城市環境問責問題研究*
——以大連為例

艾麗娟 王子彥 韋芳慕

城市環境問責問題研究*
——以大連為例

艾麗娟 王子彥 韋芳慕

近年城市化進程不斷加快，環境質量日益下降，環境沖突屢有發生，各種環境問題日益引起社會各界的高度關注。以大連高新園區兩個街道為例，對城市化進程中的環境問責問題進行了問卷調查。通過數據分析可以發現，大連市在環境問責方面取得了一些成績，城市環境建設和環境面貌有所改善，但還存在若干不足，如不同特征社會人群環境意識存在明顯差異，問責渠道缺失，問責制度供給不足，公眾環境問責參與意愿不足，環境補償不合理和環境公正弱化等。提出相關對策：進一步加強居民環境教育，保障公眾的環境知情權和參與權，強化環境救濟和生態補償，建立環境責任終身追究制度。

城市化；環境責任 ；環境問責

大連市是我國的老工業基地，污染嚴重的冶金、化工、建材等重工業占有很大比例。近年來城市化速度不斷加快，社會各項事業迅速發展，環境問題越來越突出，環境突發事件時有發生。為了了解城鎮化進程中環境問責運行的現狀，筆者于2013年11月，在高新園區凌水街道和龍王塘街道進行了社會調查。本次調查采用問卷調查的方式，利用SPSS進行數據錄用和分析，在大連市范圍內共發放調查問卷1500份，回收問卷1470份，回收率98%，其中有效問卷1459份，有效回收率97.2%。本次問卷調查的對象涵蓋不同性別、年齡，不同學歷、職業和收入等，發放過程釆取的是隨機發放，但最大程度追求各職業發放的比例平衡。本次分析采取變量操作化，包括變量界定及自變量與因變量操作化。

1 樣本展示

樣本的基本特征如下：男性占49%，女性占51%；年齡以青壯年為主，21-45歲占66.7%；受教育程度主要以初中以上到本科為主，占89.8%，研究生以上只占10.2%；從職業來看，主要以企業一般職員、自由職業者、個體戶和工人為主，分別占18.5%、18.4%和14%；身份主要以外來暫住人口和本地市民為主，占65.8%。

2 各研究變量的描述性分析

2.1 生活環境現狀的描述性分析

在本次調查問卷中，涉及調查對象生活環境現狀的內容包括五個方面：是否得到補償及補償類型、對補償的評價、污染源、環境風險和環境安全。有將近一半的調查對象曾經獲得過相應的各種補償，其中獲得過征地補償的有12.1%，拆遷補償19.9%，環境損害補償3.6%，其他補償12.7%。但在獲得補償的這些調查對象中，對補償很滿意和滿意的僅占15.1%，說明目前的補償情況仍然存在許多不合理的地方，有待完善環境救濟與賠償制度。在環境污染源方面，認為身邊有污染源的占65.2%， 23.9%的人認為自己的居住環境沒有風險，只有31.1%的調查對象認為自己的居住環境是安全的，說明目前生活環境現狀不容樂觀。

2.2 關于環境信息的描述性分析

調查對象獲取環境信息的渠道主要是通過大眾媒體，占樣本比例的48.9%，其次是各種類型的社會宣傳活動，占樣本比例的20.5%，而通過政府網站獲取的環境信息比例最少，只占樣本比例的7.5%。說明隨著信息技術的發展，人們獲取環境信息的方式也變得多樣化。而政府網站之所以占的比例最小，說明政府對環境信息公開做得還不到位，而且即使有環境信息公開，大部分也只是公布好的方面，公眾很難全面地獲得客觀真實的環境信息，可見政府的環境信息公開有待進一步完善。對于環境教育的了解情況，不了解的占37.8%，大部分人都是在了解和不了解之間，占樣本比例的57.1%，很了解的只有5.1%。對于環境政策法規的了解情況也大致相同。說明盡管隨著信息技術的發展，人們更容易從媒體上了解到環境信息，但也只是停留在表面了解的程度，深度了解的非常少，這一方面說明人們的環境意識比較薄弱，另一方面也說明環境教育沒有得到足夠的重視。

2.3 對環境事件負責情況描述性分析

在對環境事件負責情況調查設計中，共有六個選項，分別為地方政府、環保局、企業、環保組織、群眾和其他，調查對象按照誰更應該對環境事件負責任進行排序，重要性程度由高到低，做分析時，對它們的賦值分別從6分到1分，即重要性最高對應的分數也最高。結果如表3.4所示，公眾對誰更應該對環境事件負責的重要性排序為：地方政府>環保局>企業>環保組織>群眾>其他。因此，公眾認為環境事件的發生，地方政府應負更多的責任。

3 各研究變量的相關性分析

3.1 關于環境意識的相關性分析

3.1.1 學歷、職業、身份與環境問題關注情況的相關性分析

從學歷角度來看，受教育程度高低對公眾環境問題的關注有顯著性影響，文化程度越高，對環境問題的關注度也越高。具體來講，初中以下（含初中）者，對環境從來不關注的比例最高，達到38.1%，而非常關注的只有0.7%，說明他們的環境意識相對比較薄弱，認為環境問題跟自己沒多大關系。中專或高中學歷者，一般關注和偶爾關注，占68%，說明他們還是關注環境問題的，只是關注度不高。大專或本科以上學歷者，對環境關注程度最高，尤其是博士以上學歷的，對環境非常關注，達到52.5%，大大超過了中專或高中以下學歷的人。說明隨著學歷的提高和知識的提升，會越來越關注與自己密切相關的環境問題，對問題的認識也會更加全面深刻。

從職業來看，不同的職業對環境問題的關注有顯著性影響。其中，黨政機關事業單位工作者、企業中高層管理者、企業一般職員和教師、研究者、學生，這幾類人對環境問題的關注度最高，對環境問題非常關注的比例分別占27.0%、27.6%、16.4%和31.1%。說明知識素養比較高，會自覺關注環境問題，另一方面，由于他們在工作中也會或多或少接觸到有關環境問題，因此，關注度會高于其他人。而自由職業者、個體戶、工人、農民，無業、下崗、失業者，對環境問題的關注度相對較低，這跟他們自身處境有關，他們迫于生計只能把絕大部分的時間用來工作以維持生存，因此沒有時間關注環境問題。

從身份來講，不同的身份對環境問題的關注有顯著性影響。調查顯示，本地市民對環境的關注度最高，非常關注和較為關注的比例達到64%，其次是本地遷居的人口，非常關注和較為關注的比例達40.7%，而外來暫住人口偶爾關注和從來不關注的比例達51.9%，本地農轉非市民偶爾關注和從來不關注的比例為67.1%。可見，本地市民家就在大連，更多關心自己的居住環境；而外來暫住人口家不在本地，缺乏歸屬感，因此對環境問題關注度較低；本地農轉非的市民原本就是農民，個人素質相對較低，環境意識也比較薄弱，所以對環境關注度最低。

3.1.2 學歷、職業、身份與義務舉報、監督環境違法事件的相關性分析

從學歷來看，受教育程度的高低與義務舉報、監督環境違法事件有顯著性影響。初中以下（含初中）學歷的人只有13.5%認為有義務舉報和監督環境違法事件，比例最低，其次是中專或高中學歷的人，占35.3%，而大專以上學歷的人有超過六成的人認為有義務舉報和監督環境違法事件。初中以下（含初中）學歷的人有24.1%不知道向誰舉報，占比例最高，其次是中專或高中學歷的人，占12.4%，博士生及以上學歷的人比例最低，0.0%。說明高學歷的人更有責任感，更愿意去義務舉報和監督環境違法事件，而學歷越低就越不清楚該向誰舉報環境違法事件。

從職業來看，職業對義務舉報和監督環境違法事件有顯著性影響。黨政機關事業單位工作者、企業中高層管理者和教師、研究者、學生，有超過六成的人認為有義務去舉報和監督環境違法事件。企業一般員工，占48.7%，而自由職業者、個體戶、工人、農民，無業、下崗、失業者，很少有人認為有義務舉報和監督環境違法事件，在他們當中不知向誰舉報的比例較高，說明他們的責任意識相對較弱。

從身份來看，不同身份對義務舉報和監督環境違法事件有顯著性影響。本地居民有高達53.9%的人認為有義務舉報和監督環境違法事件，占樣本比例最高，其次來是本地遷居的人口，占40.1%，而外來暫住人口及本地農轉非人口，占比較低，分別為30.1%和25.5%。說明本地市民和本地遷居人口由于長期居住在本地，在環境保護方面，更有責任感，更加積極主動，而外來暫住人口由于居住的時間短，沒有歸屬感，在環境保護方面則表現得不積極，本地農轉非的市民積極性最低。在不知向誰舉報這個選項上，外來暫住人口和本地農轉非市民，占的比例也相對較高。

3.2 關于環境問責的相關性分析

從學歷來看，受教育程度的高低與評價環境問責實施情況有顯著性影響。認為環境問責實施情況很好的初中以下（含初中）學歷的人比例最高，占6.1%，選“沒關注”的人比例也最高，占37.8%。中專或高中學歷的人選“很好”和“沒關注”兩選項的，分別是5.2%和21.8%。大專以上學歷的人，選“不好”和“很差”兩個選項的人最多，超過六成。而“沒關注”選項，研究生和博士生及以上者，占的比例都是0.0%。說明學歷越高對環境問責的關注度也越高，而且對環境問責實施情況的評價也相對客觀和理性。

從職業來看，職業與評價環境問責實施情況有顯著性影響。黨政機關事業單位工作者有47.2%的人認為環境問責實施的情況一般，占比例最高，因為利益相關，在評價環境問責實施情況這個問題上，可能會更加以“利我”為前提，做出相對謹慎和保守的評價。在不好和很差這兩個選項上，企業中高層管理者、企業一般員工和教師、研究者、學生，選擇的比例都較高，超過了六成。由于與他們利益不太直接相關，他們做出的評價也相對客觀些。而自由職業者、個體戶、工人、農民，無業、下崗、失業者，在“沒關注”這個選項上，選擇的人比例都比其他類的人高，說明一方面他們認為這事跟自己沒多大利益相關，不想去關注，另一方面也說明他們環境問責的意識相對薄弱。

從身份來講，不同身份與評價環境問責實施情況有顯著性影響。外來暫住人口和本地農轉非市民，在“沒關注”這個選項上選擇的人較多，說明他們對環境問責的關注度低于本地市民和本地遷居人口。外來暫住人口本身流動性比較大，無暇關注環境問責，而本地農轉非市民，他們之前都是農民，環境保護的意識本來就比較薄弱。在“不好”和“很差”這兩個選項上，本地市民選擇的比例最高，說明他們對居住環境的要求比本地遷居的人口更高，也更迫切。

4 研究結論

4.1 環境問責取得了一定的成績

隨著環境問題的加重和個人素質的不斷提高，公眾對環境問題關注度逐漸增加，都能比較客觀看待身邊的生活環境，而隨著大眾媒體的普及，公眾獲取環境信息更加全面，渠道更加廣闊，人們對環境信息的獲取也越來越多，大部分人會更加理性看待環境問責，認為目前環境問責實施的情況不容樂觀，同時也更愿意投身到環保行動中。調查發現，公眾在環境問責中發揮的作用越來越重要，建議鼓勵更多的公眾參與到環境保護行動中來，同時也要監督環境問責的實施情況，更重要的是要適時加強事前、事中問責。

4.2 環境問責意識隨學歷、職業和身份的不同而不同

無論是環境問題的關注程度、舉報和監督環境違法事件情況，還是環境問責實施的情況，不同學歷、職業和身份者，都表現出明顯的差異性。學歷越高，越會關注環境問題，越愿意去履行舉報和監督環境違法事件的義務，同時更加客觀、更加理性、更深程度去看待環境問責事件。而職業方面，與黨政系統機關職業越相近的，會越加關注和了解環境問責事件，因為利益相關，在看待環境問責實施情況這個問題上，會更加的以“利我”為前提，做出的選擇也更加保守。而相對離黨政機關職業較遠、利益沒那么相關的個體商戶、工人、農民等，會比較以主觀的感受去評價和看待環境問責的實施情況，會認為當前環境問責實施效果較差。但在對待與自身利益相關性不大的監督問題上，黨政系統機關職業相近的人會表現得比較積極，而個體戶、工人、農民等，則相對會消極應對。身份方面，本地市民和本地遷居的人口對環境問題的關注度較高，也更積極去舉報和監督環境違法事件，而對環境問責實施情況的評價最不樂觀，而本地遷居人口和本地農轉非市民，涉及到征地補償和拆遷補償，從調查結果看，他們中的大部分人對得到的賠償并不滿意，說明目前的救濟與賠償制度還不完善；外來暫住人口對環境的關注度相對較低，他們的環境權益也最難得到保障，維權意識和能力較弱，屬于環境弱勢群體。對此，政府應大力普及環境教育，提高各個群體的環境意識。另一方面，要盡快完善與環境相關的法律法規和政策、制度，努力實現環境公正。

4.3 環境問責存在不足

盡管當前環境問責取得了一定成績，但是由于環境問責機制的缺失，環境問責方面還存在許多不足。主要表現為：

一是公眾環境意識比較薄弱，值得慶幸的是大部分的調查對象也都意識到了這點，難點在于如何提高公眾的環境意識，把保護環境真正當作自己的事。

二是環境問責相關的制度不健全，使得環境問責的實施得不到保障。

三是環境問責法制不完善，盡管國家多次頒布了相關規定，但沒有系統的法律給予支持。無法可依，使得大部分環境問責形同虛設。

四是環境問責的渠道缺乏。當前公眾獲取環境問責信息都是通過網絡，黨政系統下的各大媒體對于環境問責信息都持保守的態度，國家盡管再三強調要發揮公眾參與功效，但是始終沒有給公眾提供有效參與渠道。調查結果顯示，有相當一部分人不知道向誰舉報環境違法事件。

五是公眾整體參與性不高。當前公眾只是通過網絡、媒體了解環境存在的問題，并沒有釆取具體行動，甚至很多公眾都不了解什么是問責責任，更不懂什么是環境問責，在涉及自身權利問題時，采取保守甚至拒絕的態度，認為自身沒有義務去監督和舉報官員的環境違法事件。有的人認為，環境問責與自己的生活無任何關系，問責與否隨便，這種態度在個體戶、工人、農民、無業群體中占多數。

5 建立健全環境問責相關制度

5.1 完善政府環境信息公開制度，保障公眾知情權

政府的基礎源于民意，環境保護的基礎也源于民意，要避免工作失誤，政府必須為民眾提供大眾化的信息和獲取信息的途徑。各國環境法制建設的實踐證明，環境保護和環境問責的實施,除了依靠政府外，更重要的是要發動和依靠公眾。而既然公眾參與，就必須享有知情權，只有了解和掌握有關環境信息，才能真正擁有參與權、監督權。

5.1.1 建立健全環境信息公開制度

2007年4月，國家環保總局出臺《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），從2008年5月1日起正式施行。但是，《辦法》對環境信息公開范圍的交代，概括性太強，使得相關主體在履行職責時具有較大的自由裁量權。為了防止這種自由裁量權的濫用，有必要對其進行制約，規范對環境信息公開例外規定的適用。我國環境知情權的主體不應該僅僅局限于具有利害關系的特定人，而應該在現有范圍的基礎上進一步擴大。環境的公共屬性決定了有權獲取環境信息的主體應該是廣泛的，除了法定的例外范圍，環境信息應當向全體社會公眾公開，這樣才符合公開的真實本意。

5.1.2 拓寬向公眾報告環境資源信息的渠道

政府職能部門不僅要及時向社會和公眾公布環境信息，還要拓寬公布信息的渠道，讓更多的民眾乃至全社會了解環境信息，從而獲得更多的民眾參與和支持。政府公布環境信息的范圍包括區域環境狀況、企業環境評價、區域環境治理情況、區域環境保護規劃等；政府公布環境信息的渠道包括政府網站，報紙、廣播、電視、各種聽證會、各種報告會和各種報告書等。

5.1.3 建立健全公眾參與制度

環保走到今天，公眾參與的呼聲也越來越高。要真正實現公眾參與，信息公開化十分關鍵。只有真正維護了人民群眾的環境知情權、參與權和監督權，才能使全民行動起來。政府掌握的信息以及根據這些信息所采取的行動與公眾意愿之間存在一定的差距，這種信息不對稱，可能源于主觀和客觀兩個方面，公眾參與可以部分地補償或改善由于客觀原因造成的信息不對稱。只有在信息公開化的前提下，“眾目睽睽”才能夠成為制約權力不被濫用的有力手段。

5.2 建立環境公益訴求制度，追究政府環境責任

在世界范圍內，環境公益訴訟是一個新問題，相關立法與司法實踐并不十分成熟，許多理論與實踐問題尚處于探索之中。在這種背景下，我國的環境公益訴訟也應該在逐漸嘗試中積累經驗，在已有經驗的基礎上逐步推進。

5.2.1 修訂與完善相關法律以實現環境公益訴訟的制度化

雖然我國 2012 年 8 月 31 日通過的民事訴訟法修正案中，第一次明確規定了公益訴訟，使得我國環境公益訴訟制度的建設邁出了關鍵性的步伐，但由于法律規定得較為籠統且缺乏系統性，沒有具體的程序規則內容的支持，使其對我國公益訴訟制度的建設僅具有宣示意義，我國環境公益訴訟制度的真正建立尚需要一系列配套法律法規的修改和完善，在此基礎上，才能從制度層面建立起我國的環境公益訴訟制度。

5.2.2 確定原告資格

環境公益訴訟原告的資格應該突破傳統訴訟法對原告資格的規定，即起訴人可以是任何組織和個人，并且不需與本案有直接利害關系。環境公益訴訟的主體就應從直接的受害者擴大到檢察機關、環保部門、環保組織、公眾。尤其應該大力建立環保組織，并在立法和實踐中給予更多參與公益訴訟的機會，只有在壯大成熟的環保組織的主導下，才會形成良好的環境公益訴訟發展態勢。

5.2.3 應改革訴訟費用負擔機制

為了鼓勵更多的人通過訴訟的方式維護社會公益，并盡可能減少為此所付出的代價，法律應當改變現行的訴訟收費方式。如果是檢察機關和環保部門作為原告起訴而敗訴，則由原告，即檢察機關或環保部門承擔訴訟費用。因為這兩類主體有國家財政予以支持。環保組織提起的環境公益訴訟，可以申請法院不預交案件受理費。如果原告敗訴，其訴訟費用可通過兩種方式轉嫁：一是訴訟費用保險，二是成立環境公益訴訟基金會。環境公益訴訟基金會的基金可以來源于社會捐款、政府撥款，或從每件勝訴的環境公益訴訟案件中提取一定比例的罰金。

5.2.4 合理配置舉證責任

《最高人民法院關于民事訴訟證據的規定》確定，對于環境污染損害賠償案件實行被告舉證制。但是，舉證證明損害結果的存在以及損害的嚴重程度需要先進的設備和專業的人才才能完成，然而一般的受害人和環保組織并不具有這樣的能力。因此，應明確規定原告和被告各自應承擔的舉證責任的范圍，如原告負責對損害的事實和造成的損失的大小舉證，被告則負責舉證其是否存在排污的情況、是否對環境造成污染以及排污與損害之間是否存在因果關系。

5.3 完善環境損害救濟與賠償制度

隨著我國工業化和城鎮化不斷加速，環境污染和環境侵權事件頻頻爆發，造成經濟損失，危害公眾健康，影響社會穩定。從調查結果來看，環境受害人，特別是一些弱勢群體，如外來暫住人口和本地農轉非市民，他們是環境受害最嚴重的群體，卻往往得不到合理的補償，體現了明顯的環境不公平。如何對環境受害人進行妥善地救濟與賠償，是當前亟待探討的問題。

5.3.1 加快出臺《環境損害賠償法》

環境侵害具有延續性的特點，這就決定了對環境侵權救濟不能孤立對待，需要建立一個多樣化和全面的環境問責機制。很多國家都制定了專門的環境損害賠償法作為特別法。而基于我國環境侵權與損害賠償問題所面臨的嚴峻形勢，亟待制定《環境損害賠償法》，建立環境損害賠償責任追究制度。我國有關環境侵權不僅在民法中有相關規定，在環境法、民事訴訟法中也有相關特別規定。這與日本的環境情況和立法狀況有類似之處，在環境侵權立法模式上，日本采用的是混合立法模式，即在環境法、《民法典》、訴訟法典中，規定環境侵權救濟問題，又制定專門立法，解決環境侵權救濟問題。所以日本的混合立法模式是值得我們研究和借鑒的。

5.3.2 適度采取懲罰性賠償

在現有的法律框架之內，受害者即使得到了法律的救濟，也僅僅只能獲得因為身體或財產受到損害而給予的賠償，而受害者的精神損害、環境權益損害則得不到補償。懲罰性賠償在一定程度上可填補一般賠償所留下的缺口，不僅可以彌補受害人的實際物質損失，而且也可以起到威懾作用。因此，應當把懲罰性賠償和精神損害賠償納入到環境侵權損害賠償的范圍之內。

5.3.3 加強環境損害賠償社會化機制建設

環境污染損害賠償責任的社會化有利于保護受害者，也有利于實現社會的公平。許多國家已經建立起一整套環境污染損害賠償責任社會化的救濟制度，包括環境責任保險、環境損害賠償基金等，這是值得我國借鑒的。環境責任保險制度是環境污染損害賠償責任社會化的重要組成部分。目前，多數國家已經建立了環境責任保險制度，主要有三種模式：法國和英國實行的是以任意保險為原則、強制保險為例外的制度；德國是兼用強制責任保險與財務保證或擔保作為環境損害賠償的制度；美國和瑞典實行的強制責任保險制度。環境責任保險制度也有消極的一面，即它在一定程度上減弱了對加害人的懲戒和遏止作用，不利于抑制企業的排污行為，甚至可能導致企業惡意污染，引發 “道德風險”。這就需要法律法規做出完善的規定，同時可以采用環境損害賠償基金等手段進行彌補。環境健康損害補償基金制度，是針對民事救濟制度的緩不救急，或者救濟不到位而設計的一套污染責任社會化制度，由于無法從加害人處獲得相應賠償，而由專門機構根據一定的條件和程序，從由污染企業交付、稅費征收、政府撥款所組成的基金中支付一定數額的制度。該制度在環境侵權救濟制度中引入了社會或行政力量，但從根本上說仍以 “污染者付費原則”和民事賠償責任作為基礎，基金組織保留有向加害人追索所付補償金的權利。作為一種特殊的法人，基金會可以仿造賠償主體對受害者承擔賠償責任，受害者不必證明誰是特定的加害人，也不必證明加害的可適用性，只要符合法定條件就可獲得賠償。對于受到污染的環境，基金也可作為治理環境的費用。世界上許多發達國家，如日本、美國，都設立了健康損害補償基金制度。

此外，從長期來看，大力加強全民的環境教育，尤其是以農民為主體（包括超過2億城鄉流動人口）的草根階層的環境教育，包括環境科學、環境技術和環境法制三方面的宣傳，是傳統農業經由或跨越石油農業，走向生態農業，縮小城鄉環境差距，實現新型城鎮化的前提條件之一，更是提高農民（包括城鄉兩棲人口）環境問責意識和環境維權能力的必由之路。

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責任編輯：蔣亞林

In recent years, the process of Dalian urbanization is accelerating, the quality of the environment was declining, the environmental conflicts happened frequently, and all kinds of environmental problems have caused the attention of the society. In order to solve the environmental problems of the further development of urbanization in Dalian, continue to maintain the nature of the livable city,this paper took high Park Street for example, investigated environmental accountability issues in the process of urbanization. Through the data ,the city environmental construction and environmental outlook have improved, but there are still some deficiencies, social environment consciousness are different , such as the existence of the obvious differences, the lack of accountability channels , the insufficient supply of the accountability system, the lack of public environmental accountability willingness, environmental compensation is unreasonable and environmental justice weakening etc.. The paper finally puts forward relevant countermeasures, suggests to strengthen the environmental education of residents, to protect the public's environmental right to know and right to participate, to strengthen environmental relief and ecological compensation, to establish the environmental responsibility system for life.

urbanization ; environmental responsibility ;environment accountability

C912

A

1674-4144（2016）-02-23（6）

艾麗娟，大連理工大學人文學部講師。

王子彥，大連理工大學人文學部教授，博士生導師。韋芳慕，大連理工大學公共管理專業研究生。

國家軟科學項目“加速城鎮化進程中環境問責問題研究”（2014GXS4D0944）；國家自然科學基金“我國海岸帶生態環境損害賠償的制度體系與管理模式研究：以溢油污染為例”（71273038）。