論內生型城市社區建設模式的主體及功能定位*

張 巍 張 勇

論內生型城市社區建設模式的主體及功能定位*

張 巍 張 勇

城市社區建設模式的選擇是理論建構和現實實踐相結合的產物，基于我國國情和社區建設實踐，中國未來城市社區建設的未來理想圖景是內生型城市社區建設模式。對社區建設模式主體的確定及功能的定位，是理論構建社區建設模式的基礎，未來的內生型社區建設模式下，存在著黨、政府、社會、市場和居民五大主體，各主體的角色功能應定位為黨的領導、政府主導、社會行動、市場輔助和居民參與。

社區；城市社區；社區建設模式

當前，我國城市社區建設實踐被打上深深的外生型城市社區模式的屬性與特征①，在外生型的社區建設模式下，所形成的剛性社區管理體制部分的消解了國家基層政權建設目標的實現，因居民的參與不足引發社區治理困難，社區公共服務供給也往往不足且失衡，在深層次上出現因社區精神培育不足使社區部分本質流失[1]。面對如此困境，未來我國城市社區建設目標何在，路在何方？

1 內生型城市社區建設模式選擇與內涵

城市社區建設模式的選擇是主觀和客觀多種因素共同作用的結果，一方面體現著社區建設主體對未來社區的主觀性的判斷與理想訴求；一方面這種選擇又必須奠基于現實基礎——包括理論現實基礎與社區建設實踐基礎之上。城市社區建設的已有實踐和成果是我們選擇未來理想社區建設模式的實踐基礎，已有學者對建設實踐進行的理論歸納與總結為我們選擇理想社區建設模式提供了豐富的理論基礎和理論資源。在實踐中已出現了較為成熟的青島模式、上海模式、沈陽模式、江漢模式、百步亭模式、鹽田模式等。有學者從本質特征對其進行歸納和分類認為可以大致分為四大模式：一是組織構建模式；二是行政推進模式；三是提升功能模式；四是自我革命模式[2]，有學者根據社區建設主體及其在社區建設中的地位與作用把我國城市社區建設模式概括為三種模式或三個階段：一是行政型社區——政府主導型模式；二是合作型社區——政府推動與社區自治結合型模式；三是自治型社區——社區主導與政府支持型模式。[3]

每一種社區建設模式的歸納與設想，既奠基在對社區建設客觀現實的考量之上，也承載者研究者的研究目的和理想訴求。每一種歸納與構想都加深了我們對我國城市社區建設的認識，我們可以從模式的多樣性透視我國城市社區建設諸模式的階段性，從模式的個性透視城市社區建設模式的共性，從模式的共性透視城市社區建設的規律性[4]。筆者認為，對未來我國城市社區建設實踐模式的選擇，至少要符合以下標準：①客觀性。即選擇的社區建設模式奠基于客觀現實基礎之上。這種客觀現實主要包括兩點：一是我國的具體國情，即政治、經濟和社會發展水平及其制度環境；二是我國城市社區建設的現有模式和水平，因為每一種制度的變遷都受制于已有制度。②社會性與人民性。即理想的社區建設模式既需要滿足社會整體的需求，也能滿足居民個體的需求。③規律性。即選擇的社區建設模式符合社會發展和社區建設的本質性規律要求。④前瞻性。即社區建設模式不僅能滿足當前現實和需要，還要能在一定程度上預見和順應未來社會發展和社區建設趨勢和需要。

根據上述選擇城市社區建設模式的四個標準，我國未來城市社區建設的理想模式可定位為內生型社區建設模式，該模式及其實踐路徑不僅具有現實性，與我國國情和社區建設基礎相適應，而且具有理想性，符合社會和居民的理想需求，更為重要的是符合社區發展的本身規律性要求。所謂內生型城市社區建設模式，是相對于外生型城市社區建設模式而言的，概括說來，內生型社區建設的建設在力量來源上，主要依靠社區內部的社會力量；在社區建設的目標上，將生活共同體作為主要目標來實現社區本質的回歸；在社區建設動力來源上，社區居民需求是社區建設決策的主要依據；在社區建設主體上，各主體在分工的基礎上實現功能的回歸與合作；在社區建設內容上，更注重社區精神的培育；在社區建設路徑上，經過國家主導下的社會行動發展階段，最終達到社區自治的理想狀態。內生型社區建設最為突出的特征在于其動力和力量來源的內部性和社會性，以及建設主體間關系的多元性與合作性，當然，內生型社區建設的結果是社區內涵式的發展，是對社區本質的靠近與回歸。

2 內生型城市社區建設模式的主體界定

城市社區建設模式的選擇與理論構建的核心問題之一在于社區建設各主體的確立及職責功能的定位。社區建設主體在理論上是一個意義包含很廣的概念，在實踐中也包含很多主體。柯亨、阿拉托提出了“市民社會一經濟一國家”三分法,[5]當然，對于比較典型的三分法除此以外，還有哈貝馬斯提出的“公共領域一經濟一國家”三分框架[6]，萊斯特·W·薩拉蒙提出的“政府部門一營利部門一非營利部門”三分框架。[7]由于在諸多場合，“政府”常常取代國家，“市場”也常常取代“經濟”，于是“政府—市場—社會”三分的局面開始形成,[8]有學者在此基礎上，衍生出了“國家-市場-社區”[9]或“政府-市場-社區”[10]的三元結構分析框架，據此，在宏觀上，社區建設主體主要包括國家、市場和社會三大行為主體。同時，作為社會細胞的個人，雖然其行為基本上都融入到政治、經濟或社會的三大系統中，但因傳統理論認為“社會”主體中的社會主要指“社會組織”，而居民個體，因此，在此將居民個人作為社區建設的單獨主體來看待。而且，將居民個人作為社區建設的單獨主體來考察也存在著一定的客觀必要性和意義：一則居民個人的行為并非總是與組織行為保持一致，或者說個人對其利益的理性判斷及其行為并非一直符合組織的利益與行為需要；二則，在社區建設過程中，居民個人不僅存在參與到組織中去的組織化行為，也存在著個體性的行為，個體性的行為依然發揮著一定的功能，實現著一定的目標。因而，總體上看，我國城市社區建設的主體包括：國家、市場、社會和居民個人。

值得注意的是，一般認為我國的政治體系其實包括基于憲法的憲政體系和基于黨章的政黨結構體系，而這兩大體系中，具有主導性意義即真正具有決策功能的是執政黨結構體系[11]，因此，在一定意義上，作為社區建設主體的國家，在實踐中存在政府和執政黨兩種主體形式，盡管二者在根本利益與目的上存在一致性，都屬于國家力量的范疇，但在社區建設中還是存在著一定的分工，其行為方式與邏輯并不相同，其功能也存在一定差異，所以在下文論述中將二者分別論述。

3 內生型城市社區建設模式的主體功能定位

在“國家—市場—社會”三分法視域中，包含著國家、市場和社會三大領域，三大領域依次對應的是政治系統、經濟系統和社會系統，三大系統每個系統內具有自身屬性的主體，各種主體都主要圍繞系統內的主要運作平臺發揮自身各自不同的功能、作用和影響。政治領域的活動主體主要是國家（政府），經濟領域的活動主體主要是企業，而社會領域的活動主體主要是社會組織。社區是一個社會的縮影，社會發展經由社區發展，社區建設推動社會發展，在社區的舞臺上，呈現的依然是三大系統及其相應的主體在社區建設實踐中的功能與作用。“社區的行動領域是社會性事務，國家的行動領域是行政性事務，市場的行動領域是經濟性事務”。[12]在每一領域，都有著自己特殊的原則，“國家遵循權威或等級化控制原則，市場遵循交換或通過交易而實現的協調原則，而社區則遵循團結或規范性整合原則”。[13]根據三大領域及其主體的在社區建設中的特點及目標，社區建設主體的功能定位如下：

3.1 黨的領導

中國共產黨不僅是社區建設的政治保證，也是社區建設的重要力量，加強和改善黨對城市社區建設的領導，從本質上來說源于以下幾方面的需要：一是加強基層政權建設需要，使城市社區成為我們黨組織社會、整合社會、動員社會，從而實現有效領導和執政的重要工作平臺；[14]二是社區建設內在需求，黨不僅是社區建設的領導和推動力量，而且社區黨建本身是社區建設的重要內容；三是執政黨所建立的從中央到地方最為完備的組織體系與機構，利用此強大而豐富的組織資源不僅有助于國家建構，而且更具社會滲透力。[15]

黨組織對社區建設的領導從本質上來講，依然是政治領導、組織領導和思想領導。但對于未來的內生型社區建設模式下的黨的領導，其領導行為需要更高的領導藝術，其領導方式主要包括以下幾種：一是決策，參與制定社區建設的重大決策；二是模范激勵，通過黨員在社區中的模范效應影響和帶動居民行為；三是協調，協調社區建設相關主體間關系。特別是隨著社會發展，城市社區出現的新情況對黨的領導提出了更高的要求，迫切要求社區黨組織在社區各項工作中發揮領導核心作用，不斷擴大黨在城市社區工作的覆蓋面，充分發揮貼近群眾、貼近生活的優勢來做好群眾工作。[16]

總體看來，黨在內生型社區建設中的領導地位及其實現可以概括為：“地位要加強，行為要科學，方式要藝術”：首先，不論在何種狀態下，黨的領導作為政治保證不能有絲毫放松，畢竟社區建設在客觀現實上承載著基層政權建設的重任，他不是西方國家單純的社區發展；其次，執政黨的領導行為要具有科學性，最根本的要求就是要遵循社區建設的本質與規律要求，滿足社區本質規律需要；最后，社區作為最基層的社會單元，每一社區的社區稟賦具有很強的特殊性，黨對社區建設的領導一方面要有創新性，開拓新的領域，尋找新的載體；一方面要具有高度靈活性，與社區實際具體情況相適應。

3.2 政府主導

1998年《國務院機構改革方案》明確了政府的基本職能為宏觀調控、社會管理和公共服務，2002年黨的十六大將“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”確定為政府的基本職能。在2004年黨十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》勾勒的新的社會管理模式的基本框架是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與，政府在社會管理的角色定位為“政府負責”。在城市社區建設的過程中政府發揮著重要作用，特別是在中國社區自主性和自治性尚不可能自然生成的特殊國情下，政府作為培育社區、發展社區的核心主體，具有無可爭議的歷史必然性與合理性，城市社區生成的路徑和突破口從根本上取決于政府職能轉變與社會結構發育這兩大基本因素及其相互關系的變動狀況。[17]

政府作為我國城市社區建設的主導力量，是由我國具體國情、社區建設現實需要和我國政府特質所決定的。第一，社區建設是復雜的系統工程，牽涉到方方面面，需要最具權威性的機構從整體出發制定科學的建設規劃和政策措施，并付諸實施。美國學者諾斯認為：政府具有使其內部結構有序化的相應規則，并具有實施規則的強制力。[18]政府也肩負管理組織經濟社會生活，制定政策的法定職責，因而政府具備社區建設所需要的權力要素；第二，政府作為公共財政和公共資源的支配主體，理應成為社區建設的主要供給者；第三，社區建設內容與城區政府的工作任務具有高度一致性，政府的工作目標實際上也是城市社區建設的目標；第四，政府能夠進行社區資源整合與動員。在未來的內生型城市社區建設，“那種自治程度很高、關系穩定、運轉靈活的社區在中國的出現是一個漫長的歷史過程，在此過程中政府扮演重要角色”。[19]因為我國社區建設既不是單純的政府行為，又不是單純的民間行為，而是政府實施社會管理，推動社會發展和基層群眾自治相結合的產物，是政府主導下的“社會化”行為，注定政府在社區建設中居于主導性地位。

在未來的內生型城市社區建設中，政府的主導作用應該體現在那些方面？筆者認為，對于內生型社區建設的政府行為，一是要注意區分政府行為的具體性，在社區建設的不同具體領域，其作用發揮的程度及方式存在不同；二是要注意政府行為在社區建設過程中的階段性，社區建設是一個長期歷史過程，在不同的歷史階段，不同的社會力量對比環境下，政府扮演著不同角色；三是政府在社區建設過程既不能“越位”，也不能“缺位”；四是政府的主導作用的宏觀定位在倡導、動員、一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗推廣，是用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。

3.3 社會行動

按照薩拉蒙的三大部門劃分理論，社會部門（系統）的主體是社會組織。廣義來說，“作為名詞的社會組織，是指人們為著實現一定的社會目標，以某種方式結合而成的集體”。[20]從狹義的角度來看，社會組織指除政府與企業外，面向社會自主提供某個領域公共服務的法人實體，可以分為準行政組織、事業組織、公益組織和中介組織四種基本類型。[21]從功能上看，社會組織是以一種跨越時間和空間的、穩定的方式把人類的活動或他們所生產的物品協調在一起的手段。[22]“社會組織是社會部門和社會發展領域的主體，社會發展更多體現為社會行動（社會組織在行動）”。[23]

在未來的內生型城市社區建設模式下，社會力量是社區建設的主體力量，社會組織行動是社區建設的主要行動，因為在社區建設領域，政府和社會組織是天然的同盟軍，是最佳伙伴。[23]社會組織“在參與社區管理、社區服務、社會救濟等方面扮演著重要的角色……，它是‘市場失靈’和‘政府失靈’的一劑藥方。”[24]泰勒說:“不論你為社區做了多少事情，除非而且直到能夠自主發展的群體被培養起來，社區是不會得到發展的”。[25]社會組織因具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性等特征，在社區建設的舞臺上，主要在以下幾個方面具有其他主體不可比擬的優勢：①推進居民民主自治。社區社會組織本身能夠為社區居民提供自治的組織方式和參與公共決策、參與社區發展的渠道。②滿足社區居民對社區服務的多元、多層次需要。社區居民利益的分化，必然帶來多元的利益需求和多層次的需求，對這樣多元、多層次的需求靠政府是難以無法滿足的，而社會組織的服務具有多樣性和靈活性，恰好能滿足居民需要。③充當政府與社區居民的橋梁和紐帶。一方面社會組織能夠凝結社區居民的意愿和利益；一方面社會組織能夠通過組織化的方式來有序的表達訴求。④監督和規范政府行為，促使政府職能轉變。組織化的力量能夠對政府起到個體無法起到的制約性作用，而且社會組織參與社區建設中去，本身就促使政府職能的轉變。⑤協調居民利益，化解社會矛盾，維持社區秩序。社會組織發揮著排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用，同時增強居民對社會的容忍度。⑥整合社區資源，將社區社會力量整合到社區建設和社區發展的行動中來。⑦增強社區凝聚力。社會組織是社會交融的“粘合劑”，對社區認同和社區共同感的形成有重要作用。

未來內生型城市社區建設，社會行動是關鍵，要形成社會行動，一則社區要具備社會行動的力量和主體，二則國家要留有社會行動的空間與途徑，前者是對行動主體的要求，后者是對行動環境的要求。因社會組織管理體制、社會環境制約等多方面影響，我國社會組織發育緩慢，而且參與社區建設的行動力量弱小，難以勝任未來內生型社區建設對其需求。為了激發社區建設過程中的社會行動力量，一要加強社會組織自身建設，提高社會組織自身能力和水平；二要規范和提高政府對社會組織管理和服務的科學化水平，推動社會組織自主發展的同時，加強對社會組織的監督和引導；三要營造良好的公益環境和慈善氛圍；四要完備社會組織參與社區建設的制度空間，積極搭建社會組織參入社區建設制度平臺。總之，就是要保證社會行動“行動有力量，行動有保障，行動有空間，行動有效果”。

3.4 市場輔助

市場是城市社區建設的主體，市場力量是社區建設的重要輔助性力量。這種輔助性力量主要體現在以下幾個方面：一是市場力量可以彌補政府和社會力量不足，滿足城市居民需要和社區需要。特別是在社區服務的供給方面，市場憑借其自身的優勢能夠滿足社區居民多樣化、多層次的需求，另外，市場也可能為社區建設直接提供經濟支持或經濟資源；二是市場機制可以運用到社區建設的某些領域中來，發揮其效率優勢。市場機制本身就內含著效率機制，而這一機制完全可以被社區建設所借鑒和利用；三是政府、社會和市場可以在社區建設領域合作，在共贏的局面中推進社區建設。政府或社會的職責可以通過“合同”或“委托”的方式交由市場完成，市場在分擔政府或社會的任務的同時，也實現了自身的利益需要。

但市場畢竟屬于經濟活動的領域，對經濟利益的追逐是其首要目標，而社區建設在很大程度上屬于社會建設的范疇，而社會領域的基本價值在于公平與公正，這種目標價值的差異決定了我們在社區建設過程中利用市場力量的有限性和對待市場力量的謹慎態度，或者說市場只能充當社區建設的輔助性力量。一方面要積極發揮市場力量參與到社區建設中來，特別是利用市場機制和資源解決社區建設的資源緊缺和效率不高問題，同時要創新政府、社會與市場的合作機制，拓寬合作領域；一方面要對市場參與社區建設進行規范性引導，消除其負面影響，同時激發市場主體（企業）的社會責任。而這其中至關重要的是要建立完善的市場參與社區建設的制度化的激勵機制與引導機制，一方面對公益性的市場行為進行激勵，不排除采取利益激勵方式；一方面引導市場力量投入到社區需要的領域中去。同時，在有必要的情況下，可以以強制性的、具有約束力的方式規定市場主體企業的社會責任及承擔方式。

3.5 居民參與

社區居民既是社區建設的受益者，更是社區建設的主體，是最為重要、必不可少的參與力量。參與，是指一定范圍內的主體在一定程度上對一定領域內的事務的治理過程，包括問題認定、決策分析、實施過程、結果反饋和追蹤決策等環節，它在分解的基礎上予以整合，在整合的指引下予以分解。[26]“社區居民參與是指社區居民影響社區公共事務和公益事業的行為和過程，其目的在于推動社區發展，從而最終實現人的全面發展。”[27]社區居民參與是社區居民生活方式的一種，在“社區建設和發展過程中，只有居民的直接參與，才能培育居民的社區歸屬感、認同感和現代社區意識，才能有效地整合和發揮社區自身的各種資源。居民社區參與是社區發展的內在動力源泉，離開了居民的社區參與，就沒有真正的或完整意義上的社區發展”，“一部社區發展史就是一部不斷培育居民社區意識、提高參與能力、擴大參與領域、提升參與質量的歷史”。[28]

社區居民參與在社區建設領域發揮重要作用：首先，推進居民自治。社區居民的廣泛參與是社區居民自治的根本前提，通過居民參與，可以培養居民的社區意識、社區共同體觀念和社區責任意識，同時擴大了基層民主，使社區居民直接參與社區公共事務的管理、決策、監督，行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，為居民自治提供基本保證。其次，提高公民素質，培育社區精神。一方面居民參與的過程，也是居民經受訓練與熏陶的過程，是公民素養和參與技巧提升的過程；一方面在居民參與過程中，可以增加社區成員間的理解，寬容程度，有利于化解社區矛盾，培育社區共同體精神。其三，解決社區建設資源不足及配置效率問題。社區建設是一項龐大的系統工程，有賴于每一個社區居民的參與，特別是對社區服務而言，居民參與符合現代社會福利基本理念和發展方向，社區社會化服務網絡的建立在根本上依賴于居民參與情況。

總體上，我國社區居民參與普遍存在著參與意識薄弱，參與率低下，參與程度不高等問題。[27]特別是在社區建設過程中，“被動員式”執行參與是居民參與的主要形式，所謂被動員式執行參與是指社區居民在政府和社區工作人員的動員下被動的參與執行或落實社區管理機構業已形成決定的事項，這種參與在取得一定的效果的同時，卻極大的降低了社區居民參與的意義與價值，失去了“參與”的本來意義。按照理性選擇制度學派的觀點，任何一種制度的實施，是在特殊背景下相關行動者為了自身利益而相互作用的結果。[29]居民是否參與社區建設中去，往往也會基于成本—收益的考慮，因而從根本上來說，激發居民參與熱情的前提是要使參與的行動與居民利益產生直接或間接的聯系，或者說居民的參與行動應與其切身利益息息相關。這就意味著要促使居民積極參與社區活動，一方面，要在社區利益整合的基礎上，使社區參與行動與社區利益，特別是和其居民成員利益建立起直接或間接的聯系，在此基礎上培育并增強社區居民的社區意識和歸屬感，使他們主動融入到社區參與中來。研究表明，“個人對群體的認同感愈強烈，便愈可能涉入組織和參與政治。”[30]另一方面，要積極推進社區參與的體制創新，為推進社區參與的廣泛化、制度化合規范化提供制度保證。只有這樣居民才能從“被參與”的臼巢中走入到“要參與”的理想狀態。

注釋：

①關于我國城市社區建設所具有的外生型屬性及特征的論述，可參見系列論文：《論我國外生型城市社區建設模式的實踐邏輯》，《社會主義研究》2011年第4期；《我國六十年城市社區建設歷程、脈絡與啟示》，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2012年第3期。

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責任編輯：王凌宇

Urban community construction mode selection is the product of the combination of theory building and realistic practice,based on China's national conditions and practice of community construction, the ideal picture of the future Chinese urban communities construction mode is endogenous urban community construction mode.Determining the main of community construction and the main’s functional orientation is the basis of the theory of building a community development model in theory building community-construction mode.Under the endogenous community construction mode in the future,there are five main body, including party, government, society, market and residents, the main’s role and function should be positioned as leadership of the party, the government-led, social action, marketassisted, community residents participating.

community；urban community；community construction mode

C912

A

1674-4144（2016）-02-43（6）

張巍，嶺南師范學院法政學院講師。

張勇，嶺南師范學院法政學院副教授，法學博士。

2012年嶺南師范學院人文社會科學研究項目《相對落后地區基層基本公共服務均等化實施戰略研究——以粵西地區為例》（W1204）的階段性成果；廣東省宣傳文化人才專項資金資助。