(qū)用水總量和畝均用水量。根據(jù)《云南省地方定額標(biāo)準(zhǔn)（用水定額）》，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)種植結(jié)構(gòu)，測(cè)算出不同種植物灌溉用水定額，用水合作組織通過(guò)比對(duì)不同作物定額，實(shí)行實(shí)際用水量節(jié)獎(jiǎng)超罰措施。總量控制是用水源頭控制，在不突破總量的前提下保障群眾用水權(quán)利；定額管理是用水過(guò)程控制，以精細(xì)的過(guò)程管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

3.注重發(fā)揮群眾主體作用，搭建用水專業(yè)合作社管水平臺(tái)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主體是群眾，群眾支不支持、認(rèn)不認(rèn)可是改革成敗的關(guān)鍵。通過(guò)多層面、多形式的宣傳動(dòng)員，讓群眾理解改革、支持改革，調(diào)動(dòng)群眾改革積極性，充分發(fā)揮群眾主體作用。創(chuàng)新群眾參與的組織形式，組建用水專業(yè)合作社，統(tǒng)籌管理生產(chǎn)和生活用水。合作社為群眾更直接地參與改革、維護(hù)改革成果提供了有效平臺(tái)，強(qiáng)化了制度約束，提供了技術(shù)保障，提升了管水用水能力，將原本分散低效的用水管理改變?yōu)榻y(tǒng)一高效的管理方式，有效保障了農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行。

4.注重確定合理水價(jià)，強(qiáng)化改革支撐

建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，是推動(dòng)改革和促進(jìn)改革成效可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容。試點(diǎn)始終牢牢把握水價(jià)這個(gè)關(guān)鍵因素，根據(jù)工程類型、作物種類的不同，采取差別化的測(cè)算方法，科學(xué)測(cè)算全成本水價(jià)和運(yùn)行成本水價(jià)。通過(guò)召開用水戶大會(huì)反復(fù)多次協(xié)商，算清工程基本運(yùn)行成本和群眾承受能力對(duì)比賬，找到供需雙方可以接受的平衡點(diǎn)，制定出合理的執(zhí)行水價(jià)，為保證工程良性運(yùn)行奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。財(cái)政對(duì)執(zhí)行水價(jià)和運(yùn)行成本水價(jià)之間的差額實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，為用水專業(yè)合作社穩(wěn)定運(yùn)行和工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障。

5.注重維護(hù)和發(fā)展群眾利益，增強(qiáng)改革內(nèi)生動(dòng)力

堅(jiān)持從群眾利益出發(fā)，為項(xiàng)目區(qū)配套建設(shè)了提水工程和輸水工程，切實(shí)解決了群眾用水難的問(wèn)題，這既是改革的內(nèi)容，也是機(jī)制落地生根的物質(zhì)基礎(chǔ)。工程建成后明確工程產(chǎn)權(quán)歸合作社和群眾所有，促使群眾利益得到最大化，也實(shí)現(xiàn)了工程使用權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)的統(tǒng)一，做到了以權(quán)明責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等，更加能夠調(diào)動(dòng)群眾參與水利工程建設(shè)和管護(hù)的積極性，有利于工程的正常維護(hù)和效益長(zhǎng)期發(fā)揮。

6.注重制度建設(shè)，強(qiáng)化改革的政策保障

陸良縣制定了《陸良縣實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》《陸良縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目區(qū)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)獎(jiǎng)超罰暫行辦法》，印發(fā)了《陸良縣人民政府關(guān)于陸良縣農(nóng)村水利改革試點(diǎn)工程印發(fā)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)用水權(quán)屬證書的批復(fù)》和《陸良縣發(fā)展和改革局關(guān)于陸良縣小百戶鎮(zhèn)中壩利民用水專業(yè)合作社綜合改革試點(diǎn)水價(jià)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》等文件，為確保機(jī)制落地生效提供了政策支撐和保障。

7.存在的問(wèn)題和不足

試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施雖然進(jìn)行精心籌劃和周密部署，但在具體實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題和不足：一是實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，雖可以保證工程正常運(yùn)行成本，但如果全面推廣，僅靠縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼壓力大；二是用水總量控制和定額管理在降雨充沛地區(qū)難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的節(jié)水調(diào)控作用；三是在骨干輸水工程投資高和種植低附加值作物的地區(qū)，執(zhí)行水價(jià)難以達(dá)到全成本水價(jià)或者運(yùn)行成本水價(jià)。

責(zé)任編輯安天杭

Zhongba Pilot Project for reform of agricultural water pricing system in Yunnan Province

Zhu Wu, He Hui

In order to find solutions for problems existed in agricultural water pricing system,pilot project of Zhongba Village in Yunnan Province was selected for summary of experiences and study.Reform plan and ideas are worked out so as to make demonstration for operation and maintenance of water structures,provide sufficient water for agricultural production and increase of farmers’income.

reform of agricultural water pricing system;pilot project construction;Zhongba Pilot Project area

F323.213

B

1000-1123（2016）04-0053-02

2015-08-25

朱武，高級(jí)工程師。