論“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的政府治理*

張紅鳳，張細(xì)松

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論“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的政府治理*

張紅鳳，張細(xì)松

“新常態(tài)”；金融生態(tài)；失衡；政府治理

目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，這種“新常態(tài)”在增長(zhǎng)上主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性減速。受“新常態(tài)”的影響，我國(guó)金融生態(tài)呈現(xiàn)出關(guān)鍵性特征。在政府層面，基礎(chǔ)性法律制度和政府自身的日常作為會(huì)直接影響到金融生態(tài)的失衡。在市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用時(shí)需要政府進(jìn)行內(nèi)在治理，在存在市場(chǎng)干預(yù)失衡時(shí)需要政府進(jìn)行外在治理。治理金融生態(tài)失衡，政府一方面要加強(qiáng)社會(huì)法治建設(shè)，一方面要規(guī)范和強(qiáng)化自身的作為。

在國(guó)外，“新常態(tài)”一詞在2002年的西方媒體中就已經(jīng)出現(xiàn)。[1]埃里安(El-Erian，2010)則正式運(yùn)用“新常態(tài)”這一概念對(duì)危機(jī)后世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的特征進(jìn)行描述。[2]自此，國(guó)外各大媒體和學(xué)術(shù)界學(xué)者們開(kāi)始用“新常態(tài)”來(lái)詮釋危機(jī)之后全球需要開(kāi)展的長(zhǎng)期深度調(diào)整。之后，埃里安(El-Erian，2014)[3]則進(jìn)一步對(duì)“新常態(tài)”進(jìn)行了闡釋?zhuān)J(rèn)為“新常態(tài)”指的主要就是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家陷入危機(jī)之后經(jīng)濟(jì)處于長(zhǎng)期疲弱、失業(yè)率居高不下的一種狀態(tài)。

在國(guó)內(nèi)，習(xí)近平總書(shū)記于2014年5月份在河南省進(jìn)行考察時(shí)首次運(yùn)用了“新常態(tài)”這一概念。2014年12月，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確指出“新常態(tài)”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段必然特征的一種反映，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

對(duì)于我國(guó)來(lái)講，經(jīng)濟(jì)的減速發(fā)展一方面是國(guó)際因素和外部沖擊所致，另一方面更是與我國(guó)在內(nèi)在結(jié)構(gòu)性因素方面所發(fā)生的變化緊密相關(guān)的，因此我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”在增長(zhǎng)方面主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性減速*我國(guó)這種結(jié)構(gòu)性減速是指由于結(jié)構(gòu)變化引起經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度從高速下降為中高速，而且我國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體質(zhì)量和效益呈現(xiàn)出中高端的狀態(tài)。也就是說(shuō)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”有著積極的分工更為細(xì)致、結(jié)構(gòu)更為合理和經(jīng)濟(jì)形態(tài)更為高級(jí)的內(nèi)涵。。[4]在我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的新時(shí)期，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、社會(huì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)政策“新常態(tài)”的多重特征。這些新的特征會(huì)給我國(guó)的金融生態(tài)帶來(lái)新的重要影響，而作為金融生態(tài)最主要行為主體的政府則扮演著極其重要的角色。

一、“新常態(tài)”下金融生態(tài)呈現(xiàn)的關(guān)鍵特征

在20世紀(jì)20年代與20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者麥克肯澤(Dan Mckenzie)和鮑爾丁(K.E.Boulding)分別提出了經(jīng)濟(jì)生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。[5]周小川第一次把生態(tài)的概念引進(jìn)金融領(lǐng)域，并將金融生態(tài)看作主要是一些金融運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。[6]在這之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)金融生態(tài)的內(nèi)涵進(jìn)行了有益的探討。李揚(yáng)等認(rèn)為，政治、經(jīng)濟(jì)、文化與法制等是金融體系運(yùn)行的基本要素，同時(shí)也包括這些基本要素的自身構(gòu)成及其變化，以及其變化對(duì)金融生態(tài)產(chǎn)生的影響，金融生態(tài)就是由上述這些基本要素及其變化所共同形成的一種動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。[7]徐諾金的看法與李揚(yáng)等的看法一致，即認(rèn)為金融生態(tài)是一種不同金融機(jī)構(gòu)與其所生存環(huán)境，以及其內(nèi)部金融機(jī)構(gòu)之間相互進(jìn)行的長(zhǎng)期作用過(guò)程中所形成的具備某種結(jié)構(gòu)特征和某種功能作用的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。[8]

實(shí)際上，金融生態(tài)是一種復(fù)雜性適應(yīng)系統(tǒng)，這種復(fù)雜性適應(yīng)系統(tǒng)對(duì)構(gòu)成主體所具有的適應(yīng)性特征更加重視。這里所涉及的適應(yīng)性特征的體現(xiàn)是：同環(huán)境及其他成員能夠進(jìn)行交流，在這種相互交流之中開(kāi)展學(xué)習(xí)或者是進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)積累，而且依照積累的經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)其結(jié)構(gòu)和行為方式進(jìn)行改變。[9]

在一定程度上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”對(duì)我國(guó)金融領(lǐng)域的影響比對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響更加復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”對(duì)我國(guó)金融生態(tài)的影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、金融市場(chǎng)以及政策制度三方面，其中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)改變了我國(guó)金融生態(tài)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化推動(dòng)了我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，而宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整則重塑了我國(guó)金融政策制度。[10]

(一)金融法治觀念增強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，市場(chǎng)“決定性作用”不斷強(qiáng)化和突顯，社會(huì)越來(lái)越接受和遵從“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)”的觀念。人治因素不斷減弱，尊重法律法規(guī)的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，依法治理國(guó)家、依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)、依法辦事和依法進(jìn)行管制是“新常態(tài)”在觀念、行為以及規(guī)則方面的新呈現(xiàn)。重視法治也就意味著“程序正義”和“過(guò)程管理”受到重視。在“新常態(tài)”時(shí)期，公民和企業(yè)奉行“無(wú)法律禁止皆可為”的行為準(zhǔn)則，而政府則奉行“無(wú)法律授權(quán)則不可為”的行為準(zhǔn)則。[11]對(duì)于公民和企業(yè)，是能夠在所有法律沒(méi)有禁止的領(lǐng)域開(kāi)展各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與創(chuàng)新。對(duì)于政府，一方面不能夠因?yàn)椤稗k好事”和“結(jié)果是有效的”而在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下濫作為，另一方面也不能夠因?yàn)槿魏谓杩诙诜梢呀?jīng)授權(quán)事務(wù)的執(zhí)行中懶于和怠于作為。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，重視法治的直接結(jié)果就是越來(lái)越多的普通公民權(quán)利意識(shí)不斷彰顯，人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本公民權(quán)利不斷得到現(xiàn)實(shí)履行。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)不斷得到鞏固，法治經(jīng)濟(jì)一步一步形成。一種理想的狀態(tài)就是政府受到行為約束，市場(chǎng)有一定的邊界，資源配置有效，經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠持續(xù)發(fā)展。

(二)市場(chǎng)在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，金融資源的配置由市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。這與以前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融資源配置中市場(chǎng)發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用是不同的，在以前“有形之手”的政府兼具各種經(jīng)濟(jì)職能和管理權(quán)限。這種多年來(lái)政府主導(dǎo)的不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期存在著金融資源配置失效和政府嚴(yán)重腐敗等問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。市場(chǎng)在金融資源配置中起決定性作用，這是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的主線，一方面有利于釋放經(jīng)濟(jì)金融活力，另一方面有利于提高經(jīng)濟(jì)金融資本效率。尤其在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)化配置金融資源更加明顯。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，意思是政府不再搞強(qiáng)刺激和大調(diào)整，而主要是通過(guò)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)以及減稅讓利等措施，返還給市場(chǎng)進(jìn)行金融資源配置的決定權(quán)限，逐漸通過(guò)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力和進(jìn)行區(qū)域間調(diào)控以及定向調(diào)控等途徑實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的糾正。[12]

(三)金融政策獲得重塑

目前階段，我國(guó)政府不再熱衷于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控與刺激，轉(zhuǎn)而推行旨在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行預(yù)調(diào)和微調(diào)并注重金融風(fēng)險(xiǎn)防范的宏觀審慎政策。政府調(diào)控意在維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和穩(wěn)定增長(zhǎng)，政府重視區(qū)域間的調(diào)控、深度改革和簡(jiǎn)政放權(quán)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策逐漸擺脫“強(qiáng)刺激”方式，采取以預(yù)調(diào)和微調(diào)為主的新的宏觀調(diào)控模式。

現(xiàn)階段，我國(guó)金融業(yè)邁入“新常態(tài)”時(shí)期的中高速增長(zhǎng)階段。我國(guó)金融業(yè)必須依照已經(jīng)發(fā)生變化的“舊常態(tài)”和“新常態(tài)”的實(shí)際要求，全面調(diào)整先前與實(shí)際情況并不符合的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展戰(zhàn)略，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展在方向上的科學(xué)性和在增長(zhǎng)上的可持續(xù)性。同時(shí)，要堅(jiān)持金融服務(wù)的內(nèi)涵式發(fā)展，注重進(jìn)行金融創(chuàng)新。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下為了與我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整相適應(yīng)，我國(guó)的金融政策要適應(yīng)性重塑。也就是說(shuō)，我國(guó)的金融政策要開(kāi)始轉(zhuǎn)變先前“舊常態(tài)”下凱恩斯主義的需求導(dǎo)向型模式，逐漸把新結(jié)構(gòu)主義融入我國(guó)的現(xiàn)行金融政策之中，加快對(duì)金融市場(chǎng)預(yù)期的重塑，形成適應(yīng)“新常態(tài)”的新型金融政策模式。

二、政府層面的金融生態(tài)失衡影響因素

在影響金融生態(tài)的眾多因素之中，政府層面的因素?zé)o疑是最重要的因素。在政府層面上，金融生態(tài)主要是受到兩方面的影響：一是中央和地方政府制定的各種基礎(chǔ)性制度*對(duì)于制度來(lái)講，分為一般性制度和基礎(chǔ)性制度。所謂一般性制度指的就是個(gè)人能夠根據(jù)自身的約束條件以及所取得的信息開(kāi)展判斷與選擇的制度，而基礎(chǔ)性制度指的就是由社會(huì)給定或者是由政府提供的而金融主體并不能夠進(jìn)行選擇的制度。一般性制度能夠?qū)€(gè)人行為的選擇與協(xié)調(diào)產(chǎn)生影響，但不會(huì)對(duì)個(gè)人不進(jìn)行選擇時(shí)利益關(guān)系的變化產(chǎn)生影響。，尤其是基礎(chǔ)性的法律制度；二是中央和地方政府在市場(chǎng)中的各種日常性作為。

(一)基礎(chǔ)性法律制度

在金融生態(tài)之中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的并不是一般性制度而是基礎(chǔ)性制度。基礎(chǔ)性制度存在的內(nèi)在前提就是對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確清晰的界定，[13]而法律制度就是最基本的基礎(chǔ)性制度。法律制度一方面能夠有效發(fā)揮制度的激勵(lì)作用，有利于金融生態(tài)自我調(diào)節(jié)能力的增強(qiáng)，另一方面有利于明晰產(chǎn)權(quán)，并降低金融交易的相關(guān)費(fèi)用，從而有利于提高金融交易的效率。[14]

1.構(gòu)成金融生態(tài)的基礎(chǔ)環(huán)境。

作為一個(gè)仿生概念，金融生態(tài)從廣義上看，指的是與金融業(yè)的生存與發(fā)展存在互動(dòng)關(guān)系的社會(huì)與自然各種因素的總和，這包含所有與金融業(yè)有著彼此影響和作用的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理、人口等方面，它是金融業(yè)賴(lài)以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。而從狹義層面看，金融生態(tài)指的就是微觀上的金融環(huán)境，這體現(xiàn)在法律、社會(huì)信用體系、中介服務(wù)體系、會(huì)計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則和企業(yè)改革以及銀企關(guān)系等諸方面。合約的訂立和遵守是金融生態(tài)中的所有金融業(yè)務(wù)的一種表現(xiàn)，而且對(duì)合約(法規(guī))的執(zhí)行過(guò)程也是金融監(jiān)管的一種表現(xiàn)。在契約社會(huì)，所有金融主體和金融活動(dòng)只有在法律制度約束之下才能夠生存和發(fā)展。

2.決定或者降低金融市場(chǎng)的交易費(fèi)用。

人們之所以選擇或者改革相關(guān)金融基礎(chǔ)性制度，其主要的動(dòng)因就在于這種選擇或者改革能夠決定或者降低金融市場(chǎng)中的交易活動(dòng)費(fèi)用。金融生態(tài)由于具備顯著的制度結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，在減少金融市場(chǎng)交易費(fèi)用和提升金融交易效率方面能夠發(fā)揮積極的作用。在相關(guān)金融基礎(chǔ)性制度發(fā)生不良改變的情況下，金融生態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化，其金融功能也會(huì)隨之弱化，這不但可能削弱金融生態(tài)的生產(chǎn)力，還極可能破壞金融生態(tài)平衡。因此，選擇或者改革相關(guān)金融基礎(chǔ)性制度，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)金融生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改良，對(duì)金融生態(tài)功能進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)金融生態(tài)的生產(chǎn)力進(jìn)行提升。

3.保障與推動(dòng)金融生態(tài)持續(xù)發(fā)展。

無(wú)論是市場(chǎng)失靈抑或是政府失靈，在金融生態(tài)之中其解決都是需要借助于基礎(chǔ)性制度作用的發(fā)揮。首先，宏觀市場(chǎng)調(diào)控、微觀市場(chǎng)調(diào)節(jié)以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)與金融方面的政策，其權(quán)威性、穩(wěn)定性和實(shí)踐操作性都需要倚重于上升至國(guó)家或者法律制度層次；其次，各種金融業(yè)務(wù)以及不同具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都依賴(lài)于基礎(chǔ)性制度進(jìn)行調(diào)節(jié)；最后，各種監(jiān)管和金融市場(chǎng)環(huán)境促進(jìn)活動(dòng)依賴(lài)于基礎(chǔ)性制度進(jìn)行保障與促進(jìn)，比如金融監(jiān)管、金融自律和金融環(huán)境的相關(guān)法律制度會(huì)各自發(fā)揮作用。[15]

4.改變微觀經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期。

在金融生態(tài)之中，法律制度能夠積極發(fā)揮制度的激勵(lì)作用，提升金融生態(tài)的自我調(diào)節(jié)能力。這又分為三種情況：一是法律制度本身并不完善，在這種情況下就有可能破壞金融生態(tài)的平衡；二是法律制度本身是完備的，但是在執(zhí)行過(guò)程之中存在執(zhí)行偏差方面的問(wèn)題，在這種情況下微觀經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期就會(huì)受到較大的負(fù)面影響，甚至?xí)鸺w違規(guī)或者違法；三是法律制度是完善的，其執(zhí)行也是非常到位和準(zhǔn)確的，在這種情況下微觀經(jīng)濟(jì)主體的良好預(yù)期就會(huì)形成，這就是對(duì)金融生態(tài)有利的。

(二)政府自身的日常作為

政府作為金融生態(tài)中最重要的行為主體，其行為對(duì)金融生態(tài)會(huì)產(chǎn)生直接影響。政府自身的日常作為與金融生態(tài)有著密切的聯(lián)系，政府不作為或者濫作為甚至?xí)?dǎo)致金融生態(tài)的失衡。

1.對(duì)金融產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。

在自然界之中，生態(tài)平衡的先決條件就是對(duì)物種屬性進(jìn)行嚴(yán)格的界定，否則生態(tài)平衡就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在金融行業(yè)之中，如果金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和政府的行為邊界模糊，就極可能出現(xiàn)某些金融主體或者政府行為超出金融生態(tài)的邊界，占據(jù)其他金融主體的功能或者價(jià)值，金融生態(tài)均衡就會(huì)遭到破壞。在這種金融生態(tài)之下，金融機(jī)構(gòu)不僅自身競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)大，而且發(fā)展和緊迫意識(shí)不強(qiáng)，存在對(duì)政府的依賴(lài)。政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)界定的不清晰，一方面對(duì)金融資源的配置帶來(lái)不良影響，使得金融機(jī)構(gòu)在制度、產(chǎn)品和管理方面的創(chuàng)新放緩，不利于金融市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展；另一方面在市場(chǎng)監(jiān)管缺失的情況下，極容易滋生利用掌控的金融資源為本人或者利益集團(tuán)圖謀個(gè)人或者局部利益的腐敗行為。[16]

2.制定金融市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制。

在金融生態(tài)之中，金融主體只有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并取得競(jìng)爭(zhēng)勝利，才能夠成其為一個(gè)有機(jī)組成體。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入做出嚴(yán)格限制，通常國(guó)有商業(yè)銀行高度壟斷著銀行業(yè)，在證券市場(chǎng)之中，企業(yè)上市需要經(jīng)過(guò)政府審批，金融主體是由政府或者專(zhuān)家決定的，而并非是由市場(chǎng)進(jìn)行選擇的結(jié)果。同時(shí)，在市場(chǎng)退出方面，并不存在一部完全契合市場(chǎng)化要求的完整法律制度，金融機(jī)構(gòu)的退出依舊難以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)。其結(jié)果就是，一些經(jīng)營(yíng)不善和資不抵債的金融機(jī)構(gòu)并不能夠及時(shí)被清除，市場(chǎng)化的自發(fā)調(diào)節(jié)不能發(fā)揮作用，正常的金融生態(tài)功能遭到破壞，金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的發(fā)展受到抑制。

3.對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。

在外來(lái)的干預(yù)超出金融生態(tài)的自我控制能力時(shí)，金融生態(tài)的平衡就會(huì)遭到破壞。金融生態(tài)平衡是動(dòng)態(tài)變化的，在存在有益影響時(shí)新的金融生態(tài)平衡會(huì)建立起來(lái)，更合理的結(jié)構(gòu)和更加高效的功能以及更顯著的生態(tài)效益就會(huì)達(dá)成。政府出于消除諸如市場(chǎng)失靈、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)以及有限競(jìng)爭(zhēng)等的適時(shí)恰當(dāng)介入能夠有利于金融與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果政府因?yàn)閷ぷ夂驼文康牡炔扇〔徽?dāng)干預(yù)手段，這就會(huì)使得金融生態(tài)的相對(duì)平衡遭到破壞。比如，在微觀金融領(lǐng)域政府干預(yù)不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)的不良貸款、股市的大起大落等。

4.對(duì)金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

監(jiān)管實(shí)際上就是制定市場(chǎng)規(guī)則與維護(hù)市場(chǎng)秩序，對(duì)金融主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出提供保障，并對(duì)金融主體的行為進(jìn)行規(guī)范，不斷降低市場(chǎng)交易費(fèi)用，解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。在中國(guó)，政府的金融監(jiān)管是由“一行三會(huì)”來(lái)進(jìn)行的，這“一行三會(huì)”是從屬于政府的，它們一方面對(duì)金融市場(chǎng)和主體進(jìn)行監(jiān)管，一方面更要接受中央政府的監(jiān)管和約束。這種監(jiān)管模式會(huì)導(dǎo)致政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上成為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的工具，而其本職的監(jiān)管職能極容易出現(xiàn)缺位與錯(cuò)位。

三、“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡的治理機(jī)理

經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，金融生態(tài)失衡一方面是因?yàn)槭袌?chǎng)本該存在的機(jī)制不能正常發(fā)揮作用，尤其是維系金融生態(tài)平衡的價(jià)格與市場(chǎng)退出機(jī)制失效；另一方面則是因?yàn)檎畵碛袡?quán)利而發(fā)生的市場(chǎng)外在干預(yù)行為，尤其是政府的不作為和濫作為。金融生態(tài)因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用需要政府進(jìn)行內(nèi)在治理，因?yàn)榇嬖谑袌?chǎng)干預(yù)失衡則需要政府進(jìn)行外在治理。

(一)金融生態(tài)失衡的內(nèi)在治理機(jī)理

金融生態(tài)失衡的內(nèi)在治理是一種金融供給與金融需求的自適應(yīng)過(guò)程。在這個(gè)內(nèi)在治理過(guò)程之中，價(jià)格與市場(chǎng)退出機(jī)制起關(guān)鍵作用。金融生態(tài)失衡的內(nèi)在治理機(jī)理為：在完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，因?yàn)閮r(jià)格是作為檢驗(yàn)金融機(jī)構(gòu)生存能力的根本標(biāo)準(zhǔn)，一些邊際成本低或者邊際收益良好的金融機(jī)構(gòu)能夠繼續(xù)生存，而一些邊際成本比市場(chǎng)價(jià)格還高的金融機(jī)構(gòu)將面臨虧損，一旦這種虧損損害到資本之時(shí)，這些金融機(jī)構(gòu)就會(huì)被迫退出市場(chǎng)。從這里可以看出，金融生態(tài)中的價(jià)格與市場(chǎng)退出機(jī)制在本質(zhì)上調(diào)整著金融生態(tài)主體(機(jī)構(gòu))，在價(jià)格與市場(chǎng)退出機(jī)制的作用下金融生態(tài)趨于相對(duì)平衡。[17]

在金融生態(tài)失衡的內(nèi)在治理過(guò)程中價(jià)格機(jī)制能夠發(fā)揮作用的前提就是能夠形成金融市場(chǎng)的均衡價(jià)格。金融產(chǎn)品的供給與金融產(chǎn)品的需求進(jìn)行對(duì)比，最終形成金融市場(chǎng)的均衡價(jià)格。金融產(chǎn)品存在“取得未來(lái)收益”的共同的單一“使用價(jià)值”。這種共同的特征使得金融產(chǎn)品能夠相互替代。只要能夠獲取同等未來(lái)收益，就會(huì)認(rèn)定成具有等量的價(jià)值，它們也就被當(dāng)成是等同的。當(dāng)然，完全等同價(jià)值的金融產(chǎn)品是很難得到的，但通過(guò)引進(jìn)資產(chǎn)組合，這個(gè)問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。等價(jià)的被復(fù)制品與復(fù)制品*依照一定的比重將某些金融產(chǎn)品組合起來(lái)，這種組合產(chǎn)品的未來(lái)收益在所有時(shí)候都是與此金融產(chǎn)品相同，在這種情況下，金融組合產(chǎn)品與此金融產(chǎn)品就成為完全等價(jià)的，這種金融產(chǎn)品的組合即被稱(chēng)為復(fù)制品，而此金融產(chǎn)品則被稱(chēng)為被復(fù)制品。在價(jià)格上應(yīng)該是一樣的，否則就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)套利機(jī)會(huì)。一旦存在套利機(jī)會(huì)，復(fù)制品與被復(fù)制品的市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)處在失衡狀態(tài)，在套利力量的驅(qū)使下，市場(chǎng)價(jià)格復(fù)位，套利機(jī)會(huì)也會(huì)隨之消失，這種情況下就會(huì)形成沒(méi)有套利風(fēng)險(xiǎn)金融市場(chǎng)的均衡價(jià)格。[9]從這里可以看出，在金融生態(tài)失衡內(nèi)在治理過(guò)程中，政府營(yíng)造的市場(chǎng)“決定性作用”的價(jià)格機(jī)制和市場(chǎng)退出機(jī)制發(fā)揮關(guān)鍵作用，政府轉(zhuǎn)變職能和制定基礎(chǔ)性法律制度的市場(chǎng)規(guī)則顯得極其重要。

(二)金融生態(tài)失衡的外在治理機(jī)理

通常情況下，針對(duì)外來(lái)沖擊與影響，金融生態(tài)失衡通過(guò)內(nèi)在治理就能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。但是在一些情況下，金融生態(tài)的內(nèi)在治理并不能夠產(chǎn)生理想效果。比如，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算及其帶來(lái)的負(fù)外部性，因?yàn)檫^(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起的金融體系不穩(wěn)定，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)造成的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)以及過(guò)度金融創(chuàng)新導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)等。在這些情況下，金融生態(tài)失衡就需要借助市場(chǎng)以外的政府作為來(lái)進(jìn)行外在治理。金融生態(tài)失衡的外在治理是來(lái)源于金融交易存在的內(nèi)在需求以及金融體系本身存在的缺陷。[18]進(jìn)行金融生態(tài)失衡外在治理，其目的就在于彌補(bǔ)內(nèi)在治理的缺陷，促進(jìn)金融交易公平和有效率，盡快修復(fù)金融生態(tài)的不平衡。

金融生態(tài)的失衡一方面表現(xiàn)為貨幣系統(tǒng)領(lǐng)域，另一方面也表現(xiàn)為金融系統(tǒng)領(lǐng)域，而這兩種失衡是與不當(dāng)?shù)呢泿耪吲c監(jiān)管缺陷密不可分的。這也正是需要進(jìn)行金融生態(tài)失衡外在治理的主要原因。金融生態(tài)失衡的外在治理，實(shí)際上就是建立一個(gè)高效的貨幣政策調(diào)控系統(tǒng)以及完善的金融監(jiān)管制度。其外在治理的機(jī)理為：首先，中央銀行起到核心地位的作用。實(shí)現(xiàn)貨幣信用環(huán)境穩(wěn)定的基礎(chǔ)就是在金融生態(tài)之中中央銀行能夠起到核心地位的作用。中央銀行實(shí)行的貨幣政策是防范貨幣危機(jī)以及銀行業(yè)危機(jī)的關(guān)鍵。實(shí)際上，金融穩(wěn)定的前提就是貨幣政策能夠始終保持有效。因此，一方面要加強(qiáng)和優(yōu)化中央銀行的貨幣政策職能，同時(shí)還需要強(qiáng)化金融運(yùn)行的市場(chǎng)約束，并最終能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)貨幣與金融的穩(wěn)定。其次，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)保障金融交易的公平與有序。政府金融監(jiān)管是出于金融的內(nèi)在要求，保障金融交易的公平與有序是其核心作用。作為在金融生態(tài)演進(jìn)過(guò)程之中自然生成的專(zhuān)業(yè)性組織，政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要遵循兩項(xiàng)原則，即盡最大可能運(yùn)用市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制和第三方的中介性組織解決市場(chǎng)本身的問(wèn)題，政府非不得已不主動(dòng)介入市場(chǎng)監(jiān)管，其監(jiān)管介入的唯一目標(biāo)就是確保市場(chǎng)交易的公平與高效。由此可見(jiàn)，在金融生態(tài)失衡的外在治理過(guò)程中，政府本身的日常作為對(duì)金融生態(tài)平衡的恢復(fù)產(chǎn)生直接的重要影響，政府的“一舉一動(dòng)”尤其是不作為和濫作為很有可能會(huì)破壞金融生態(tài)自然的平衡。

四、“新常態(tài)”下金融生態(tài)失衡治理的政府路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下，金融生態(tài)失衡的治理從政府視角講，一是要通過(guò)制定基礎(chǔ)性法律法規(guī)規(guī)范市場(chǎng)行為，讓市場(chǎng)起“決定性作用”，二是要規(guī)范和強(qiáng)化政府作為，糾正金融生態(tài)中行為主體的不當(dāng)和不作為。

(一)政府加強(qiáng)社會(huì)法治建設(shè)

1.制定金融業(yè)務(wù)法律規(guī)范，完善金融主體法律制度。

第一，依據(jù)權(quán)、責(zé)、利能夠?qū)Φ鹊脑瓌t，對(duì)股東法律責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格落實(shí)，不斷完善信貸管理法律制度，同時(shí)在有關(guān)貸款程序、貸款質(zhì)量和貸款相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任以及有關(guān)貸款債權(quán)的保全和管理等方面作出清晰的規(guī)定，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信貸行為嚴(yán)格進(jìn)行法律層面的規(guī)范。

第二，對(duì)有關(guān)金融主體的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，明確股東在法人治理結(jié)構(gòu)中的法律核心地位，賦予股東對(duì)金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行選擇的法律權(quán)利，對(duì)金融機(jī)構(gòu)存在的所有者缺位與內(nèi)部人控制問(wèn)題進(jìn)行根本性解決。

第三，加強(qiáng)對(duì)金融資產(chǎn)的刑事保護(hù)制度建設(shè)，完善金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法律制度。對(duì)債權(quán)人在企業(yè)破產(chǎn)與重組中的法律地位進(jìn)行強(qiáng)化，尤其是有關(guān)債權(quán)人能夠主動(dòng)申請(qǐng)針對(duì)債務(wù)人進(jìn)行破產(chǎn)清償?shù)臋?quán)利。為遏制相關(guān)企業(yè)法人的騙貸行為，把貸款詐騙罪的主體擴(kuò)展到包含法人在內(nèi)，建議將貸款詐騙罪的標(biāo)準(zhǔn)界定為借款人的客觀欺詐行為，以此解決貸款詐騙罪的定罪難問(wèn)題。

2.建立健全政府金融監(jiān)管法律制度。

第一，建立并完善金融監(jiān)管問(wèn)責(zé)制度，落實(shí)相關(guān)責(zé)任人或機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)建立并啟動(dòng)能夠及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)法律制度。

第二，加快制定有關(guān)金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)、金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置的法律制度，不斷提高金融監(jiān)管效率，實(shí)際落實(shí)中央銀行有關(guān)“建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”的原則規(guī)定。

第三，修改完善《貸款法》，加強(qiáng)對(duì)中央銀行無(wú)限金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與救助機(jī)制的制約，使得中央銀行“最后貸款人”的身份變得模糊，促進(jìn)商業(yè)銀行主要依靠自身經(jīng)營(yíng)管理來(lái)提高資本管理與風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

3.推進(jìn)并完善征信立法、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任立法。

第一，推進(jìn)并完善征信立法。對(duì)于征信立法尤其涉及三個(gè)方面[19]：一是有關(guān)征信業(yè)務(wù)立法，這方面法律主要對(duì)征信產(chǎn)品生產(chǎn)、有關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)與信息來(lái)源人以及有關(guān)產(chǎn)品使用人之間平等主體的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，尤其是對(duì)信息來(lái)源人的隱私與秘密進(jìn)行保護(hù)；二是有關(guān)征信產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法，這方面法律重點(diǎn)就是對(duì)政府部門(mén)與有關(guān)機(jī)構(gòu)公開(kāi)信息進(jìn)行督促，使征信產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)能夠合法獲取相關(guān)信息；三是有關(guān)征信產(chǎn)業(yè)管理立法，這方面法律主要關(guān)注的就是征信機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)守則以及違法責(zé)任的管理等。

第二，強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任立法。對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)之中應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)民事法律責(zé)任以立法的形式進(jìn)行規(guī)定，有利于信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)范其評(píng)級(jí)行為和增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任主要涉及兩個(gè)方面的責(zé)任關(guān)系[20]：一是與發(fā)行方的責(zé)任關(guān)系。合同雙方有關(guān)損失賠償問(wèn)題可以通過(guò)違約責(zé)任的承擔(dān)來(lái)進(jìn)行解決。二是與投資方的責(zé)任關(guān)系。一旦信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了違規(guī)評(píng)級(jí)，而投資方又沒(méi)有得到完全賠付，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為第三方當(dāng)事人就會(huì)受到投資方的起訴，并被要求進(jìn)行責(zé)任賠償。

(二)加大產(chǎn)權(quán)治理，培育競(jìng)爭(zhēng)性金融生態(tài)主體

金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不清晰，企業(yè)、市場(chǎng)和政府的邊界模糊，經(jīng)濟(jì)體或者政府往往越過(guò)金融生態(tài)的邊界，對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體的功能或者價(jià)值進(jìn)行占有，先前的金融生態(tài)平衡就會(huì)被破壞。金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)的不清晰一方面會(huì)對(duì)金融資源的配置效率產(chǎn)生影響，對(duì)金融企業(yè)進(jìn)行制度、產(chǎn)品以及管理等創(chuàng)新造成障礙，另一方面在存在監(jiān)管缺失或者監(jiān)管錯(cuò)位以及政府腐敗的時(shí)候，金融尋租就會(huì)出現(xiàn)。

對(duì)金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)的界定還是必須在政府的主導(dǎo)之下開(kāi)展。完善金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行金融產(chǎn)權(quán)改革，主要就在于推進(jìn)金融產(chǎn)權(quán)的多元化改革，積極構(gòu)建有活力和產(chǎn)權(quán)多元化的金融體系。對(duì)于政府來(lái)講，一是要完善金融企業(yè)的公司治理，二是要強(qiáng)化金融企業(yè)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控，三是要切實(shí)轉(zhuǎn)變金融企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。通過(guò)不斷地進(jìn)行金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)治理改革，將金融市場(chǎng)中的金融機(jī)構(gòu)培育成為真正具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)性金融生態(tài)主體，以此促進(jìn)金融市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置與高效運(yùn)行。

(三)規(guī)范政府行為，優(yōu)化市場(chǎng)金融制度供給

政府對(duì)制度的供給進(jìn)行主導(dǎo)，可以降低制度的變遷成本(包括時(shí)間成本與摩擦成本)，同時(shí)政府以第三方的身份對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在外部性的行為進(jìn)行處理也是比較高效的。但是，市場(chǎng)制度的供給必須符合金融機(jī)構(gòu)，特別是非金融經(jīng)濟(jì)組織的需求。

對(duì)于政府來(lái)講，要不斷規(guī)范政府行為，在對(duì)金融機(jī)構(gòu)與非金融經(jīng)濟(jì)組織的本身屬性與風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行關(guān)注的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化其市場(chǎng)制度供給。這包括幾個(gè)方面[21]：首先，政府在制定與推行市場(chǎng)新制度時(shí)要關(guān)注非金融經(jīng)濟(jì)組織與金融機(jī)構(gòu)預(yù)期損失度的差異*非金融經(jīng)濟(jì)組織所預(yù)期的損失程度不大于(或等于)金融機(jī)構(gòu)所預(yù)期的損失度的兩倍，這被看成是一項(xiàng)市場(chǎng)制度能夠進(jìn)行實(shí)施的充分條件。；其次，政府制定與推行新的市場(chǎng)制度是要基于金融機(jī)構(gòu)與非金融經(jīng)濟(jì)組織的固有基礎(chǔ)條件，脫離現(xiàn)實(shí)進(jìn)行盲目的市場(chǎng)新制度推進(jìn)是不可取的；最后，政府需要因地制宜并循序漸進(jìn)地實(shí)施市場(chǎng)新制度，不斷優(yōu)化市場(chǎng)金融制度的供給模式，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主導(dǎo)型金融供給體制的轉(zhuǎn)變。

(四)推進(jìn)征信系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化政府征信管理

第一，推進(jìn)不同地區(qū)征信系統(tǒng)的建設(shè)和完善。以中國(guó)人民銀行各省、各地區(qū)分行、分支機(jī)構(gòu)的征信工作作為重點(diǎn)，不斷整合利用各地區(qū)征信平臺(tái)的信用信息資源，加快推進(jìn)各地區(qū)企業(yè)與個(gè)人征信系統(tǒng)建設(shè)。同時(shí)，注重做好全國(guó)各地區(qū)不同征信系統(tǒng)的對(duì)接工作，不斷提升各地區(qū)征信系統(tǒng)信用數(shù)據(jù)的共享水平，并充分依托審計(jì)師、會(huì)計(jì)師和律師等事務(wù)所在更大范圍內(nèi)收集、充實(shí)征信系統(tǒng)信息。

第二，強(qiáng)化對(duì)征信工作的日常管理。對(duì)相關(guān)征信和信用評(píng)級(jí)以及信用擔(dān)保等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)信用中介業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不斷提高其執(zhí)業(yè)水平和進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的水平。同時(shí)，在社會(huì)信用中介機(jī)構(gòu)的中介市場(chǎng)方面建立健全相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入與市場(chǎng)退出機(jī)制。

第三，強(qiáng)化政府部門(mén)實(shí)施的失信懲罰。首先，針對(duì)違法違規(guī)等失信行為，政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)要做到在事前受到監(jiān)督，事后遭受懲罰，確保在監(jiān)管與懲戒制度設(shè)計(jì)上零漏洞。其次，政府制定統(tǒng)一的信息披露以及相關(guān)數(shù)據(jù)格式規(guī)范，在廣泛范圍內(nèi)對(duì)信用信息特別是有關(guān)違法違規(guī)等失信記錄信息進(jìn)行共享。最后，政府將違法違規(guī)方面的失信記錄應(yīng)用于市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)許可和政府采購(gòu)、相關(guān)征信服務(wù)等不同領(lǐng)域，實(shí)施針對(duì)失信行為的一種社會(huì)懲戒。

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[責(zé)任編輯 陳翔云]

On the Governance of Imbalanced Financial Ecology under the Background of New Normal

Zhang Hongfeng, Zhang Xisong

(School of Public Management，Shandong University of Finance and Economics，Jinan,Shandong 250014)

New Normal；financial ecology；imbalance；governance

At present China has been in the new normal of economic development that is mainly reflected in structural deceleration in growing. Because of the influence of New Normal several key features of China’s financial ecology appears. At the government level the imbalance of financial ecology is directly affected by fundamental legal system and government itself daily conduct. It is needed for government to conduct internal governance when the market mechanism can’t normally play a role, and to conduct external governance during the market intervention. In order to governance imbalance on the one hand government should strengthen the construction of social legal governance, and on the other hand standardize and strengthen itself conduct.

* 本文系山東省社科規(guī)劃重大委托項(xiàng)目 “山東省金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化與政府規(guī)制研究” (項(xiàng)目號(hào)：14AWTJ01-7、14xtyb01)、山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“山東省農(nóng)村養(yǎng)老普惠金融指數(shù)測(cè)度及商業(yè)可持續(xù)性研究”(項(xiàng)目號(hào)：ZR2015GM016)的階段性成果并受“政府規(guī)制與公共政策”泰山學(xué)者建設(shè)工程專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助。

張紅鳳，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士;張細(xì)松，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士(山東 濟(jì)南 250014)。