中國邊海防新舊挑戰疊加

?

中國邊海防新舊挑戰疊加

目前來看，美日依然希望維持與中國總體關系的穩定。但即便如此，美日特別是美國強推中美海上戰略對抗，無疑會增加中國海洋維權和防御的難度與風險。

▲為了保衛海上安全，早在2012年，南海艦隊某登陸艦支隊“井岡山”艦便與氣墊艇分隊進行了多次聯合訓練。訓練中，他們狠抓氣墊艇戰斗部署中的各個環節，縮短其投入戰斗的時間，使氣墊艇完全融入到以新型兩棲船塢登陸艦為核心的登陸作戰平臺。圖為2015年7月中旬氣墊艇與“井岡山”艦進行聯合訓練時的情景。

海上大國戰略對抗加劇

在島嶼主權及海洋劃界問題上，各爭端方一方面強化斗爭，另一方面積極避戰，戰略及政策上的對抗和現場戰術上的克制同步增強，而場上軍事及執法動作也越來越與外交、法理、輿論斗爭聯系在一起。海防已非簡單的現場處置，而是集合軍事、外交、法律和輿論等應對在內的綜合性課題。

黃海形勢趨穩趨緩。中朝、中韓間的漁業糾紛和摩擦持續降溫，韓國依然在頻繁抓捕中國涉嫌“非法捕撈”的漁船，但漁業沖突事件大幅減少，兩國媒體對該議題的報道及炒作已明顯降溫。隨著中韓兩國關系漸入佳境，海洋爭議及摩擦的重要性已迅速下降。剛剛過去的2015年12月22日，中韓海域劃界首輪會談在韓國首爾成功舉行。

釣魚島及東海局勢保持消極穩定。中國海警和日本海上保安廳的執法船依舊在釣魚島領海進行共存巡航，但雙方都未派軍事力量進入這一海域，兩國也都無官方和民間人士上島開展主權宣示活動。

南海問題的曝光度和激烈程度進一步發展，但多集中在法理、外交層面。自2009年以來，2015年是各爭端方少有的未在南海爆發嚴重對峙和摩擦事件的一年。

越南既向美國示好，利用美國的支持抵消中國在南海日漸增長的力量優勢，同時又避免與中國交惡，不希望南海問題過于影響兩國的政治經濟關系。在南沙島礁建設問題上，越南相對低調，婉拒美國的“三不”凍結倡議，抓緊時間進行自占島礁的擴建，在批評中國方面則保持著克制，不愿意當對抗中國的“出頭鳥”。越南高規格隆重接待習近平主席的國事訪問，也表明越南不希望因海上分歧與矛盾站到中國的對立面。

菲律賓依然是南海各類炒作事件的始作俑者和最積極分子。2015年7月7日至13日，由菲律賓單方面提起的所謂“南海仲裁案”開始在海牙常設仲裁法院仲裁庭舉行聽證會，菲律賓派出了60人組成的超規模代表團，并大肆造勢，揚言“要讓中國退出南海”。為獲得國際支持，菲律賓大打悲情牌，不僅在東盟內部上躥下跳，尋求同情者和支持者，還在香格里拉對話、東盟外長會議、東亞合作系列外長會議、東亞峰會、甚至聯合國大會等多邊場合不遺余力的炒作南海問題。

中國提出的“雙軌”思路得到了東盟大部分國家的認可，“南海行為準則”的磋商正加速進行，中國與東盟還同意盡早設立“中國—東盟海上搜救熱線平臺”和“中國—東盟應對緊急事態外交高官熱線平臺”。但是，東盟內部在南海問題上的共同立場趨向負面，2015年的東盟外長會議，《聯合公報》罕見地就南海擴島行為表示關切，認為“有關行為在南中國海地區削弱了信任，增加了緊張，破壞和平、安全與穩定”，聲稱將采取“預防性措施”，輪值主席國馬來西亞還呼吁東盟國家組建聯合維和部隊巡邏南海。暫時來看，東盟政治安全等共同體的建設壓力，以及美國和部分爭端方的攪局，對中國在南海的增信釋疑工作構成了較強的干擾和牽制。

2015年海上安全形勢的一個最大特征就是，區域外大國借所謂的維護海上航行自由和海洋規則等托辭，顯著加強了對涉華海洋爭端的介入，美日與中國在海上的矛盾變得十分突出。

美國雖面臨著西亞北非亂局和歐洲反恐危機，但仍積極推進“亞太再平衡”戰略，并在一系列文件中明確將中國界定為最大潛在海上戰略對手，動用包括軍事、外交、國際法甚至經濟等手段加大介入東海、南海問題。

圍繞中國南沙島礁建設問題，美國在南海的政策正變得更加激進。美國已撇下在南海問題上“不選邊、不站隊”的“虛偽中立的外衣”，從幕后走向前臺，直接向中國發難，開始頻繁向中國“大秀肌肉”。

從2011年開始，奧巴馬強行推進“東進”戰略———也就是美方所說的“亞太再平衡”戰略——一直就沒有停止過，2015年更甚，咄咄逼人。到目前為止，美國部署在亞洲地區的海軍力量已增至55%。

在軍事上，一是美國繼續向亞太增兵。美國2015年除了把裝備更先進的核動力航母“羅納德·里根”號派駐在日本外，還向關島增派了3架最先進的B- 2轟炸機，在菲律賓增加部署了P- 8A“海神”間諜偵察機，并與新加坡達成協議，在那里部署同樣的間諜偵察機；二是，對已部署在亞洲地區的軍事裝備進行更新換代，使美國部署在亞洲地區的軍事裝備不僅數量大，而且技術含量高；三是，耗資87億美元對關島軍事基地進行大規模的重新修建，把關島打造成大型軍事基地，使之成為駐扎4800名美國海軍陸戰隊的中心，同時計劃在關島部署“薩德”導彈防御系統；四是，計劃把美國海軍第三艦隊的活動范圍擴大到西太平洋，與第七艦隊開展更加密切的合作；五是，大幅增加在南海的海上和空中巡邏偵察活動，并蓄意在我南海島嶼附近進行軍事挑釁活動，宣稱在南海進行巡邏是美國“亞太再平衡”戰略的一項重要內容。

這與美國此前泛泛的口頭呼吁、外交施壓和軍事威懾等柔性方式明顯不同。隨著美國執意要在南海問題上當“主角”，中美兩強間的斗法漸成為南海諸多矛盾中的焦點。

日本的防務制度和安全政策也在2015年發生了巨變。一是4月底，日美兩國簽訂新的《防衛合作指針》，日美同盟在合作的深度及廣度方面都得到了質的躍升。二是安倍內閣強行通過新安保法案，利用“重要影響事態”、“存立危機事態”和“灰色地帶事態”三個核心概念，全面顛覆了原有的安保體制，在制度上徹底擺脫了和平憲法和國會在動武問題上的牽制和掣肘。

日本安全戰略和防務政策的劇變很大程度上正是針對中國的海上崛起，“中國威脅”已成為日本制訂各類安保政策的最重要背景。日美聯合遏制力的提升和日本軍事正常化不僅加大了中國在釣魚島及東海方向的戰略壓力，還將增大中日兩國擦槍走火的概率。

目前來看，美日依然希望維持與中國總體關系的穩定，它們在海洋問題上對中國的打壓意在增加中國維權的成本，牽制中國海上崛起的進程，而非直接阻止中國的行動。戰爭尚不是選項，美日軍事行動的政治意義大于軍事意義。但即便如此，美日特別是美國強推中美海上戰略對抗，無疑會增加中國海洋維權和防御的難度與風險。

陸地邊境穩中有憂

20世紀90年代以來，中國陸地邊境日趨平靜，陸上的防御壓力逐漸緩解，這也是中國能大幅走向海洋的地緣戰略基礎，不過這并不意味著陸上就是風平浪靜。

中印邊界是中國陸上最后一段未定國界，也是當前中國陸上防御的最大包袱。雖然中印均無意因邊界問題破壞兩國關系大局，兩國間的邊界談判也一直在持續進行，但邊界的摩擦和對峙事件依然不斷。中印邊界問題給中國的挑戰是，既要堅決維護主權，又要防止爭端失控，影響中印關系。在實踐中，這個“度”其實并不容易把握。

中緬之間并無爭議領土，但緬北沖突及其影響直接暴露出中國周邊安全環境的脆弱性。對于緬甸這樣的鄰國，其國內動蕩經常會殃及中國，中國很難置身事外。近年來，緬甸軍政府與多支緬北民地武頻繁發生沖突，特別是自2014年年底開始，緬甸克欽、果敢等地沖突擴大化，迄今未有完全停火的跡象。除了數以萬計的難民蜂擁至中國邊境地區外，緬甸在圍剿果敢武裝的時候，不時有飛機、炸彈越境，直接給中國國家主權和公民生命安全造成嚴重影響。

緬北沖突當然不足以改變中國總體的陸上邊防形勢，但卻鄭重提醒我們，中國還遠遠不太可能在陸上高枕無憂。而從應對過程及效果來看，中國在軍事、外交方面的龐大實力還無法迅速轉變為能力，中國的軍事改革和國家安全決策機制的改進優化變得迫在眉睫。

中國陸地邊界總長度2.2萬多公里，而邊防部隊和警察人力十分有限，邊境內外地區人文背景及地理特征又很相似，這導致我們難以對非法入境人員做到完全管控。如果這些人員進行販毒、入境搶劫等非法活動，就會給邊民的生命財產安全構成直接威脅。特別是部分周邊國家發展嚴重滯后，國境內外貧富幸福指數差距過大，這種鋌而走險的情況就會更為常見。

總的來看，2015年的中國邊海防形勢不容樂觀。舊有的挑戰繼續加劇，新的問題不斷涌現；海上斗爭管控的壓力日趨增大，而陸上邊界也出現了一系列不穩定因素；既有國家間的戰略競爭或軍事對抗引發的傳統安全挑戰，也有因非國家行為體引發的非傳統安全問題。

周邊外交中的“經略”與“塑造”

2016年周邊環境的安全挑戰將會更加嚴竣。美國大選將會使其對華政策趨強示強，特別在南海問題上對中國炫耀武力。日本拓展軍事空間和修改和平憲法勢在必行，日本在美國的亞太軍事同盟體系中的作用繼續提升。南海聲索國在海洋權益和島嶼歸屬問題上可能還有新的舉動，對中國形成新的戰略壓力。臺灣地區領導人的選舉也對地區安全問題增加了新的不確定因素。此外，經濟放緩下滑、恐怖主義擴散、極端主義抬頭等矛盾疊加，交織發展。因此，綜合安全很有可能成為影響中國周邊環境的主要不利因素。

當前中國周邊戰略方向和戰略領域中，西部好于東部，經濟好于安全。鑒于內外環境的變化，中國2016年的國內戰略主攻方向是保障“十三五”順利開局和早期收獲，國際戰略主攻方向是緩解東部安全形勢并為“十三五”營造有利環境。

如同軍事戰略主攻方向一樣，周邊外交主攻方向需要集中優勢資源，如戰略關注、外交活動、經濟投入、軍事配合、社會支持等。

中國外交歷來重信講義，但缺少利益交換的理論、原則、手段和實踐。但中國作為正在迅速發展的大國，需要重新認識利益交換的政治和外交需要，確立利益交換的基本原則，建立利益交換的體制機制，增加利益交換的外交實踐。2016年中國周邊外交的利益交換重點對象是美國，重點區域是南海，重點問題是反獨促統。

中國周邊外交需要通過經濟和安全機制建設推進本國和本地區的利益，以及增進中國在地區和全球事務中的規制權和話語權。在機制“存量”方面，中國要努力實現亞太經合組織和上合組織等既定目標。在機制“增量”方面，中國需要在肯定已有機制基礎上積極推進改革創新，示范性地發揮亞投行、絲路基金和中國的亞信輪值主席國作用。在前三年提出周邊機制建設的原則和方向基礎上，中國在2016年的重點是推動和落實機制建設的有效性。

近來，關于中國周邊外交的國際輿論環境不利面明顯增加，其主要原因是美國煽風點火和日本及一些東南亞國家的推波助瀾。我們雖然不能馬上改變結構性和常態性的不利輿論環境，但仍需要增強自信和堅持“事在人為”。中國改善周邊外交輿論環境，首先和主要在于落實“親、誠、惠、容”的周邊外交理念。此外，還要在外交外宣上加強全局性，尊重專業性，提高有效性，因而需要整合內宣外宣，推進兩者的機制性合作、干部交流和評估機制等。

1.堅持中美新型大國關系。中美關系事關中國總體和周邊外交大局。在全球戰略重心東移和美國力推“亞太戰略平衡”后，亞太地區成為中美博弈的主要平臺。在2016年兩國需要重點落實習主席訪美成果，管控分歧和管理危機，并在臺灣問題上加強協調。

2.緩和南海爭端問題。近年來，中國在南海積極有為，已經取得歷史補臺和現實推進的重大階段性成果。但“一張一弛，文武之道”，在2016年復雜環境下，要防止南海問題沖擊中國內政外交的全局。

3.實現中日關系轉圜。中日關系也是影響中國內政外交的全局性問題，不能任其下滑。在中日達成四點原則聲明和實現領導人會晤后，中國要加大兩國關系轉圜的力度，增加中日關系對周邊外交的正能量和建設性貢獻。

另外，在2016年，要防止局部問題因處置不善或擦槍走火而影響中國周邊的大局。

第一，中國要在涉華議題方面提前發聲和預作準備。中國要在有形實體和無形虛體安全問題上有預案和備案，在第一時間發聲。中國還要在全球和周邊組織內有更多的提案，特別是在國際組織輪值主席國期間更應如此。

第二，中國要在周邊議題上淡化“個性”和加強“共性”。中國是地區性和全球性大國，在議題設置方面的舉動往往會招致各種疑慮和擔心，因此需要淡化中國“個性”和增加地區“共性”，在應對和解決多邊共同議題中充分發揮多邊提案的“中性”作用，實現雙贏和共贏。

第三，中國要在倡導的議題落實上率先垂范。中國在已經個別和共同提出的議題上要加大落實的力度，有時要犧牲暫時或局部利益，以獲取周邊國家和人民的支持，猶如中國信守在1997年亞洲金融危機中對人民幣不貶值所作出的承諾一樣。中國在諸如防疫救災和反恐打恐等問題上更要身體力行。

尤其是南太平洋地區，為中國周邊外交戰略的重要組成部分。也是中國“一帶一路”倡議推進的關鍵區域。中巴全天候戰略伙伴關系是中國在南亞的重要支點，而印度的“霸主作為”對中國經略南亞存在阻遏。南亞小國對印度“負責任崛起”的質疑上升。鑒于此，中國應在繼續保持中印關系平穩發展、深化中巴關系務實合作的基礎上，拉近與南亞小國關系，加大基建投入，擴展外交空間，加強安全合作。

“21世紀海上絲綢之路”建設倡議提出后，南太平洋地區在中國外交戰略中的地位得到進一步提升。與此同時，美、日、法等世界主要經濟體也加大了對南太平洋地區的投入，大國之間在這一地區的競爭與博弈也日益激烈。

另外，在太平洋島嶼地區，各島國正在積極推進地區合作和一體化的“太平洋計劃”，以擴大在經濟增長、可持續發展、良政建設和安全等領域的合作。將太平洋島國納入“21世紀海上絲綢之路”合作框架，回應了太平洋島國經濟社會發展的需求，同時彰顯了中國負責任大國形象。在“21世紀海上絲綢之路”合作框架下，依托中澳戰略經濟對話、中國—新西蘭伙伴關系論壇和中國—太平洋島國經濟發展合作論壇等對話機制，中國與南太平洋地區國家間的關系正在步入歷史最好時期。

（《國際先驅導報》2015.12.30、《世界知識》2016年第1期）