新時期我國小流域綜合治理思路與模式探討

田濟揚，李傳哲，劉　佳,2，尹吉國，劉兆旋，于福亮

(1.中國水利水電科學研究院流域水循環(huán)模擬與調控國家重點實驗室，100038，北京；2.河海大學水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210098，南京；3.浙江省水利廳，310009，杭州；4.華北水利水電大學水利學院，450045，鄭州)

新時期我國小流域綜合治理思路與模式探討

田濟揚1，李傳哲1，劉佳1,2，尹吉國3，劉兆旋4，于福亮1

(1.中國水利水電科學研究院流域水循環(huán)模擬與調控國家重點實驗室，100038，北京；2.河海大學水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210098，南京；3.浙江省水利廳，310009，杭州；4.華北水利水電大學水利學院，450045，鄭州)

小流域綜合治理是一項復雜而艱巨的任務，需綜合考慮經濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等諸多因素。結合新時期治水思路、小流域綜合規(guī)劃及治理要求，梳理了國內小流域治理的發(fā)展過程，闡述了減災型小流域、生態(tài)型小流域、經濟型小流域、綜合型小流域的治理模式，分析了小流域綜合治理的特點和功能，對目前存在的問題進行了剖析，并從治理思路、治理技術等方面對未來小流域綜合治理進行展望。

綜合治理；小流域；水土資源；思路；模式

小流域綜合治理是通過工程與非工程措施，達到提高小流域生態(tài)、經濟效益和社會可持續(xù)發(fā)展等目標的治理模式。我國山區(qū)多平原少，人口多土地少，加之水資源相對短缺，時空分布不均，水土流失與資源浪費并存，在氣候變化與人類活動的共同影響下，一方面干旱風險進一步加大，另一方面歷時短而雨量集中的暴雨頻次有增加趨勢，水多、水少、水臟、水渾的問題沒有得到徹底解決，水安全問題依然突出。近幾十年，大江大河的治理是我國水利事業(yè)的建設重點，除水害、興水利取得了巨大成就，然而作為大流域的基本單元，小流域卻缺乏有效的規(guī)劃與治理，致使防洪安全、飲用水安全、水生態(tài)安全等受到不同程度的威脅。新時期，提出合理有效的小流域綜合治理思路與模式已刻不容緩。通過探討我國不同時期、不同地區(qū)的小流域治理思路與模式，結合我國新時期的治水思路與理念，以及實際操作中存在的問題，提出相應的對策，為未來我國小流域綜合治理思路與模式提供參考。

一、我國小流域綜合治理的發(fā)展過程

我國早期的小流域綜合治理目標是防洪除澇，大禹治水就是典型代表。至西周初期，農業(yè)生產具有一定規(guī)模，出現了水土流失防治措施的雛形。春秋戰(zhàn)國時期，《左傳》《商君書》《孟子》等也都有對植被、土地、河流保護的描述。秦統(tǒng)一六國后漫長的封建歷史時期中，人口增長，農業(yè)得到快速發(fā)展，土地開墾速度加快，導致水土流失嚴重，部分大江大河洪澇災害頻發(fā)。以黃河為例，其已成為攜沙量大、河道淤積嚴重、洪澇災害易發(fā)的地上懸河。到了明清時期，有水利專家提出“治水先治源”的理論，一定程度上豐富了我國古代小流域治理的思路與理念。

近代以來，特別是新中國成立以后，我國開始借鑒國外較成功的小流域綜合治理方法，建立了一批水土保持試驗區(qū)。1957年，國務院專門成立了水土保持委員會，對我國水土保持進行統(tǒng)一監(jiān)督管理。1980年，水利部系統(tǒng)總結了過去以小流域為單元進行規(guī)劃和治理的經驗，提出了治理大流域要從其最小的單元開始治理。1997年，黨中央指出新時期中國的發(fā)展要兼顧生態(tài)環(huán)境的保護與改善，建設秀美山川具有重要性和緊迫性。21世紀以來，國內基本形成了水、經濟、生態(tài)三者均衡發(fā)展的理念，“二元水循環(huán)”的提出為小流域綜合治理提供了新的理論基礎。2013年，浙江省提出“五水共治”，堅持科學發(fā)展，體現人水和諧，極大促進了浙江省小流域綜合治理向前發(fā)展。2014年，習總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期我國水利工作方針，在此指引下，2015年浙江省全面系統(tǒng)地開展了小流域綜合治理規(guī)劃，要求各地結合流域特性提出有針對性的治理思路與方法，將流域綜合治理與統(tǒng)一規(guī)劃緊密結合。

不同時期我國小流域治理展現出不同的特點，在長期探索實踐過程中，實現了治理方法由簡單到復雜、治理方式由單一到多樣、治理思路由重視經濟發(fā)展到經濟生態(tài)等協(xié)同發(fā)展、治理模式由封山育灌到綜合治理的轉變。

二、新時期小流域綜合治理類型與模式

小流域綜合治理是一項系統(tǒng)工程，應做到綜合分析、綜合規(guī)劃和綜合治理。分析時應對流域內的水土資源系統(tǒng)、社會經濟系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)進行全面調查后作出客觀評價，規(guī)劃時應以分析結果為主要依據，對防洪、抗旱、供水、水土保持、水環(huán)境、水景觀等方面提出詳細治理方案，而各方面的治理工作應體現統(tǒng)一布局，減少相互之間的矛盾。治理時以水土資源利用規(guī)劃為基礎，通過工程措施和非工程措施形成綜合防治體系，使流域的開發(fā)與治理達到平衡。但不同地區(qū)的水土資源稟賦和開發(fā)程度不同，針對不同流域還需因地制宜，突出重點，因此需要對小流域進行分類，依據小流域不同功能特點及建設目標制定相應的治理措施。

1.以防洪減災為主的小流域

減災型小流域具有降雨強度大、防洪系統(tǒng)薄弱、水源涵養(yǎng)能力差、植被覆蓋率較低、水土流失嚴重等特點，多分布在降雨歷時短、強度大、匯流時間短的山丘區(qū)。這類小流域的治理模式應以工程措施為主，生物措施為輔，優(yōu)先建設堤防護岸等防洪工程和水庫等蓄水工程，提高流域的防洪能力，在防洪工程建設的基礎上，再考慮生態(tài)環(huán)境的治理。

2.以生態(tài)環(huán)境保護保育為主的小流域

生態(tài)型小流域具有植被覆蓋率高、動植物種類多、水質優(yōu)良、人類活動影響較小等特點，多分布在河流的源頭地區(qū)、具有自然保護區(qū)或森林公園等稱號的區(qū)域。這類小流域的治理模式應以生物措施為主，工程措施為輔，更加注重生態(tài)環(huán)境的保護，而非經濟效益的提升，減少對流域生態(tài)環(huán)境的干擾，使人類活動和流域天然的生態(tài)環(huán)境和諧共存。這就要求我們考慮流域內生態(tài)環(huán)境的承載力，尤其是水資源和土地資源的承載力，衡量流域內人口的增長趨勢和人們的物質需求。

3.以經濟發(fā)展為主的小流域

經濟型小流域具有人口密度高、地形平緩、植被覆蓋率低、生態(tài)調節(jié)功能差、交通便利、基礎設施好等特點，多分布在城市聚集區(qū)。這類小流域的治理模式應以經濟快速發(fā)展為目標，盡可能提高水土資源的利用率，提高生產效率，使其生產的產品不僅能夠滿足流域內的需求，還能通過市場流通滿足其他地區(qū)的需求，以工程措施為主，生物措施為輔，確保流域內經濟社會不受水旱災害的影響，使流域內的生產能夠安全、穩(wěn)定。

4.以綜合開發(fā)為主的小流域

綜合型小流域的生態(tài)環(huán)境情況和經濟社會發(fā)展情況介于生態(tài)型小流域和經濟型小流域之間。其治理兼顧防洪效益、經濟效益、生態(tài)效益，既要使經濟穩(wěn)步增長，又要保護好目前的流域生態(tài)環(huán)境。經過小流域綜合治理后，流域內的植被覆蓋率應得到提高，水質情況得以改善，同時加快轉變生產模式，淘汰污染型和資源浪費型產業(yè)，不斷進行產業(yè)升級，挖掘市場潛力，提高資源利用率。

由于我國絕大部分小流域屬于綜合型小流域，各地區(qū)在治理該類型小流域過程中積累了豐富的經驗。目前，較為先進的綜合治理模式是按照流域不同片區(qū)的功能定位，統(tǒng)一布局，分段治理。如對于小流域上游的源頭區(qū)，應減少開發(fā)利用，以保護生態(tài)環(huán)境為主，設置環(huán)境保護區(qū)，增加林草覆蓋度，涵養(yǎng)水源，在少數區(qū)域建立旅游休閑區(qū)；小流域中游為防洪區(qū)和灌水區(qū)，以建設防洪工程和供水工程為主，保障沿河居民的生命財產安全和農業(yè)健康發(fā)展；小流域下游為經濟開發(fā)區(qū)，可建設污染性較小的工業(yè)園區(qū)，提升地區(qū)就業(yè)率，促進經濟發(fā)展，提高人民收入水平和生活質量。

三、新時期小流域綜合治理的特點與功能

小流域綜合治理主要有綜合性、社會性、公益性、基礎性、長期性的特點。小流域綜合治理應符合地區(qū)的上位規(guī)劃，綜合考慮地區(qū)的發(fā)展思路與要求，盡可能統(tǒng)籌流域內的經濟、社會、生態(tài)三大效益，工程措施與非工程措施并舉，因此小流域治理具有綜合性；根本上，小流域綜合治理的核心是水土資源，人類社會發(fā)展依靠水土資源，水土資源因為人類社會的存在而具有了社會屬性；小流域綜合治理的成果為全社會所共享，其治理資金由國家和地方財政以及當地群眾自籌等方式提供，具有公益性；良好的生態(tài)環(huán)境、豐富的水土資源是可持續(xù)發(fā)展的根本保障，能夠有力推動經濟社會的健康發(fā)展，因此小流域綜合治理具有基礎性；小流域自身特性會因自然環(huán)境的變化和人類活動的影響而變化，而且工程老化、堤防沖毀等都導致治理反復，具有長期性。

小流域綜合治理可以發(fā)揮更大的經濟、社會、生態(tài)三大效益，從而體現流域綜合治理的各項功能。其中防洪減災是小流域綜合治理的基本功能，針對流域內的重點防洪保護區(qū)，梳理河道層次，通過修復或新建堤防、護岸、水庫等工程，有效增強流域的防洪抗旱能力。水土資源保障是小流域綜合治理的主要功能，以重點供水區(qū)為單元，建立流域供水體系，滿足各項用水需求，同時增加植被覆蓋度，減少水土流失，降低土壤侵蝕模數，保障土壤肥力。改善水生態(tài)環(huán)境是小流域綜合治理的重要生態(tài)功能，通過減少污染物排放，控制排污口數量，并對灘地、林地、堰壩等進行合理規(guī)劃，嚴厲打擊非法采砂、侵占河道等行為，保障生態(tài)功能的正常發(fā)揮。規(guī)劃布局水景觀具有提升小流域整體形象的功能，是體現地區(qū)水文化的重要手段，可促進地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。

四、新時期我國小流域綜合治理應秉持的規(guī)劃指導思想與主要任務

小流域綜合治理在具體實施中應做到“規(guī)劃先行，建管并重”。其中規(guī)劃是小流域綜合治理工作開展的基礎，為綜合治理工作指明方向。新時期小流域綜合治理規(guī)劃應深入貫徹習總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的科學治水思想，系統(tǒng)治理、干支并舉，使小流域治理的成果為流域內經濟社會發(fā)展、人居環(huán)境改善創(chuàng)造有利條件。

根據小流域特點，應提出有針對性的綜合治理任務，形成一個流域一套綜合治理措施。新時期我國小流域綜合治理規(guī)劃主要任務應該包括：①全面分析掌握流域的基本情況，包括自然地理、社會經濟、水文地質、土地資源條件、現有水利工程情況等，這是小流域綜合治理規(guī)劃的基礎工作，也是發(fā)現小流域存在主要問題的過程；②對本流域所處地區(qū)的其他規(guī)劃尤其是上位規(guī)劃進行解讀，小流域綜合治理的目標不能偏離地區(qū)發(fā)展的方向；③進行流域水文及洪水分析，研究流域水文特性有利于提出針對性的防災減災措施；④統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一布局，結合流域現狀特征，明確治理類型與模式，提出流域治理定位；⑤規(guī)劃工程應按照防洪工程、水生態(tài)保護和修復工程、水土流失治理工程、景觀提升工程等詳細規(guī)劃，還需考慮小流域綜合治理的優(yōu)先順序和資金安排情況，有重點分階段安排各項規(guī)劃工程；⑥建立健全小流域綜合管理體系，統(tǒng)一協(xié)調管理，明確各單位、各部門的責任分工，做好建設前、建設中、建設后的管理，加強公眾參與和輿論監(jiān)督，形成長期有效的小流域管理機制。

五、小流域綜合治理當前存在的問題及未來展望

我國小流域綜合治理已初見成效，水土流失得到了一定遏制，防洪減災體系也得到進一步提升，生態(tài)環(huán)境逐漸轉好，但實際操作中還存在一些問題亟須解決：①治理重點不突出，資金投入分散，治理效果較差；②重復治理現象依然存在，造成極大的浪費；③過分關注水景觀等營造，忽視最根本的防災減災與水土資源保障工程；④重建輕管現象沒有得到改善，治理成果不能得到有效保護。

解決這些問題的根本是要解決小流域綜合治理主體自身的問題。目前我國小流域綜合治理的主體主要由政府、社會組織和農戶組成。在小流域綜合治理過程中，政府是最重要的治理主體，提升政府的控制功能、組織功能、投資功能、激勵功能有助于解決小流域綜合治理的問題。提升控制功能主要是完善法律，并依法辦事，對不利于小流域健康發(fā)展的行為，應嚴格按照相關法律懲處，必要時制定針對性強的小流域治理法律；提升組織功能主要是協(xié)調各方利益，重點實現社會利益和集體利益，而非個人利益，但組織功能的實現離不開個人，政府通過組織個人聯(lián)合行動，實現社會利益和集體利益，最終使個人受益；投資是實現小流域綜合治理最直接的方式，充分考慮投資的優(yōu)先順序，建立專項資金，做好資金的管護和分配；提升激勵功能是通過明晰產權、調節(jié)稅收等手段，引導人們的經濟社會活動，使其有利于流域治理。社會組織這一主體最主要的功能是保障上下溝通，為政府與民眾搭建橋梁，但這一主體在我國卻長期得不到發(fā)展和推廣，政府應當給予高度重視。農戶是小流域水土資源的使用主體，是下墊面條件變化的主要因素之一，有責任和義務參與小流域治理，農戶一方面能夠了解小流域治理的效益和目的，另一方面能夠掌握先進的農業(yè)技術，幫助農村改善基礎設施。小流域治理中期也要注重農戶參與，制定承包政策，小流域治理后期要保障農戶公平持久地分享小流域治理經營成果。

未來較長時期應高度重視小流域綜合治理工作。治理思路上，應更加重視水土流失治理，絕大部分流域應以治水保土為核心，尤其是自然條件較好的地區(qū)還可以大力發(fā)展旅游業(yè)，同時以流域生態(tài)系統(tǒng)為出發(fā)點，依靠大自然的自我修復能力，實現人與自然的和諧相處；治理重要性上，應明確小流域是大流域的“細胞”，只有小流域治理好，大流域才能治理好，小流域綜合治理有利于維護社會穩(wěn)定、推動社會進步、保障人民生命財產安全；治理主體上，應重視公眾參與，鼓勵建成民間組織，加強民眾自身管理，使民眾認識到流域治理與自身利益相關；治理技術上，應加快小流域信息化建設，做好流域數據的監(jiān)測，推進現代化通信技術、遙感遙測技術、暴雨洪水預報技術、防洪排澇調度技術等的應用。

近年智慧型小流域、生態(tài)清潔型小流域、生態(tài)海綿型小流域建設對我國小流域綜合治理提出了新的要求。信息化、現代化是智慧型小流域的最大特點，強調人類與物理流域相互作用，實現流域物理世界中人與水、水與水、人與人之間的便利交流，為應對氣候變化和人類活動加劇情境下的流域問題提供了全新的綜合治理戰(zhàn)略理念。生態(tài)清潔型小流域是以生態(tài)系統(tǒng)承載力為限制條件，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，通過合理配置與高效使用流域內的水土資源，使人類活動對自然的擾動都在生態(tài)系統(tǒng)承載能力之內，達到人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。生態(tài)海綿型小流域將流域視為一個以水為核心的系統(tǒng)，當雨水豐沛時，流域有足夠的容量儲存水資源，避免形成洪水，當雨水短缺時，利用存儲的水資源緩解用水緊張的局面，這一調蓄過程是通過流域自身的生態(tài)系統(tǒng)以及流域內修建的水利工程來共同完成，同時達到凈化水質的目的。生態(tài)海綿型流域充分利用自然而又回歸自然的思路體現了人水和諧理念。

[1]趙愛軍.小流域綜合治理模式研究[D].武漢：華中農業(yè)大學，2005.

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[3]王浩，陳敏建，何希吾，等.西北地區(qū)水資源合理配置與承載能力研究[J].中國水利，2004(22).

[4]孫艷紅.延慶縣小流域綜合治理模式及效益評價研究[D].北京：北京林業(yè)大學，2011.

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責任編輯楊軼

Study on thought and model for small watershed comprehensive management in new period

Tian Jiyang, Li Chuanzhe,Liu Jia,Yin Jiguo,Liu Zhaoxuan,Yu Fuliang

Comprehensivemanagementofsmallwatershed isa complicated and arduous task.Itshould take consideration of economy,society,ecology,environmentand other elements.According to the currentmanagement theory,management planning,andmanagement requirement for comprehensivemanagementof smallwatershed,the essay hasgiven a detailed introduction to the developmentofdomesticmanagementofsmallwatershedsand analyzed the characteristic and functions of comprehensive management of small watersheds.It states the treatment modes of disaster-free small watershed, ecological small watershed,economical small watershed and comprehensive small watershed.Guiding thoughts and primary mission of comprehensive management of small watershed has been pointed out.It has analyzed the existing problemsand look into comprehensivemanagementof smallwatersheds in termsofmanagement thoughtandmanagement technologies.Itmay providea reference for the theory andmodeofcomprehensivemanagementofsmallwatersheds.

comprehensive management;small watershed;water and soil resources;thought;model

S157.2

B

1000-1123（2016）08-0039-04

2015-12-03

2016-03-30

田濟揚，博士研究生，主要研究方向為流域水循環(huán)演變機理、氣象與水文模擬技術。

國家自然科學基金（51409270；51209225），科技部國家國際科技合作專項（2013DFG70990），水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室開放研究基金（201449061）。