新常態下避災移民城鎮化安置模式研究
——以陜南移民搬遷為例

周君璧

新常態下避災移民城鎮化安置模式研究
——以陜南移民搬遷為例

周君璧

隨著人地矛盾的日趨加重，傳統大農業安置方式面臨越來越大的困難。以城鎮化安置作為避災移民安置思路，不僅能很好地解決人地矛盾問題，而且會促進城鎮化發展，實現一舉多得。以陜南移民為例，提出在新常態下，因地制宜，采取城鎮化安置模式，以實現“搬得出、穩得住、能致富”的目標。

新常態；避災移民；城鎮化安置；陜南

1 引言

新中國成立以來，在移民安置方面，尤其是重大建設工程移民安置，有很多種方式，按照是否外遷，可以分為就地安置和外遷安置；按照是否給移民土地生產資料，可以分為有土安置和無土安置；按照移民搬遷后的生產生活方式，可以分為農業安置和非農業安置；按照移民的居住方式，可以分為集中安置和分散安置。其他類型的還有避災移民、生態移民、扶貧移民等，而“以農為主，以土為本”的大農業安置方式是傳統移民安置所遵循的原則。

避災移民是指為躲避頻發的自然災害，在災害發生前，自發或有組織的大規模人口遷移現象。與傳統的事后救援不同，避災移民改變了人與天斗的舊思維，旨在把居住在危險地帶、偏僻山區的群眾集中搬遷到宜居地區，保障生命和財產安全，改善生存發展條件，實現脫貧致富。近年來，由政府組織進行的避災移民，是國際社會常態，遷移原因則包括躲避頻發的干旱、洪水、狂風、滑坡、泥石流、山崩、暴雨、冰雹、蝗蟲、海嘯、火山爆發、瘟疫、地震等自然災害。面對頻發的自然災害，將人們從災害頻發的山區搬遷出來，既減少了人類活動對大自然的干擾，又減少了災害對人類生命財產的威脅，是雙贏的選擇。

陜南地區地處秦巴山區腹地，地形地貌復雜，地質環境脆弱，長期以來深受地質、洪澇等自然災害威脅。據統計，2001-2010年間，共發生地質災害兩千多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經濟損失460億多元。面對這種局面，從2011年5月起，陜南啟動了中國有史以來最大規模的避災移民工程。

我國是一個耕地資源緊張的農業大國，農村人口自然增長和耕地逐年減少所帶來的人地矛盾正日趨嚴重，傳統“以農為主，以土為本”的大農業安置方式面臨越來越大的困擾。基于人多地少、環境容量有限的客觀現狀，本文以陜南避災移民為例，論述在移民安置工作新常態背景下，符合我國國情的避災移民城鎮化安置模式。

2 避災移民城鎮化安置模式的內涵及外延

2.1 避災移民城鎮化安置模式含義

我國學者對于移民城鎮化安置模式中，與城鎮化安置相關的研究有：高奇（2000）提出興建“移民城”，集中實現農村移民非農化的觀點；楊文?。?004）以飛來峽水庫為例，提出城鄉聯動移民安置模式；蔡依平（2006）、鄭瑞強（2011）提出移民安置模式選擇必須考慮多種因素，因地制宜，根據實際情況，進行多樣化合理組合安置；馮海軍等（2013）將水庫移民城鎮化安置界定為一種“無土、少土”的農村移民安置模式，是指將移民搬遷到城鎮或新建移民集鎮進行生活安置，將移民勞動力逐步由傳統農業向非農產業轉移，最終實現移民人口轉移的新型安置方式。施國慶等（2015）按照空間選擇模式將移民城鎮化安置模式分為集鎮安置、縣城安置和中心城市安置。

本文涉及的避災移民城鎮化安置是廣義上的城鎮化，是將處于災害頻發地區的居民轉移出來，向現有城鎮靠攏或集中新建城鎮社區，把移民的發展和新型城鎮化建設結合起來。生產安置采取因地制宜，以二、三產業安置為主；生活安置在市、縣或離城鎮較近的區域，移民安置區配有相應的水電醫校等基礎設施，采取城鎮社區管理模式。城鎮化安置模式又以小城鎮為主，因為小城鎮是聯系農村和城市的紐帶，兼具城市性和農村性，生活成本相對低，移民更容易適應。

與傳統大農業安置最大的區別在于，由農村向小城鎮靠近，由較分散到相對集中，因地制宜，結合產業形成移民區經濟發展的持久動力，原有的自留山、自留地實現土地流轉，使避災移民和新型城鎮化建設相結合。生產方式則較為靈活，采取“政府引導，群眾自愿”，以二、三產業為主，大部分移民不再從事以農業為主的生產，移民原有的土地可以自愿流轉，也可以既打工又務農。按照“移民搬遷、小城鎮建設、農業現代化”三位一體的創新思路，將避災移民搬遷與產業發展結合、與新型城鎮化建設結合、與新農村建設結合。陜南移民搬遷可以視為在特定范圍內進行的以政府為主導，市場為輔助的城鎮化推進模式。但是，這個特定范圍的新型城鎮化絕對不能以一元化方式來推進，而要結合小城鎮化、農業現代化、新農村建設、新型社區建設等，以人為本、多元并舉的戰略思維來推進。

2.2 避災移民城鎮化安置的政策背景

2．2．1 新型城鎮化大背景

黨的十八大強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2014年政府工作報告提出，要著重解決好“三個一億人”問題，其中包括引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。《國家新型城鎮化發展規劃(2014-2020)》于2014年3月16日頒布，并且在城鎮規劃目標中提出，要有重點地發展小城鎮，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。大城市周邊的重點鎮，要加強與城市發展的統籌規劃與功能配套，逐步發展成為衛星城。

2．2．2 新型農村社區建設

中央在關于新型農村建設的政策中提出，小城鎮建設要同壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業、推進農業產業化經營、移民搬遷結合起來，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮發展創造條件，引導金融機構按市場經濟規律支持小城鎮發展，引導更多的農民進入小城鎮，逐步形成產業發展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制。政府依托現代農業園區、工業園區和旅游景區建設，引導搬遷戶從事務工、經商、旅游服務等二、三產業，搬遷戶收入由單一的種養業，逐步向加工業、運輸業、服務業、勞務輸出等多元化轉變，拓寬增收渠道，加快致富步伐。

2.3 避災移民城鎮化安置的優勢

2．3．1 移民城鎮化安置緩解山區貧困

山區的一般特點是，地廣人稀，生產生活條件惡劣，人均耕地不足，產業發展滯后，商品化程度較低，發展困難，脫貧致富難度大。如果村民始終在山里，惡劣的生存條件會像無底洞一樣吞噬掉所有投入。在尊重群眾意愿的基礎上，如果能夠把移民引導聚集到城鎮等經濟條件好的人口密集區，分類引導農民就地、就近有序進城入鎮，就能為群眾從事規模農業、農產品加工業和商貿服務業創造條件；另一方面，隨著山區人口有序進城入鎮，促進了農民承包地、山林等經營權的流轉，較好化解了以戶為主的生產經營模式對農業現代化的問題。近兩年，陜南農民人均純收入增長幅度高于全國和全省平均水平，充分證明移民城鎮化安置的顯著作用。

2．3．2 城鎮化移民安置整合公共資源

山區群眾居住分散，解決基礎設施問題成本高。相比而言，城鎮的交通、通訊、供電、供水以及科教文衛等方面的公共基礎設施更為齊全，建設、維護成本也相對較低，而且由于人口相對集中，公共設施的利用率也較高，更為經濟。通過移民搬遷，較好地發揮了資源聚集效應，探索加快“城”“鄉”融合、促進公共服務均等化的途徑，這是陜南移民搬遷“穩得住，能致富”的關鍵之舉。

2．3．3 城鎮化移民安置緩解人地矛盾

陜南三市絕大部分地區耕地少、坡地多、土層薄、質量差、產量低，生態環境敏感度高，人地矛盾突出。多數移民安置后，人地矛盾更加突出，面臨環境容量不足，基礎設施落后，產業單一等問題。另一方面，安置區土地資源緊張，農業安置難度較大。避災移民城鎮化安置既能節約土地，提高資源利用效率，又能達到較好的防災減災效果。

2．3．4 城鎮化安置促進農業現代化

隨著山區人口有序進城入鎮，必然為農民耕地、山林等經營權的分離和流轉創造條件，為化解以戶為主的生產經營模式對農業現代化的制約奠定基礎，為小農經濟向社會化大生產邁進提供現實需要。以城鎮化安置為契機，可促進工業化、城鎮化、農業現代化的“三化”協調，實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展。

2.4 避災移民城鎮化安置的可行性

2．4．1 自然資源可行性

遷入地資源環境條件是影響生態移民安置模式選擇的首要因素，因此，選擇什么樣的移民安置模式，必須綜合考慮區域內資源環境條件和資源環境的人口承載能力。遷出地一般地質環境脆弱、氣候變化頻繁、擁有大型建筑工程，以滑坡、崩塌、泥石流等為主的地質災害隱患數量多、分布廣、密度大、發生頻繁的區域，通過搬遷讓群眾徹底離開“災害源”，有效保障人民群眾生命財產安全。安置區主要為資源環境承載能力強、地質、氣象災害風險小、產業發展前景好、可以較大規模集聚人口的區域，適宜在縣城、建制鎮和集鎮進行移民安置。同時，城鎮的區域承載力要強于同等條件下的農村，能夠確保遷入地的生態環境不致遭到破壞，實現經濟、社會與自然、生態的協調發展。

2．4．2 經濟可行性

安置區社會經濟發展狀況是影響移民安置效果的另一重要因素。把貧困人口聚集到城鎮等經濟條件好的地區，徹底刨掉窮根，可促進貧困人口脫貧致富；另外，搬遷實現了公共財政資金與人口“兩集中”，較好地發揮了資源聚集效應，促進“城”“鄉”融合和公共服務均等化。在進行安置區選擇時，要評估安置區環境容量，尤其是產業發展情況，是否有較強產業支撐能力和發展潛力，選擇經濟社會發展水平較快速的縣、建制鎮。選擇條件主要包括兩個方面：一是經濟發展基礎。遷入地要具有產業優勢、區位優勢，能夠為移民發展后續產業或從事第二、第三產業提供空間和條件，避免移民因搬遷而失業或失去收入來源，即經濟陷入邊緣化，進而產生社會和心理的邊緣化，對安置區的社會穩定產生影響。二是公共服務設施。城鎮社區相比較農村社區具有較為完善的公共服務設施，能夠有效滿足移民對公共服務設施的需要。

2．4．3 社會可行性

城鎮化安置能夠將“移民搬遷、新型城鎮化建設、新農村建設”結合起來，有效改善受災害影響的農民的生產生活條件和發展環境，加強農村產業培育和農村勞動力素質培訓，加快農場內人口外遷步伐，促進農民向而、三產業有序轉移。搬遷屬于相對集中安置，并沒有大規模破壞移民原有的交際圈子，不會成為影響安置區社會穩定的因素。

2．4．4 移民自身可行性

采用不同的安置模式，移民的社會適應過程不同，因而對移民在經濟條件、文化素質、適應能力等方面的要求也不一樣。從經濟條件看，由于移民大多屬于貧困人口，在安置模式的選擇上要考慮脫貧的因素。而采取有土安置，即一家一戶的傳統耕作，沒有形成集約化與規模效應的現代化農業，移民的收入仍不能保證。從文化素質看，移民遷入新的城鎮安居，原有的生產、生活方式大多會發生改變，原有的生產技術、謀生技能難以運用，需要進行必要的技術技能培訓。從適應能力看，現在農村的年輕人外出務工頻繁，城鎮生活的適應能力較強，部分老年人適應能力較弱，因此需要更加注重老年人城鎮化的適應。

3 陜南移民城鎮化安置路徑及思考

3.1 搬得出——城鎮化安置的必要前提

“搬得出”是實施陜南移民搬遷安置工程的前提。陜南移民搬遷對象主要為受地質災害、洪澇災害或其他自然災害影響嚴重的村、戶，他們大多距離行政村中心較遠，基礎設施、服務設施落后，發展條件較差，經濟收入來源少。陜南的移民安置應當與城鎮化建設一并推進。在充分尊重移民意愿的基礎上，凡是有條件在城鎮安置的，盡可能采用城鎮化安置模式。在靠近城鎮、川道的安全地帶上建設安置房，一方面，城鎮附近的水電路基礎設施較完備，能夠改善移民的生活居住條件；另一方面，有些移民有進城意愿，希望在外面務工，城鎮化安置更能滿足其愿望。

城鎮化安置的核心問題是安置方式、安置地點、戶型標準和新社區建設這幾個方面。在移民搬遷安置方式上，要盡量以集中、非農化為主，充分考慮陜南山區的實際，因地制宜，實行集中安置、分散安置和有土安置、非農安置相結合；在安置地點的選址上，繼續遵循“三避開，三靠近”原則，即避開地災隱患點、避開洪澇災害隱患區、避開自然保護區；向城鎮、產業園區、中心村靠近；在戶型標準上，應充分考慮群眾的生活習慣和傳統習俗，建設不同面積戶型供移民自主選擇，滿足不同搬遷移民需求；對于集中安置點新建社區，要加強搬遷移民的管理與服務，以滿足不同搬遷移民的需求；在新社區建設上，要實施社區綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關心的交通、飲水、廣播電視、通訊覆蓋、就醫、購物、娛樂、子女上學等民生問題。同時，已搬遷入住的移民，應當向其頒發國有土地使用證和房屋產權證，為將來移民房屋進入市場流通奠定基礎。

城鎮化的核心是人口城鎮化，通過城鎮化安置，改變了農民的居住條件、生活環境和生活理念。一方面讓移民享受著城鎮的居住條件、生活環境、便捷交通、教育與醫療衛生資源。并且，其住房的產權歸屬又從法律層面得以明確，這種激勵措施能夠讓一部分有積極性的老百姓先搬遷出來，通過他們的示范帶動效應，讓更多的老百姓自愿加入到搬遷隊伍中來，從而有效解決“搬得出”的問題。

3.2 穩得住——享受權益的城鎮化

只有原有的收益和權利得到保障，移民才能“穩得住”，否則移民還是要回去種地，不會安心在小城鎮居住。從目前的情況看，農民越來越看重土地的價值。無論是出于傳統的“戀土”情結，還是出于經濟效益考慮，移民搬遷后對土地的訴求都應當受到保障。2011年國務院出臺的第9號文件明確規定了“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意愿，不得強制或變相強制收回?！钡且泼褚驗榘徇w而失去了原有的土地收益，這是對移民權益的侵害，是影響搬遷穩定的重要因素。

保留農村居民的宅基地、承包地等權利，即“帶著土地權利城鎮化”，符合新型城鎮化以人為本的核心要義。搬遷戶搬遷后原來承包的耕地、林地應維持包關系不變，對于原土地，可以借助鎮、村兩級土地流轉服務中心，建立價格形成機制和風險保障機制，依靠市場將原土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體流轉。

保障移民的社會保障權益，也是“穩得住”的一個重要方面。移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產、生活面臨一定的風險和困難。要確保新型農村養老保險、新型農村合作醫療等基本社會保障的繼續推廣落實，同時也要做好搬遷后與城鎮居民養老保險、城鎮居民醫療保險的接軌，對于沒有工作崗位、沒有生活來源者，應當納入城鄉居民最低生活保障體系。

移民搬遷后，在經濟、文化、社會心理等方面都面臨著過渡期的一系列不適應問題：一是物質上的經濟貧困；二是文化上的困惑和與諸多不適應。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關鍵。若不從長遠發展的角度來解決經濟貧困、文化心理失衡等現實問題，移民的搬遷樂業就會打折扣，潛伏下來的問題就會成為區域社會經濟發展的“瓶頸”。

3.3 能致富——穩定的生產生活來源

產業基礎薄弱、移民勞動技能缺乏是制約搬遷移民致富的因素之一。為此，首先要注重城鎮的產業發展，只有產業發展了，才能為移民提供大量的就業機會。在陜南移民搬遷中，要充分發揮市場的力量，簡政放權，培育更多民營資本進入生態型產業。如陜南的紫陽縣已積極探索發揮本地富硒茶的資源，構造以民營資本為主導的產業發展模式，既解決了城鎮化的就業問題，又解決政府資金壓力。具有區位優勢的小城鎮，要通過規劃引導、市場運作，將自己培育成為集文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐為一體的專業特色鎮。遠離中心城市的小城鎮、林場、農場等，要完善基礎設施和公共服務，將自己發展成為服務農村、帶動周邊地區的綜合性小城鎮，促進新農村建設、產業發展、旅游業開發?？紤]到城鎮化必須有產業作為支撐這一關鍵點，過去兩年陜南三市通過移民搬遷共流轉土地1．86萬畝，建成各類農業園區267個，推動了陜南偏遠山區一家一戶的自然經濟形態向規?；r業市場經濟形態的過渡，實施了山上是園區、山下是社區，以各種產業類型為支撐的城鎮化路徑探索。

要讓有勞動能力的移民有一個就業的崗位，可以從以下幾個方面著手考慮：第一，可以開發農家樂、生態旅游服務、中藥材加工、小型民營企業等產業等第三產業，讓農民從事服務工作，這是重要的崗位來源。第二，充分利用搬遷移民所在區域的特點，加強與周邊企業聯系，合理調劑城鎮就業崗位，努力為搬遷移民就業提供更多機會。第三，加強技能培訓，通過提高移民的勞動技能，鼓勵移民勞務輸出，以增加收入；對于有創業意愿的移民，應予以扶持和鼓勵，如提供小額貸款、加大實用技術培訓力度，不斷增強搬遷移民創業致富本領。最后，要搞好社區建設，對于特別困難的移民家庭，政府應負責為其提供公益性崗位，保證最困難的家庭每戶至少有一個人進入公益性崗位。例如安康市所實行的“一區一策、一戶一法”的政策，要求實現搬遷戶每戶主要勞動力至少掌握1-2門致富技能、至少一人穩定就業，確保搬遷群眾有穩定的就業增收渠道，為搬遷戶提供了發揮所長、增收致富的平臺。

3.4 建立實施保障制度

避災移民城鎮安置模式將會帶來移民生產生活方式的重大轉型。因此，根據城鎮化發展要求，在對移民安置過程中，必須著力解決好以下幾個問題。

3．4．1 城鎮的選擇

由于在城鎮安置模式下移民沒有土地或土地很少，他們必須通過轉產轉業維持生計，因而安置區的產業發展情況，是否有較強產業支撐能力和發展潛力尤為重要。因此，在選擇安置點時，要搞好小城鎮規劃和布局，充分評估當地經濟發展水平、區位特點和資源條件，結合城鎮化發展趨勢，選擇勞動力就業潛力大，特別是服務行業就業吸納能力強的城鎮。對于一些周邊環境惡劣、發展潛力小、資源缺乏的小城鎮，不應作為移民安置的選擇之地。

3．4．2 城鎮基礎設施和基本公共服務均等化

移民遷入城鎮后，必然增加對城鎮基礎設施和公共服務設施的需求，如水、電、路、醫、校等。建立節約集約、人與自然和諧、生態宜居的社區是新型城鎮化的重要目標，要堅持共建共享原則，提高基礎設施的使用效率，不斷完善城鎮功能體系和社區公共服務體系，優化城鎮功能，科學管理公用設施。要讓移民享有與當地原城鎮社區居民同等基本公共服務、社會保障等權益，真正實現安居樂業。

3．4．3 移民的培訓與就業

如何創造非農就業崗位、提高移民非農產業就業能力，是依托城鎮集中安置能否成功的關鍵。目前，全國城鎮就業形勢嚴峻，而移民文化程度偏低，尤其是年齡較大且文化素質低的移民就業難度更大，而要使移民勞動力在雙向選擇的競爭中處于較為有利地位，就必須加強職業技能培訓。一方面要抓住工業化、城鎮化和農業產業化快速發展的機遇，大力發展生態工業園、物流業、服務業等第二、第三產業，為移民創造更多的就業機會，并對吸收移民的企業給予政策優惠和扶持，另一方面，可以按照市場和企業的需求，開展定單式培訓，提高培訓的針對性、有效性。

[1]高奇．三峽庫區農村移民安置新模式初探——關于興建“移民城”安置農村移民的思考[J]．四川三峽學院學報,2000(2)．

[2]楊文健．中國水庫農村移民安置模式研究[D]．南京：河海大學,2004．

[3]蔡依平,張夢芳．水利水電工程移民安置模式多樣化實證研究[J]．安徽農業科學,2006,34(5)：996-997．

[4]鄭瑞強,張春美，施國慶．水庫移民“多樣化組合”安置模式創新機理探討[J]．水力發電,2011(9)．

[5]馮海軍,等．水電工程移民城鎮化安置模式探析[J]．青年與社會,2013(11)．

[6]施國慶,等．水庫移民城鎮化安置與社會管理創新[M]．北京：社會科學文獻出版社,2015．

[7]張祝平．經濟后發達地區水庫移民城鎮化問題探討——以浙江麗水市為例[J]．廣西大學學報(哲學社會科學版),2014(3)．

[8]王永平,等．生態移民可持續發展對策探討：基于城鎮集中安置模式的思考[J]．貴州農業科學,2013(12)．

[9]索端智．三江源生態移民的城鎮化安置及其適應性研究[J]．青海民族學院學報,2009(2)．

[10]陜西省人民政府．陜南地區移民搬遷安置總體規劃(2011-2020年)陜政發 [2011]49號[ED/0L]．(2011-09-14) http：//www．shaanxi．gov．cn/0/103/8644．htm．

責任編輯：蔣亞林

With the increasing contradiction between human and arable land, the traditionalagriculture-basedway of relocation is facing more and more difficulties．Urban-based relocation, as a new solution not only to the problem but a promotion to urbanization as well, is considered a win-win choice． We put forward the urban-based relocation under the New Normal background according to the local conditions, in orderto achieve the goal of "move out, live firmly, and become rich"．

new normal ; disaster-averse resettlement ; urbanbased relocation ; southern Shanxi

C912

A

1674-4144（2016）-11-25（5）

周君璧，河海大學公共管理學院中國移民研究中心博士研究生。