論我國醫療糾紛行政調解制度的完善

薛舒予福建農林大學文法學院，福建福州　350000

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論我國醫療糾紛行政調解制度的完善

薛舒予
福建農林大學文法學院，福建福州350000

［摘要］近年來，我國的醫療糾紛呈現出逐年上升的趨勢，并且有不少的醫患雙方在糾紛過程中受到侵害，因此如何在醫療事故發生后公平合理地解決糾紛成為社會關注的焦點。針對該事實，該文對醫療糾紛行政調解制度進行詳細的剖析，在分析其可行性和實用性的基礎上提出相應的建議。在完善立法體系的前提下，在衛生行政部門內部設立專門性的醫療糾紛行政調解委員會，并實行垂直管理，選拔具有綜合性素質的工作人員，確認調解協議效力，并輔之以外部保險金制度予以保障。旨在更好地發揮行政調解在醫療糾紛中的作用，維護醫患雙方合法權益

［關鍵詞］醫療糾紛；行政調解制度；醫患關系

隨著當今社會醫療體制的轉型，我國的醫療糾紛也呈現出復雜化和多元化的特點，并表現為數量激增，矛盾尖銳，索賠高額，方式野蠻，而各地“非法傷醫”現象也是頻繁出現，醫生的生命安全和工作環境都難以得到全面的保障。面對這樣一個棘手的局面，如何協調我國的醫患關系，創造一個和諧穩定的醫療環境已成為關注的問題。而在目前法律規定的解決醫療糾紛的3種方式中，行政調解由于其自身的種種弊端，難以適應社會的發展而逐漸被人們所摒棄，功能逐漸弱化。但相較于訴訟和協商，醫療糾紛的行政調解又有其自身不可忽視的優勢，作為我國社會實踐的產物，其不應泯然眾人，而是應該在借鑒吸收他國實踐經驗的基礎上，立足于我國國情，針對其劣勢提出整改和完善的辦法，推陳出新，創造多元化、現代化的行政調解制度，以更好地協調醫患關系，解決糾紛。

1　我國醫療糾紛解決機制概述

1.1醫療糾紛的界定

就“糾紛”而言是一個較為籠統的社會概念，而醫療糾紛目前在法律上也沒有一個清晰的界定。最容易與醫療糾紛混淆的概念莫過于醫療事故。在2002年公布的《醫療事故處理條例》中明確有規定，醫療事故是指醫療機構及其醫務人員在醫療活動中，違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范，過失造成患者人身損害的事故。但是僅以醫療事故的概念定義醫療糾紛未免太過片面，近年來隨著醫患關系的復雜化，醫療糾紛的外延也逐漸擴大，從其內容上大致可分為醫療事故、醫療差錯以及醫療意外。醫療差錯指的是由于醫務人員主觀過失而造成的未達事故標準的損害；醫療意外指的是由客觀因素造成的不良后果。因此醫療糾紛可以綜合概括為醫療機構和患者及家屬之間就醫療后果和原因認識不一致而引發的爭執。

1.2我國醫療糾紛解決機制的現狀

根據2002年公布的《條例》的規定，解決醫療糾紛的途徑有3種，分別是醫患雙方自行協商解決，衛生行政部門進行調解，以及提起民事訴訟。根據國家衛生計生委發布的報告來看，自2010—2015年，以北京市為例，醫療事故糾紛發生率從2010年的71%升至2015年的85%，而醫療糾紛投訴比率卻從2010年的1 484件減至2015年的1 273件［1］。在投訴比率降低的背后是患者對采取公權力介入解決糾紛的信心的下降。特別是在經濟較為落后的地區，許多患者對公共權力更是轉喉觸諱，其只是想要獲得相應的賠償，而并不想“吃官司”，而對于院方而言，花錢私了平息糾紛也有利于名譽的保全。因此在近幾年各省份地區對醫療事故糾紛的解決機制的調查中，醫患雙方自行協商成為解決糾紛的主要途徑。而從平潭綜合實驗區衛生局提供的數據來看，其受理的醫療糾紛行政處理的數量逐步減少，從2010年的20余件減至2015年的不足10件，更有甚者在提出行政處理申請后也逐漸轉變為協商或訴訟解決，因此在實踐中，衛生行政部門收到書面申請行政處理醫療糾紛的情形少之又少的。反觀訴訟解決這一方式在近幾年大有崛起之勢頭，山西省長治市中級人民法院對這一情況出具了專門的調查報告［2］，就該市而言近兩年僅形成訴訟就有50余起案件，呈上升趨勢，并且呈現出多元化的特點，一些與醫院難以達成一致協議而法律意識又比較強的患者往往通過該途徑來維護自己的合法權益。

2　行政調解在醫療糾紛上的適用情況

2.1情況概述

醫療糾紛中的行政調解指的是根據一方或雙方的書面申請，對屬于衛生行政部門職權范圍內的醫療糾紛，通過說服教育，使糾紛的當事人互相諒解，在平等協商的基礎上達成一致協議，從而合理徹底地解決糾紛矛盾。溯及我國五千多年的法制史，行政權較之司法權是更早出現以及更為權威的，《唐律》對醫生誤傷、調劑差錯、針刺差錯、非法出賣有毒藥品、行醫欺詐等均規定了由官府處以相應的刑罰［3］，《元典章》明確規范了醫療糾紛的訴訟程序，如果醫生和百姓發生糾紛進入訴訟程序時，由管民的官員和管醫的官員共同審理［4］。因此在三種醫療糾紛處理方式中，行政調解明顯的具有更為深厚的政治背景。此外，作為象征公權力的行政權在民間各個領域也具有相當的約束力，故從理論上而言，醫療糾紛的行政調解制度本應是最受青睞的一種解決方式。然而根據上海市虹口區衛生監督所提供的數據，采用行政調解這一方式解決醫療糾紛的比率在2002—2004年開始出現下降的苗頭，2005—2008年呈現出一個回暖的小高峰，而在2008年至今卻呈現下坡趨勢［5］。可見近年來在普遍大環境下采用申請衛生行政部門調解的醫患雙方極少，衛生行政部門處于一種十分尷尬的地位，法律賦予其相應的職權，卻無法在實踐中發揮，以致其在很多地區實際上形同虛設，功能也漸漸萎縮。顯而易見，行政調解作為一種醫療糾紛解決機制在現實生活的適用情況很不樂觀。

2.2原因分析

2.2.1衛生行政部門中立性的缺失衛生行政部門在我國的醫療衛生體系中是扮演一種監督管理的角色，也就是說在我國的行政體制上，醫療機構僅是衛生行政部門的下屬事業單位，而要想發揮衛生行政部門的法定監管職責，則需要各個醫療機構的密切配合，因此無論是在人員還是業務方面都與醫療機構有著千絲萬縷的關系。故在處理醫療糾紛時，醫療機構相比患者而言獲得信息的渠道和速度有著明顯的優勢，同時在各行政區劃中，政府機構之間都會有較為濃厚的地域保護主義，在一些閉塞和偏遠地區則更甚。而根據《條例》的規定，衛生行政部門主持醫療事故糾紛的調解，而但凡調解，講究的就是在中立一方主持下，在平等協商的基礎上達成的一致協議。那么可想而知，作為一個身處弱勢的患者面對一個時常與糾紛機構打交道的行政機關，其信任度難免會大打折扣，因此多會引起患者的質疑，影響調解的中立性和公正性。

那么大瓶充裝工序的T=X1+X2+X3+X=14.91+18.77+2.90+15.97=52.55,依次求得轉盤充裝工序的觀測時間為:3.86s,分揀工1工序的觀測時間為:3.45s,在叉車工序中,卸車工序的觀測時間為：0.87min，上空工序的觀測時間為：1.16min,下重工序的觀測時間為：1.05min 裝車工序的觀測時間為0.84min。

2.2.2衛生行政部門職能的模糊我國的衛生行政部門并非一個“純粹”的行政機構，之所以這么說是因為在各地的實踐中，衛生部門的職責一定程度上分流于食品安全管理。根據《食品安全法》的規定，各地的衛生行政部門承擔食品安全綜合協調、組織查處重大食品安全事故等職能，而在實際生活中“民以食為天”，對食品監管內容的復雜性甚至不亞于醫療行政監管，從而使衛生行政部門“術業無專攻”，職能模糊。而衛生行政部門職責不明確的直接結果就是內部人事混雜，處理醫療糾紛并不像普通的調解，雙方爭議的焦點往往具有很強的專業性，因此不僅要求工作人員具備相應醫學知識，同時需要法律素養，更重要的是基于調解的特殊性，工作人員還需具備較高的溝通技巧和交際水準。而在各地的實踐中，其人員往往素質良莠不齊，缺乏專門的人才，這對解決糾紛是非常不利的。

2.2.3行政調解所涉的醫療糾紛范圍狹隘根據《條例》的規定，衛生行政部門受理行政調解的醫患糾紛僅限于醫療事故，即必須構成法定損害后果的事故。此規定則排除了非醫療事故的醫療糾紛，例如因無效診治而加劇病人的精神痛苦，或雙方對診治后果認識不同發生的摩擦甚至醫護人員態度惡劣等情況。諸如此類的糾紛在排除了行政調解之后，就只能通過協商或者訴訟的方式解決，而這類的糾紛大多損害結果較為輕微甚至有的根本無損害，對他們來說訴訟成本過高并且耗時耗力，而為了逞一時口舌之爭起的摩擦甚至肢體沖突自行協商往往無法解決，此時通過具有權威性的行政權的介入作為一個公允的第三方來協助調解可能會事半功倍。因此衛生行政部門行政調解的范圍過于狹隘直接影響了其作用的發揮，在一定程度上弱化了其功能，在現行越來越復雜的醫療糾紛中，明顯更為滯后和保守。

2.2.4和解與訴訟的優勢凸顯醫療糾紛的行政調解制度逐漸沒落的另一原因就是選用和解和訴訟方式解決糾紛的人數大大提升。根據《條例》第十四條，發生醫療事故的，醫療機構應當按照規定向所在地衛生行政部門報告；第三十五條，衛生行政部門應當依照本條例和有關法律、行政法規、部門規章的規定，對發生醫療事故的醫療機構和醫務人員作出行政處理。對醫療機構而言，在發生醫療事故糾紛的時候，面對行政調解可能會帶來的相應處罰，他們自然會選擇成本較低，程序較為簡便的和解，在雙方達成一致意見的基礎上不僅避免了醫鬧等暴力傷醫情況的出現，更是保全了醫院的名譽［6］；而對于患者及家屬而言，一切爭議的焦點就是賠償數額，而在三種糾紛解決方式中，法院所判處的賠償數額往往會高于衛生行政部門所出具的意見，法院會根據患者的實際情況考慮相應的營養費、誤工費、交通費、護理費等，對于造成死亡的患者甚至會有相應精神撫慰金；此外，從行政調解的性質來看，其屬于訴訟外調解，并不具有相應的強制執行力，也就是說雙方可以隨時反悔，遵守僅依靠雙方自覺，對患者而言太沒有保障，這也是患方逐漸棄調解而選訴訟的另一原因。

3　完善醫療糾紛中的行政調解制度的必要性和可行性

3.1醫療糾紛的行政調解相較于和解的優勢

協商和解的前提條件就是雙方地位平等，公平協商，以期解決糾紛，然而現實生活中由于醫患雙方所掌握信息的程度不同，地位自然會出現偏頗，一方面從院方而言，因其了解相應的衛生法律法規，采用協商解決規避行政處理的現象則是越來越多，此舉不僅架空了《條例》的效力，更是藐視了法律的權威；同時對于一些因過錯引起的事故，基于醫療機構的主導地位，其往往會隱瞞重要信息，不予披露不當行為；另一方面，患者的最終目的就是賠償金，而基于醫療機構的優勢地位，患者對其給出的說法也保留懷疑，認為是在推諉責任，因此往往會獅子大開口，索要明顯高于損害的賠償金，其采取的方式往往較為野蠻，甚至會有非法傷醫事件的形成，而迫于無奈，醫療機構不得不支付高額賠償。而行政調解則可以很好地解決這個問題。對于患者所疑慮院方的說法，衛生行政部門可以給予專業性的審查和鑒定，給出一個公允合理的處理建議；而對于患者的天價索賠，衛生行政部門作為一個行使公共權力的國家機關，行政權的介入也會有效約束患者的行為，促使其合法維權。此外，和解具有很強隨意性，并沒有相應的法律予以規制，在這種情況下也不排除存在雙方串通損害國家、社會公共利益情形的發生。

3.2醫療糾紛的行政調解相較于訴訟的優勢

訴訟對于雙方而言，成本高，耗時長，程序復雜，特別是基于原告就被告的原則，一些從落后地區來到大城市看病的病人，在不保證勝訴的情況下，還要花費大量的交通費、住宿費等，無疑加重了患者的負擔。同時，訴訟所形成的雙方對峙的局面，更是使醫患關系陷入一種劍拔弩張的緊張氣氛中，此外，法官多是法學專業出身，對于技術性的醫療問題并不了解，也不利于訴訟過程的推進。正如一位學者所言，并非所有的司法判決都會產生正義，但每一個司法判決都會消耗資源［7］，而有些醫療糾紛，僅是輕微損害甚至無損害，若采取訴訟方式必然造成司法資源的極大浪費，而衛生行政部門的工作人員相比法院工作人員而言，具有專業的知識和溝通經驗，更能妥善解決這些爭執不下的糾紛，相比法院的公開審判，更注重雙方隱私的保護，同時其較之訴訟的按部就班、嚴格程序，更簡便靈活，省時省力，在緩解雙方緊張氣氛的同時，能更快地達成一致的意見或看法，取得事半功倍的效果。

3.3國內外醫療糾紛解決方式對比

在國際社會關于醫療糾紛的處理途徑主要有三種，即協商、仲裁和訴訟，而并沒有關于行政權介入醫療糾紛的規定，可以看出行政調解以解決醫療糾紛是我國實踐的獨特產物。就美國而言，醫療糾紛是由各州的醫療評審和監督委員會仲裁，其成員都是由醫生組成并管理［8］；而德國設有調節處，由各州的醫生協會設立，成員是律師和醫生專家［9］；而日本是由醫師會內設的醫療糾紛處理委員會來解決糾紛，由其中的會員醫師和保險公司組成相關工作人員［10］。黑格爾說過，存在即合理，在我國社會主義背景下存有的行政調解制度解決醫療糾紛也必定是有其合理性和可行性。首先，從政治和文化背景來講，中國幾千年的封建等級制度已經確立了行政權的權威地位，正如“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣，”行政權歷經日積月累的錘煉亦趨成熟，其所涉及社會生活的方方面面更是行使公權力的實踐經驗；同時，中國傳統文化中的“以和為貴”思想更是追求一種無為無訴的理想狀態，況且現代法治起源于西方社會，中國的法治建設起步晚，發展不完善，更需要倚仗行政權的作用，延續至今，用以醫療糾紛亦即如此；其次，仲裁更注重的是“裁”，而調解更注重的是“調”，作為一種準司法的行為，仲裁形式過于古板，首先要求雙方達成仲裁協議，而在實際上雙方在發生糾紛后爭執不下，此時要求雙方達成協議是比較困難的；同時在仲裁程序中，仲裁員主導程序的推進，可以根據實際獨立自主地對爭議問題作出裁定，而不需雙方的同意，其導致的后果就是必然有一方不滿，繼而提起訴訟，這就使之前的仲裁程序付之一炬，不僅浪費人力物力，更浪費司法資源［11］。而被西方稱為“東方一枝花”的調解能充分考慮雙方的意見，在尊重雙方的角度出發，達到雙方都滿意的皆大歡喜的結果，并且更加靈活自由，不受時間、地點的約束，可以充分表達意見，同時在當今的中國司法審判實踐中，以調解優先，調判結合，更是要求社會重視行政調解的作用。

因此，不論是與國內其余兩種糾紛解決方式相比較，還是同國外的實踐情況相比較，行政調解在解決醫療糾紛的適用上都具有其必要性和可行性，因而不能任由其泯然眾人，而是應該對其進行完善和改進，使其更適合當今的國情，充分發揮其作用。

4　完善醫療糾紛中的行政調解制度的對策建議

4.1設立專門調解委員會，采取垂直管理

在大部分患者的眼中，不愿采取行政調解來解決醫療糾紛的原因就是對衛生行政部門的中立性存有質疑，由于我國的醫療衛生體制，使之管辦不分，可能會出現偏頗袒護的情形。我國的衛生行政部門的職能的廣泛且模糊，而涉及醫療糾紛的行政調解這一方面往往是被忽視的，經常是今天某工作人員對某醫療機構進行了檢察，明天又要主持該醫療機構的糾紛調解，正是如此，才使群眾的信任度逐漸降低。因此，筆者認為，可以借鑒學習工會體制的發展經驗，考慮在各級衛生行政部門中設立一個專門的醫療糾紛調解委員會，只負責對醫療糾紛進行調解，不涉及其他對醫療機構監管工作，最大限度地使醫療機構與該委員會沒有任何利害關系，使醫患雙方達到一種最大平等；同時，對該委員會采取垂直管理的制度，即直接受上一級調委會的管理，如此就可最大限度地避免地域保護主義，并且在每一次對醫療糾紛進行行政調解的時候，必須從上一級的調解委員會派出一名監察員來監管調解的進行，最大限度保證中立和公正。如此，就避免了管辦不分的尷尬狀況，也使社會大眾可以重拾對衛生行政部門的信心，發揮其真正效用。

4.2完善立法規定，彌補立法缺失

在我國目前的立法體系中，并沒有對行政調解作出明確、系統的規定，僅在部分單行法中分散地加以規定，以至于大部分的行政調解的程序規則要參照《人民調解法》的規定，這就造成有些衛生行政部門在調解的時候過于隨意和自主，難以體現程序的公正性。而在目前提倡社會大調解的情形下，作為大調解機制的一部分，行政調解也需要一部專門的單行法律來確定其地位，因此，筆者建議立法機關應當盡快制定一部《行政調解法》或者是補充相關衛生法律法規中的規定，對醫療糾紛受理的程序、時限、雙方權利義務等作出明確的規定，尤其在行政調解可以適用的醫療糾紛的受理范圍上可以作出適當的擴充，例如將尚未達到醫療事故損害標準的醫療差錯納入行政調解的受理范圍，對于此類由于醫務人員主觀過失而造成的事故，因其定性上較為模糊，又因其具備一定的專業性而其他的糾紛解決人員難以掌控，處理上也容易混淆，因此可以將其一并列入受案范圍，由具有專門知識的衛生行政人員予以解決，有利于糾紛解決資源的全面整合，訴求渠道的有效暢通。

4.3選拔專業素養人才

基于調解這一特殊的方式，其需要的不僅只是行政類型的工作人員，必須是具備醫學、法學、管理統籌等素養的綜合性人才，同時由于需要居中主持，調解員還須具備有溝通技巧和基層工作經驗，因此在甄選相關工作人員時，應當設置相應門檻，選拔真正有素養的人才。而若需構建上述的專門性調解委員會，其組成人員也可以借鑒德國的調節處的人力資源配置，由專業的醫生代表負責專業的醫療問題的解決、法務工作代表闡述解釋相關法律法規的規定，基層鄉鎮工作代表負責組織統籌雙方，主持工作，并且與之溝通協調，這樣可以通過各自所擅長的領域觸及醫療糾紛的各個層面，滿足醫患雙方的各種需求，從內部開始，改善我國醫療糾紛的行政調解機制的現狀，使之更適應時代發展。

4.4將行政調解制度和執業保險制度相結合

在上文分析行政調解制度弱化原因的時候，筆者提到棄用行政調解這一方式解決糾紛的另一原因就是訴訟賠償的數額往往會高于衛生行政部門給出的意見，而患者關注的焦點問題就是賠償數額的多少，因此大部分患者寧愿為了這些小額的費用例如交通費、誤工費等不惜選擇耗時長、成本高、程序復雜的訴訟渠道，但若是在行政調解中增加賠償金額，使二者賠償數額基本一致，那么行政調解的靈活簡便的優勢便會凸顯出來。因此筆者建議應組織執業醫師購買職業責任保險，正如律師在執業過程中需辦理職業責任保險一樣。對于醫生這一職業而言，其過錯或疏忽可能會導致更嚴重的損失和風險，而執業保險制度就會將這樣的社會風險轉移到保險公司的身上，當醫務人員因違反相關法律法規造成醫療事故，由保險公司對患者提供一定程度的賠償金額，從而更好的保護患方的利益，在這一點上很多資本主義國家發展的都比較完善，特別是日本，對此尤為重視。因此我國可以適當借鑒，從內部加強行政調解制度在醫療糾紛處理上的競爭力，從而使之進入大眾視野，發揮其作用。

4.5對行政調解協議的效力予以確認

行政調解協議的效力一直以來也是廣為詬病，其缺乏強制執行力，對于這種缺乏“安全感”的協議，則需要打一劑“強心針”來穩固其地位。對此，筆者認為可以參考勞動爭議調解協議的相關做法，引入以下機制：①雙方對協議內容沒有爭議的可以共同向人民法院申請司法確認，由法院出具確認決定書，產生強制執行效力；②雙方可以共同到相應的公證機關進行公證，由公證處出具證明，一式三份，各自保存；③在衛生行政部門建立專門性的調解委員會后，法律可以賦予該調委會置換調解書的權力，即根據雙方當事人的申請，可以由該調委會出具調解書置換調解協議。調解協議一經加固即馬上具有強制執行力，故除非有實質性的錯誤或者嚴重的程序性錯誤，例如醫學鑒定結果存在錯誤，或者利害關系人尚未回避等，任意一方不得隨便毀約，這樣不僅規范了行政調解協議的效力，也使得一方當事人基于對公權力的信賴而作出一定的行為而產生的正當利益可以得到確實的保護，也能充分體現行政調解服務于民的原則，有效實現多種手段，協同作戰的司法理念。

5　結語

綜上所述，在面對現如今越來越復雜多元的醫療環境，越來越花樣層出的醫療糾紛，行政調解制度因其種種弊病，而受到社會大眾的弱化和漠視，適用情形不容樂觀，對此筆者在分析原因、比較其實用性和必要性的基礎上提出行政調解在適用于解決醫療糾紛的方式上更是應當與時俱進，在審視其內在不足的基礎上加以改進和補充，加強其本身競爭力，同時在外部機制上應尋求新的輔助機制予以結合創新，充分發揮行政調解在醫療糾紛上的獨特優勢和作用，合法規制行政行為，最大限度地維護雙方的合法權益，創造一個和諧平等的醫患關系。

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The Consummation on Administrative Mediation System of Medical Disputes in China

XUE Shu-yu
Fujian Agriculture and Forestry University，grammar school，Fuzhou，Fujian Province，350000 China

［Abstract］In recent years，medical disputes have showed a rising tend in our country. Many doctors and patients are harmed in disputes. Therefore，how to solve the conflict appropriately and equally is the focus in social. This paper gives a detailed anatomy of the administrative mediation system for medical dispute by analyzing the application in practice and put forward the corresponding suggestions. With improving the legislative system，specialized medical dispute administrative mediation committee should be established in health administrative sectors，and high-quality workers should be chosed.Besides，Insurance system ought to be formed in order that administrative mediation can play a better role in the conflict and alleviate social contradictions.

［Key words］Medical dispute；Administrative mediation System；Physician-patient relationship

［中圖分類號］D922

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672-5654（2016）02（a）-0007-05

DOI：10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.04.007

［作者簡介］薛舒予（1995.11-），女，福建平潭人，本科，主要從事行政法研究方向。

收稿日期：（2015-11-03）