公共行政過程中的理性官僚制
——組織、機制與制度三種鏡像下的剖析*

林雪霏

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公共行政過程中的理性官僚制
——組織、機制與制度三種鏡像下的剖析*

林雪霏

公共行政；理性官僚制；組織形式；生產(chǎn)機制；制度安排

在當(dāng)代的公共行政過程中，理性官僚制并非是龐大、低效而難以擺脫的“鐵籠”，而是同時扮演著公共行政的組織形式、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機制以及現(xiàn)代民主體制的基本性制度三重關(guān)鍵性的角色。在這三種鏡像下的官僚制具有各自不同的概念內(nèi)涵、基本形態(tài)以及理論張力與演進。厘清官僚制的不同理論內(nèi)涵有助于我們擺脫整體主義的主觀判斷，并在具體的情境中進行主題定位、理論工具選擇與理性評斷。

在目前的公共行政研究中彌散著一種強烈的、整體性的“反官僚制”認(rèn)知。官僚制已經(jīng)由理性與效率的象征演化為墨守成規(guī)、效率低下與文牘主義的代名詞，并且在日常生活中時常與“官僚主義”“官僚習(xí)氣”等帶有貶義色彩的詞匯交疊在一起。于是，大量理論或政策研究都高舉起“摒棄官僚制”“后官僚制改革”等旗幟，迫切地要求引入市場機制或社會力量以求“重塑政府”。然而，對于“官僚制”這種負(fù)面的整體性評價背后帶有一定的價值先行和線性的發(fā)展主義預(yù)設(shè)，移植過來的改革對策也常常由于缺乏對官僚制的準(zhǔn)確定位而屢遭失敗。本文認(rèn)為理性官僚制在公共行政過程中具有組織形態(tài)、生產(chǎn)機制以及政治制度三重鏡像，通過對官僚制理論的歷史脈絡(luò)和發(fā)展演化的梳理，一方面勾勒出官僚制在這三重角色的內(nèi)涵和形式，以修正整體性的刻板印象，另一方面反思這三者內(nèi)在的矛盾和張力，為本土化的理論分析和改革實踐劃定明確的分析界域與評價標(biāo)準(zhǔn)。

一、作為組織的官僚制

作為一種組織形式的官僚制有著悠久的歷史，也最早被納入社會科學(xué)的研究視野。尼古拉斯·亨利就曾指出官僚體制的出現(xiàn)甚至先于人類最早的民主實踐與世界宗教的崛起。[1]但是作為“現(xiàn)代國家”基本標(biāo)志的官僚組織形態(tài)則是建立在馬克斯·韋伯所設(shè)計的“現(xiàn)代理性官僚制”這一理想類型基礎(chǔ)上。然而從設(shè)計走向?qū)嵺`，在理想與現(xiàn)實之間存在諸多困境與悖論，也使得官僚制組織遭遇到“鐵籠”“低效率”“功能失調(diào)”等詰問以及新公共管理的市場化改造。

1.現(xiàn)代理性官僚制組織：理性與效率的典范。

韋伯是最早對理性官僚制進行組織設(shè)計和功能闡釋的，其理論建構(gòu)依托于工業(yè)化大生產(chǎn)的推進與近代歐洲理性主義的興起。為了突破對于傳統(tǒng)的順從和克里斯瑪式的人格化依附，他試圖通過最大限度的理性化形式設(shè)計在技術(shù)上準(zhǔn)確、可靠、嚴(yán)整和精密管理的組織形式。[2](P296)具體而言，理想型的官僚組織體系(bureaucratic ideal type)具有嚴(yán)密的組織架構(gòu)：首先是橫向上的專業(yè)化與職業(yè)化。在官僚體制內(nèi)部按照職能專業(yè)化的原則進行勞動分工，并要求行政官員將所擁有的公共職位視為畢生追求的職業(yè)。為此他要求官員通過選拔、教育和訓(xùn)練具備勝任職務(wù)的專門知識和技能，同時為保障官僚制的職業(yè)化，官員的報酬與晉升要隨著資歷、年限與經(jīng)驗的增長而提升。其次是縱向上的等級制和任命制。按照職位等級序列在組織內(nèi)部形成“金字塔式”的上下級隸屬體系。民選官員的權(quán)力是通過選舉形式，自下而上地實現(xiàn)權(quán)力的授予與轉(zhuǎn)讓，但是官僚制不同，等級序列中的職位是具有明確的權(quán)限和責(zé)任范圍、命令與服從的邊界，同時授權(quán)與委托是自上而下、通過行政任命的方式實現(xiàn)。再次是運行中的非人格化與制度化。在體制運行中“要求擺脫個人動機與個人感情的影響，排除任意性和隨意性，遵守與職務(wù)相對應(yīng)的原則并承擔(dān)任務(wù)” ，[3](P38)這種非人格化是由制度化作為保障，無論是官員的職能權(quán)限、等級結(jié)構(gòu)以及管理評價都嚴(yán)格受到規(guī)章制度以及操作流程的約束。

從歷史的比較視角看，理性官僚制的根本價值在于以客觀的形式理性消解了經(jīng)驗管理的人治因素。相比于集權(quán)體制等其他行政體系，訓(xùn)練有素的執(zhí)行官員與嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu)確保官僚體制在執(zhí)行官職任務(wù)時，能夠精確快速、持續(xù)統(tǒng)一并且確保嚴(yán)格服從與節(jié)約人力物力資源，從而實現(xiàn)最佳的效果和最高的效率。客觀來看，至今為止官僚制仍然是目前完成大規(guī)模社會工作、唯一可行的組織形式，這也是為何韋伯的“官僚制鐵律”預(yù)言——“一旦充分實行官僚制，就會形成最難摧毀的社會實體”[2](P309)始終難以破除。

2.來自實踐的詰問：官僚組織的功能失調(diào)與改造。

韋伯對官僚制的功能設(shè)計意在應(yīng)對現(xiàn)代社會，特別是國家統(tǒng)治中龐雜的管理任務(wù)。吊詭的是，官僚制的功能失調(diào)恰恰是在現(xiàn)代公共行政的實踐運作中暴露得最為充分。“可預(yù)見的規(guī)則”原本是確保有效實現(xiàn)目標(biāo)的手段，然而在實踐中卻發(fā)生了“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，即規(guī)則由原本工具性的價值轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖尤藛T所奉行的終極價值，[4](P114-158)這便是對于官僚制功能失調(diào)最早的闡釋，其后的研究沿著組織內(nèi)部運行與組織—環(huán)境互動兩個維度拓展。在組織內(nèi)部的運行中，其一，官僚制的等級制和專業(yè)化特征將個人隔離在某一定點的等級類型空間內(nèi)；其二，極致的非人格化特征剝奪了他們作為主體的主動權(quán)；其三，決策權(quán)力向上集中的等級權(quán)力與現(xiàn)實行政對平行權(quán)力的需求之間存在緊張。因而克羅齊埃斷定官僚制是天生低效率的組織形式。[5]與此同時，布勞在官僚制組織與環(huán)境相互作用的維度補充了官僚制的反功能，包括規(guī)則運用的過度剛性減弱了官僚制對外界變化的回應(yīng)性；官僚制作為組織會產(chǎn)生強烈抵制革新的保守主義，強烈抵制革新；隨著官僚制組織的普及，它甚至?xí)娬{(diào)乃至固化社會階級分裂。[6]所以盡管韋伯本人也承認(rèn)典型的現(xiàn)代理性官僚體制只是一種理想類型，在歷史上并未真正得以復(fù)制，但是來自現(xiàn)實越來越尖銳的詰問則在不斷地消解人們曾經(jīng)寄托于官僚組織的美好愿望。

上述對官僚制反功能的研究主要立足于結(jié)構(gòu)主義，分析結(jié)構(gòu)與制度的安排對其間個體行為、組織運行以及與環(huán)境互動的影響。官僚政治學(xué)的研究則沿著后現(xiàn)代主義和公共選擇兩條路徑對官僚個體自主性進行理論關(guān)照。后現(xiàn)代理論重新反思基于工具—目標(biāo)導(dǎo)向的理想型官僚制，認(rèn)為組織理性與個人價值之間存在著巨大的張力，由于官僚制要求無限逼近專業(yè)化與制度化，從根本上壓制了組織內(nèi)部成員自主行動與自我滿足的內(nèi)在訴求，“從而在根本上否定了人，這無異于在官僚之中宣布人的死亡” 。[7]而從公共選擇路徑看，盡管存在著官僚制的“鐵籠”與異化的“組織人”，但是這并不意味著官僚自主意識的喪失，而是為其利益最大化傾向提供了特定的激勵與機會。在此存在兩個具有較強解釋力的模型，分別是效用最大化模型和委托—代理模型。效用最大化模型將“理性人”假設(shè)運用于官僚政治，將官僚偏好的效用函數(shù)界定為權(quán)力、薪金、福利津貼、公共聲譽與機關(guān)產(chǎn)出等，這些函數(shù)都與機關(guān)預(yù)算規(guī)模高度正相關(guān)。因而官僚為了自身效用的最大化，就會盡可能地擴大可支配的預(yù)算規(guī)模，但是官僚追求個體效用的結(jié)果常常是偏離公共效用最大化的方向。[8]第二個模型是委托—代理模型。同樣建立在理性選擇基礎(chǔ)上的該模型認(rèn)為在官僚制內(nèi)部存在政治家與官僚之間復(fù)雜的委托與代理關(guān)系。由于信息不對稱，作為委托者的政治家在授權(quán)過程中面臨著逆向選擇與道德風(fēng)險等委托—代理困境，因為官僚作為代理者時的個體利益與政治家的目標(biāo)總是不一致，在這種情況下就可能出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣或轉(zhuǎn)嫁成本、逃避責(zé)任等狀況。

學(xué)者們在破除“現(xiàn)代理性官僚制”迷信的同時，也試圖為該組織形式的種種功能失調(diào)尋求應(yīng)對之道。為了控制個人效用最大化傾向和可能的代理損失，監(jiān)管環(huán)節(jié)以其矯正、威懾功能成為修繕官僚制的重要途徑。現(xiàn)有西方政治體制中主要的監(jiān)管形式除了官僚機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)威監(jiān)管與制度監(jiān)管外，還包括來自與行政權(quán)力并行的議會監(jiān)督與司法監(jiān)督，來自社會的利益集團、公益組織以及媒體監(jiān)督等。[9]新公共行政理論主張變革行政部門的組織精神，利用公共性、民主與公平等主導(dǎo)價值來修正理性官僚制的效率導(dǎo)向，在工具理性與價值理性的張力中尋求融合。[10]

這些主張基本延續(xù)著理性官僚制的框架，而奧斯本等倡導(dǎo)的新公共管理運動則在改造官僚制的道路上走得更遠(yuǎn)。他們高舉著“摒棄官僚制”旗幟，主張利用市場原則和工商管理方法改造政府，[11]包括將照章辦事的過程導(dǎo)向變?yōu)樽⒅乜冃У慕Y(jié)果導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向；以合同雇傭與臨時聘用沖擊永久職業(yè)化；以分權(quán)化和放松管制打破官僚等級制等。然而，這場替代性的新范式在實踐中遭致種種挫敗，重新喚起了學(xué)者對強國家和官僚制的重視，提出國家及其健全的官僚組織在維護公共利益上依舊發(fā)揮著重要作用，于是一場旗鼓相當(dāng)?shù)摹靶马f伯式國家”思潮在歐洲大陸開始。[12]

二、作為機制的官僚制

無論在何種時空場景下，社會生產(chǎn)總是需要一定的運作機制將生產(chǎn)者、生產(chǎn)要素與產(chǎn)品組織起來。傳統(tǒng)社會占主導(dǎo)地位的生產(chǎn)機制有家庭生產(chǎn)制、手工作坊—學(xué)徒制等。向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的顯著標(biāo)志之一就是不論政府、企業(yè)還是政黨，各種團體組織都開始呈現(xiàn)出理性官僚制的組織特征，或徹底利用這種組織形式進行重構(gòu)與生產(chǎn)，它逐漸演化為現(xiàn)代資本主義社會中能夠與市場并重的基本生產(chǎn)機制。人們對于機制鏡像下的官僚制認(rèn)知是在圍繞著市場機制的挖掘和反思中逐漸明朗的。與此同時，將公共產(chǎn)品與官僚組織、公共行政劃等號的傳統(tǒng)理念，也在這一過程中不斷遭遇理論上的質(zhì)疑與修正。

1．從“公—私”的領(lǐng)域界分到“官僚—市場”的機制替換。

社會生產(chǎn)的研究普遍存在一個共識性前提，即私人產(chǎn)品應(yīng)該由市場生產(chǎn)，而公共產(chǎn)品則應(yīng)該交給政府。這種簡單的二元認(rèn)知根源于西方主流理論中的市場本位邏輯和“公—私”領(lǐng)域觀。波蘭尼在經(jīng)濟史回顧中提到當(dāng)市場脫嵌于社會而成為“自我調(diào)節(jié)的機制”時，人們主觀上對于自由主義經(jīng)濟的信仰也相伴而生，[13]換言之，市場被認(rèn)定是社會產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)性機制，依托市場交易的價格信號來協(xié)調(diào)或決定生產(chǎn)。“公—私”領(lǐng)域的界分源自市場本位的公共產(chǎn)品供給“失靈”。

公共產(chǎn)品具有非競爭性與非排他性，如果通過市場生產(chǎn)，不僅價格機制難以發(fā)揮作用，還會面臨到諸如公地悲劇、囚徒困境和外部負(fù)效應(yīng)等治理難題。此時由官僚政府來組織供給則能有效地節(jié)約交易費用，解決上述“搭便車”問題，保證公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量。另一個理由則是由官僚政府提供公共產(chǎn)品能夠更好地滿足公共利益。市場這雙“看不見的手”在追逐利潤時忽略了公平和正義，而現(xiàn)代政府作為社會成員“權(quán)力讓渡”的結(jié)果，能夠基于“公意”更好地滿足公共產(chǎn)品的公正性和公益性。于是，在由市場機制主宰、生產(chǎn)私人產(chǎn)品的經(jīng)濟“私”領(lǐng)域之外，開辟出彌補市場失靈、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的“公”領(lǐng)域。官僚政府組織在此是作為公共領(lǐng)域的活動主體被認(rèn)知，扮演的角色是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與公共利益的維護者。

所謂“機制”，是一種社會有機系統(tǒng)，涉及系統(tǒng)運行的動力、方式與調(diào)控條件等內(nèi)容。圍繞著價格、競爭和供求的市場機制，經(jīng)歷了包括古典學(xué)派、福利學(xué)派、凱恩斯學(xué)派等不同理論流派的沿承與交鋒，其輪廓日益清晰、評判愈發(fā)理性。相較而言，機制鏡像下的官僚制研究則經(jīng)歷較為曲折的過程。林德布洛姆曾經(jīng)提及市場制度以交換為基礎(chǔ)，而政治制度則建立在權(quán)威關(guān)系之上，[14]他隱約意識到在公共領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)中也存在與市場機制相對應(yīng)的某種運作機制。明確將官僚制視為生產(chǎn)機制進行研究的是新制度經(jīng)濟學(xué)派。這一學(xué)派將“企業(yè)”與“市場”視為兩種截然不同卻可以相互替代的生產(chǎn)方式進行討論，其中“企業(yè)”就是一種官僚制(科層制)形式，特征為層級結(jié)構(gòu)、權(quán)威決策與自愿服從，精確的獎懲辦法與晉升激勵等。官僚制在應(yīng)對以市場機制的失靈方面具有獨特的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，例如以適應(yīng)性強、有秩序的決策過程應(yīng)對變化環(huán)境的不確定性(復(fù)雜性)；組織內(nèi)部的審計能力與仲裁規(guī)則在應(yīng)對機會主義與解決爭端方面更具優(yōu)勢，同時也連帶緩解信息阻塞的動力、克服信息阻礙的條件。因而，科斯明確提出“企業(yè)的顯著特征就是作為價格機制(市場)的替代物” 。[15]

該學(xué)派的學(xué)者對于官僚機制的討論主要聚焦于企業(yè)組織與私人產(chǎn)品的生產(chǎn)，但也開始關(guān)注政府組織(更典型的官僚制組織)與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。哈特和格羅斯曼提出基于有限理性與信息不完備，在契約明確界定的特定權(quán)利之余必然存在“剩余控制權(quán)”。在官僚制的雇傭關(guān)系中，對于資產(chǎn)與行動的剩余控制權(quán)屬于雇主，而在市場的發(fā)包關(guān)系中則配置給承包人。[16]沿著這一模型，哈特等進一步探討政府供給公共產(chǎn)品時應(yīng)該通過官僚機制進行內(nèi)部生產(chǎn)還是通過合約形式外包，私人組織相對于政府雇員有更大激勵去降低成本和提高質(zhì)量，但是他們在降低成本上過強的激勵可能導(dǎo)致質(zhì)量上的反作用。[17](P1127-1161)至此官僚制的機制樣態(tài)開始變得清晰，它特指依托理性官僚組織形式整合生產(chǎn)資料并進行生產(chǎn)活動，具有區(qū)別于市場機制的所有權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)威來源、信息溝通方式和激勵方向。它既存在于市場經(jīng)濟的企業(yè)內(nèi)部，更突顯于以典型官僚制組織起來的政府機構(gòu)。

2.公共產(chǎn)品生產(chǎn)的官僚機制、市場機制與多中心治理機制。

官僚與市場間的區(qū)別經(jīng)歷了從領(lǐng)域認(rèn)知到機制認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變意味著在識別公私產(chǎn)品屬性的同時，也將產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)環(huán)節(jié)進行了分離。產(chǎn)品的生產(chǎn)過程可以是兩種機制的組合，至于組合原則，能夠從“市場失靈”向“政府失靈”的理論轉(zhuǎn)變中尋找到依據(jù)。19世紀(jì)與20世紀(jì)上半葉是自由市場大行其道之際，市場失靈也得到充分的暴露，不僅需要政府通過官僚組織供給公共產(chǎn)品，也需要官僚制形式的企業(yè)通過縱向一體化組織生產(chǎn)。20世紀(jì)70年代以來的福利國家危機和新自由主義興起則大范圍引發(fā)了對于政府供給失靈現(xiàn)象的反思。首先，上文提及的效用最大化模型與委托—代理模型打破官僚政府的“公共利益論”，官僚個體效用最大化與部門利益追求妨礙到社會公共效用最優(yōu)函數(shù)的實現(xiàn)；其次，壟斷非競爭的生產(chǎn)環(huán)境和照章辦事的形式理性使得官僚政府在公共產(chǎn)品供給上缺乏提高效率與質(zhì)量的激勵，反而存在預(yù)算最大化、自由裁量權(quán)最大化等自我擴張傾向；再則，相當(dāng)部分公共產(chǎn)品缺乏可以客觀衡量好與壞的評價指標(biāo)，信息不對稱問題使得立法、司法、公眾等監(jiān)督主體難以有效監(jiān)督。

基于此，沃爾夫提出一種改革思路：過去總是考慮由公共領(lǐng)域干預(yù)私有領(lǐng)域，面對政府失靈，也可以反向?qū)⑹袌鲞^程擴展到政府領(lǐng)域當(dāng)中。[18](P146)為此需要突破的便是公共物品的非排他屬性及由此產(chǎn)生的外部效應(yīng)。首先，針對公共產(chǎn)品的類型學(xué)研究顯然是基礎(chǔ)性的突破，經(jīng)濟學(xué)家在公共產(chǎn)品范疇內(nèi)進一步區(qū)分出兩類非典型產(chǎn)品，即“俱樂部物品”(club goods)和“公共池塘資源”(common-pool resources)，俱樂部物品雖然仍具有非競爭屬性，卻可以低成本地排他，轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷サ幕蚣w的消費所有權(quán)；公共池塘資源則與之相反，由于資源有限或不可再生，它在消費上存在競爭，卻無法有效地排他。現(xiàn)實生活中的公共產(chǎn)品往往介于純粹的私人物品與公益物品之間，越接近于私人物品與俱樂部物品，由于其排他性越高，越能有效減少外部消費效用，而推向市場的可能性越高。其次，技術(shù)、管理與制度層面的完善也有助于控制公共產(chǎn)品的外部性并投入市場化生產(chǎn)。哈維·羅森指出“對公共產(chǎn)品的區(qū)分不是絕對的，要取決于市場和技術(shù)條件” 。[19](P58)公共物品的消費存在兩種狀況：“平等進入”與“選擇性進入”，后者是指只有當(dāng)消費者滿足一定的限制條件才能夠消費。產(chǎn)權(quán)制度和排他性消費門檻等技術(shù)手段能夠創(chuàng)造出“選擇性進入”條件，有效地應(yīng)對“搭便車”問題，從而激勵私人企業(yè)通過市場機制提供公共產(chǎn)品。科斯對英國早期燈塔制度的研究便論證了完整而明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系有可能將公共產(chǎn)品的“市場失靈”變成“市場有效”，[20](P357-376)而產(chǎn)權(quán)的變更則可能將純粹的公益產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為俱樂部產(chǎn)品并推向市場。再則，對政府在公共產(chǎn)品供給中的角色界分，為市場化提供了行動空間。新公共管理運動除了提出對官僚制的改造，另一個創(chuàng)造性貢獻(xiàn)就是對政府在供給公共產(chǎn)品時的“規(guī)劃者”與“生產(chǎn)者”角色進行了區(qū)分。承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的官僚政府不必親自投入生產(chǎn)，可以由經(jīng)“市場化”利用私營部門的效率優(yōu)勢來完成，盡管在這一過程中仍然需要政府在前期設(shè)定資源投放的優(yōu)先目標(biāo)，并在全過程設(shè)置有效的監(jiān)督、驗收制度。薩瓦斯將政府市場化改革形式分為委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出三大類，包括合同外包、特許經(jīng)營、補助與法令委托等十一種制度設(shè)計。在他看來公營還是私營并不是關(guān)鍵，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的核心問題是壟斷與競爭，顯然競爭更有利于提供低成本、高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。[21](P161)

新公共管理運動引發(fā)了公共產(chǎn)品生產(chǎn)在傳統(tǒng)官僚機制與準(zhǔn)市場機制之間的激烈競爭。正當(dāng)人們感慨準(zhǔn)市場模式戰(zhàn)勝傳統(tǒng)官僚模式進而在全球取得近乎霸權(quán)地位時，“治理”作為一種新的公共產(chǎn)品生產(chǎn)機制開始萌生，在理念上提出了一些區(qū)別于官僚機制與市場機制的主張。首先是引入公益取向的非營利組織作為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主體。在公益性的前提下，非營利組織自身所具有的廣泛性、靈活性與專業(yè)性，能夠更為有效地滿足公眾個性化和多元化的需求。其次它主張組織的去權(quán)威化和權(quán)力的多中心化，主張多元主體參與到公共領(lǐng)域，通過平等交往、多元合作、互動協(xié)商進行優(yōu)勢互補的生產(chǎn)。其三是培育公民參與，使社會成為政府與市場之外的“第三只手”。通過發(fā)展社會領(lǐng)域一方面增強公眾對政府的責(zé)任監(jiān)督，另一方面積累公民的社會資本與公共意識。然而，盡管治理機制在理念上走得更遠(yuǎn)，但是具體制度的構(gòu)建和運行則還有很長的路要走。

三、作為制度的官僚制

除了是公共行政的基本組織形態(tài)、公共產(chǎn)品的主要生產(chǎn)機制，政治鏡像中的理性官僚制作為一種制度安排，始終伴隨著現(xiàn)代國家的成長，也是現(xiàn)代國家管理結(jié)構(gòu)和民主體制的重要組成。根據(jù)政治與行政兩分法，主流民主理論認(rèn)為理性官僚制與民主代議制是構(gòu)成現(xiàn)代民主體制的根本性制度安排。然而伴隨著政策實踐的深入，民主代議制的平等性、理性官僚制的客觀性與“政治—行政”兩分的可行性都在現(xiàn)實政治中不斷地遭遇“民主悖論”，使人們不由質(zhì)疑：公共行政中民主與理性的分割是一種科學(xué)的設(shè)置，還是一種人為的烏托邦？

1．“政治—行政”兩分下的理性官僚制。

明確將理性官僚制納入現(xiàn)代民主體制設(shè)計是在古德諾提出的“政治—行政”兩分原則中，他指出所有政治體制都具有國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行這兩種功能，前者是政治，后者是行政。[22](P12-13)這種兩分法同時對政治過程和政府機構(gòu)進行了功能上的界分與對接，承擔(dān)國家意志表達(dá)功能的政治過程通過民主代議機構(gòu)完成，而國家意志的執(zhí)行部分則限定由專才、職業(yè)化、功績制的理性官僚組織完成，試圖將行政引向一條專注于專業(yè)化、科學(xué)化與追求效率的道路。傳統(tǒng)的公共行政理論延續(xù)這種分析思路，將這種“兩分”完整地投射到政策過程中，劃分為政策制定與政策執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)。在公共政策生產(chǎn)過程中，政策制定的實質(zhì)就是政治過程，由包括政黨、利益集團以及議員等多元組織協(xié)商與博弈形成，政策制定過程就是公共利益再分配的過程。

韋伯式的理性官僚組織與之無涉，它主導(dǎo)的是政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，任務(wù)是確保政策目標(biāo)得到科學(xué)、高效地執(zhí)行。為此，主流的政策執(zhí)行研究大量地借鑒組織理論與管理科學(xué)的分析思路與概念方法，伍德認(rèn)為政策執(zhí)行研究就應(yīng)該像經(jīng)濟學(xué)家分析完全競爭模型一樣，從考察“完美行政”開始，看看完美的行政究竟是什么樣子，需要具備哪些條件。[23](P6)沿著這一思路，學(xué)者們便從政策內(nèi)容、執(zhí)行過程以及資源環(huán)境等方面構(gòu)建“完美行政”的模型。此后，普雷斯曼和懷爾德夫斯基提出“如果行動的成功與否取決于執(zhí)行鏈條上的各個節(jié)點，那么機構(gòu)間的合作的程度要求那些節(jié)點必須達(dá)到近乎完美，否則一些微小的偏差會累積成一個大失誤”。[24](P455-488)于是部分研究者轉(zhuǎn)變了視角，從“執(zhí)行不足”對阻礙完美行政的因素進行研究。官僚制在上述研究中始終占有重要比重，因為政策信息的傳遞與執(zhí)行都依托于官僚制形式的層級政府，解決執(zhí)行問題的出路就在于組織的內(nèi)部管理與組織間的協(xié)調(diào)合作，明確的目標(biāo)、有效的溝通、規(guī)則約束以及對自由裁量權(quán)的限制等等。其實無論是“完美行政”還是“執(zhí)行不足”都停留在管理科學(xué)的思維方式中，即通過外部環(huán)境、執(zhí)行過程和行動者等要素的控制為執(zhí)行機構(gòu)提供相對封閉的組織環(huán)境與理性、科學(xué)的管理控制，使之不斷趨近于韋伯式的現(xiàn)代理性官僚制形式。

國家構(gòu)建(state building)理論試圖從更廣闊的時空視野，為政治與行政兩分和官僚制如何成為一種制度安排提供注腳。國家構(gòu)建研究的學(xué)者普遍認(rèn)為現(xiàn)代國家的構(gòu)建過程就是公共權(quán)力不斷增強和向下延伸的過程。埃利亞斯在歐洲現(xiàn)代國家的形成歷史時指出，在與封建力量的較量中，伴隨著中央政權(quán)逐漸壟斷暴力、賦稅和土地，就需要專門化的管理組織應(yīng)對國家權(quán)力的膨脹和國家職能的社會化。這不僅要求組織規(guī)模擴張，也要求組織在技術(shù)上的效率、方法、過程、訓(xùn)練等更加趨向理性。[25]這就是理性官僚制的歷史發(fā)生，并且隨著國家對外摩擦面的擴大和對內(nèi)行政管理統(tǒng)一的需求越來越迫切，官僚制結(jié)構(gòu)將愈發(fā)地普及與牢固，因為忠誠且有技能的官員與充足的財政資源并列為國家有效實現(xiàn)目標(biāo)的兩個根本保障。

2．行政中的政治：從管理化執(zhí)行到政治化行政。

政策執(zhí)行過程中對于“完美行政”的追求源自于對于理性官僚制的推崇和政治與行政兩分原則的信仰。然而隨著政策研究的細(xì)化與深入，理性官僚制的行政環(huán)境變得復(fù)雜，政治與行政相分離的理念不斷被解構(gòu)， 立足于“管理化執(zhí)行”的研究取向開始向“政治化行政”轉(zhuǎn)變。普林斯曼與威爾達(dá)夫斯基提出“政策執(zhí)行是政治過程”的觀點，在他們看來“政策執(zhí)行在本質(zhì)上是一種政治過程，在這一過程中，以政策執(zhí)行名義而發(fā)生的行為決定著誰從政府中得到什么，什么時候得到，以及如何得到。”[26](P213)研究焦點集中于后置決策與基層官僚“自由裁量權(quán)”兩個方面。

政治與行政兩分原則將政治活動限制于決策階段，而將執(zhí)行過程交托給官僚機構(gòu)。然而在政策實踐中，決策權(quán)處于分散狀態(tài)，導(dǎo)致政策制定過程在執(zhí)行環(huán)節(jié)仍在延續(xù)，即“政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行” 。[27](P79)執(zhí)行環(huán)節(jié)的政策建構(gòu)首先表現(xiàn)為“后向的規(guī)劃”，也就是說政策的部分核心內(nèi)容包括政策目標(biāo)群體的范圍、政策執(zhí)行的規(guī)則程序以及相關(guān)的政策工具等，這些原本應(yīng)該在制定環(huán)節(jié)就明確規(guī)定的內(nèi)容被推移至執(zhí)行過程中進行實質(zhì)性決策。造成決策后置的主客觀原因有很多，黑堯?qū)⑵淇偨Y(jié)為六個方面：在政策制定過程中出現(xiàn)無法解決的沖突；為使執(zhí)行者在條件具備的情況下完成關(guān)鍵性的決定；執(zhí)行者比其他人都更加具備條件進行關(guān)鍵決策；新措施出臺的實際后果預(yù)先無法知曉；日常決定不得不牽扯與利益集團的談判和妥協(xié)；嘗試在政治過程中解決相關(guān)問題可能引發(fā)大規(guī)模沖突。[28](P118)決策后置的趨勢使得“公共利益分配”的政治過程延伸到行政機構(gòu)中，由此也使執(zhí)行過程添加了一定的“政治活動的基本元素”，例如動用權(quán)力資源、結(jié)成聯(lián)盟、策略性地重塑政策問題等，也許這些表現(xiàn)與在政策制定階段有所差別，但是其性質(zhì)與目標(biāo)是一致的。對于如何保障決策后置中的民主價值，主流觀點還是延續(xù)管理主義的思路，試圖通過更加嚴(yán)格的控制措施和更加多元的監(jiān)督渠道來應(yīng)對。此外也有觀點認(rèn)為既然決策與執(zhí)行的邊界是模糊的，而且存在復(fù)雜的政治性互動，則應(yīng)該將政策決策權(quán)力放置于“接近底層”的地方，才能真正實現(xiàn)對人民的回應(yīng)性。[29](P131-143)

除了決策后置，街頭官僚的“自由裁量權(quán)”也使得政策執(zhí)行嚴(yán)重背離“政治—行政”二分的原則。作為執(zhí)行機構(gòu)的一線官員，這些街頭官僚們在判斷政策福利或懲罰的具體對象和數(shù)量方面擁有相當(dāng)大的自主權(quán)力，這種不可避免的“自由裁量權(quán)”使得這一群體在實質(zhì)上擁有公共利益分配的決策權(quán)，利普斯基總結(jié)到“街頭官僚的決策、他們建立的工作程序以及他們設(shè)計來對付不確定性和工作壓力的機制有效地成為他們實行的公共政策” 。[30](Pxii)自利普斯基從組織條件提出街頭官僚具有自由裁量權(quán)這一事實以后，致力于探索限制自由裁量權(quán)的研究不斷涌現(xiàn)，主要有管理的、法律的、道德的和政治的四種途徑。管理視角主要通過設(shè)立組織目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)、制定工作手冊或操作說明以及完善績效評估與獎懲體系等方式，試圖約束該群體行動的自由度。法律視角則認(rèn)為不斷完善的行政行為合法性原則(包括決策過程、決策結(jié)構(gòu)與決策質(zhì)量方面)有助于將街頭官僚機構(gòu)限制于“法治”框架內(nèi)，此外獨立的司法體系也能夠為公民提供保障性的訴訟渠道。道德視角指出“街頭的決策和行動更少的遵循規(guī)則、訓(xùn)練或程序，而更多地依賴于信念和規(guī)范，特別是何為公平的信仰和規(guī)范” ，[31]所以應(yīng)該側(cè)重于倫理道德資源的開發(fā)，通過專門訓(xùn)練或職業(yè)社會化等過程來強化公務(wù)人員的職業(yè)道德水平。而政治視角則主張以公民參與、官員問責(zé)、行政透明度與回應(yīng)性形成制度約束，同時也指出街頭官僚的自由裁量權(quán)具有一定程度上的先在合法性與合理性，因為它為應(yīng)對復(fù)雜多樣的現(xiàn)實執(zhí)行環(huán)境存留了靈活應(yīng)對的空間，并且伴隨著信息化社會它又將衍生出新的實踐形式，它在本質(zhì)上是無法消除的。

決策后置現(xiàn)象與基層官僚的自由裁量權(quán)充分展現(xiàn)出現(xiàn)實行政過程所面臨的復(fù)雜性和難以避免的政治影響。公共行政過程并不具備理想官僚組織運行所需要的客觀封閉環(huán)境，行政機構(gòu)在執(zhí)行過程中也難以保持絕對的“價值中立”和嚴(yán)格的技術(shù)理性，主動或被動地進行政治性的決策。

四、結(jié) 語

公共行政過程中的理性官僚制為我們透視現(xiàn)代社會，特別是公共領(lǐng)域的組織結(jié)構(gòu)與運行機制提供了核心而多元的理論視角。組織鏡像下的現(xiàn)代理性官僚制試圖以等級制、規(guī)則與非人格化的組織形式追求極致的形式理性，卻在實踐中遭遇功能失調(diào)與市場化改造；作為機制的官僚制以其等級結(jié)構(gòu)、權(quán)威決策與監(jiān)督獎懲形式，補充了圍繞價格、交易與契約的市場機制，在社會產(chǎn)品，特別是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上與市場機制形成了復(fù)雜的組合；而在現(xiàn)代政治體制視角下，理性官僚制與民主代議制的分工與整合被視為理性與民主價值的組合，是民主體制的基石，而政治與行政間不可避免的交織狀況使得“行政政治化”變成常態(tài)。透過這種多元鏡像下的理論梳理和追蹤，可以大致勾勒出理性官僚制在行政過程中的所扮演的角色、基本樣態(tài)與實踐張力。

佐藤慶幸在《官僚制社會學(xué)》開篇就提及“官僚制雖然是一種理性的支配形式，但其現(xiàn)象狀態(tài)卻因各個時期的社會政治、經(jīng)濟及文化的特點而具有多種表現(xiàn)形式。”[32](P1)在中國場域中，長達(dá)兩千年的傳統(tǒng)官僚實踐在現(xiàn)代國家官僚制構(gòu)建中留下了或深或淺的印記，后工業(yè)社會包括信息革命和知識經(jīng)濟等時代特點和價值理念也在沖擊和革新著官僚治理的理念和模式。由于處于傳統(tǒng)、現(xiàn)代與后現(xiàn)代多元要素的共時性交織之中，中國官僚制形成了偏離于西方經(jīng)驗的鏡像組合與本土樣態(tài)。倘若只是在“前理性官僚制—理性官僚制—摒棄官僚制”這一線性邏輯下爭論中國官僚制現(xiàn)狀的發(fā)展定位，無論是理論分析還是改革建議都容易陷入片面的整體認(rèn)知與西方主義困境。改革開放將中國帶入以行政為中心的時代，無論是政治改革還是公共治理都依托于公共行政及其產(chǎn)出——公共政策來推行，這將官僚制組織與官僚制體制置于更為顯著而重要的位置。也正因如此，質(zhì)疑、批判乃至改革官僚制，特別是“官僚主義體制”的呼聲越來越強烈。由于對官僚制整體性的負(fù)面認(rèn)知導(dǎo)致改革官僚制走向徹底地否定官僚制組織與體制，大規(guī)模削減、重組政府機構(gòu)，引入企業(yè)管理機制并且將公共服務(wù)大規(guī)模推向市場。從實際效果來看，改革并未有效實現(xiàn)官僚制的“瘦身”，反而一再陷入“一抓就緊，一放就亂”的怪圈當(dāng)中，公共行政的效率與回應(yīng)性之間的矛盾凸顯，在社會問題無論是貧困、不平等還是環(huán)境資源的治理上，都不見起色。由此可見，以市場機制整體性地取代官僚制組織、機制與體制并無法有效地解決傳統(tǒng)政府的治理問題，反而會滋生出新的價值危機。

本文區(qū)分官僚制的三種形態(tài)意在突破對官僚制的整體認(rèn)知，勾勒出它在當(dāng)代公共行政中所扮演的多元角色，以便于在具體的問題情境中準(zhǔn)確定位官僚制的內(nèi)在意涵和表現(xiàn)形態(tài)。同時通過相關(guān)的理論交鋒呈現(xiàn)現(xiàn)有研究對西方式改革工具的效用與價值評述。官僚制在資本主義早期的歷史進步性已經(jīng)開始被遺忘，但在當(dāng)前的公共行政運行甚至未來很長一段時間內(nèi)，其合理性內(nèi)核仍然具有持續(xù)的、強大的生命力。因而，在傳統(tǒng)和變革中厘清現(xiàn)有官僚制研究的面向、流派與論爭是重要的基礎(chǔ)性工作，它將有助于更為深入地關(guān)照和反思中國場域內(nèi)的官僚制，為公共行政的本土化研究和政府體制的實踐改革提供理性思考的參考坐標(biāo)。

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[Key words] In the process of public administration, the rational bureaucracy plays a key role in the organization of public administration, the production mechanism of public goods and the basic system of modern democratic system. In these three fields the bureaucracy has its own different concepts, basic forms and theories. The modern rational bureaucracy in the field of organization is trying to pursue the ultimate form of rationality, but in the practice it often faces the challenge of functional disorder and market transformation. As a mechanism bureaucracy forms a complex combination in the production of social products, especially in providing the public goods and market mechanism. In the field of modern political system, the division and integration of rational bureaucracy and democracy, is regarded as a combination of rational and democratic values, which is the cornerstone of democracy. To clarify the different areas of the bureaucracy, subjective judgment can help us get rid of holism, select theoretical tools and make rational judgment in specific circumstances.

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

Rational Bureaucracy in the Process of Public Administration——An Analysis from the Three Perspectives of Organization, Mechanism and Institution

Lin Xuefei

(National Academy of Development and Strategy, Renmin University of China, Beijing 100872)

public administration; rational bureaucracy; organizational form; production mechanism; institutional arrangement

* 該研究獲中國博士后科學(xué)基金面上資助課題“基層協(xié)商民主的運行與制度化研究”(項目號：2015M580161)資助。

林雪霏，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后(北京 100872)。