商事登記改革后續衛生監管現狀與對策

黃鵬飛，吳國榮，劉朝英，黎達僑

深圳市光明新區衛生監督所，廣東深圳518107

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商事登記改革后續衛生監管現狀與對策

黃鵬飛，吳國榮，劉朝英，黎達僑

深圳市光明新區衛生監督所，廣東深圳518107

目的分析評估商事登記改革后公共場所存在的監管難點問題，探討解決主體登記與經營實體后續許可監管矛盾的途徑與對策。方法采用回顧性調查，分析2013—2015年商事登記移交衛生監管部門的商事登記主體，其所確立經營項目與實體經營行為的許可申報實施以及監管現況，評估僅登記未獲許可實體的經營行為對公共衛生安全及監管潛在風險。結果深圳市實行商事登記改革中部分登記主體法制意識不強，存無實體經營行為或登記信息虛假，造成后續許可審批機關為查證經營行為虛耗公帑，經營行為涉及公共安全的部分商事登記主體，未盡實施經營的許可申請手續，進入實質經營行為給公共衛生安全帶來較大風險，使取締不符合后續許可要求商事主體經營行為陷入困境，也造成登記主體投資損失等諸多后續監管困擾。結論加強法規宣傳，促進商事登記后主體實施經營行為前相關許可申報的自律，作為法治型與服務型政府，應推動立法或現有法規修改，實行風險評估，對涉及公共衛生安全的商事行為，商事登記形式與實質審查兼顧，登記與后續許可機關實行信息互通，共享大數據，強化社會監督效應，完善經營誠信管理體系，建立以經營場所監管網底的多部門推動，風險共控的后續監管長效機制，履行政府監管與服務職能，維護公共安全，促進市場健康有序發展，構建和諧社會。

商事登記；公共衛生；監管；風險；對策

深圳處于改革前沿，改革與創新是核心，對于商事登記制度深圳也進行有益探討，所制訂《深圳經濟特區商事登記若干規定》于2013年3月1日正式實施，商事制度改革實施8個月，深圳新登記商事主體27.65萬戶，同比增長130%。全市累計實有商事主體125.23萬戶。按全市1500萬人口計算，每千人擁有商事主體83.49戶，該指標為全國最高［1］。商事登記改革的亮點在于商事主體可先拿執照再審批，降低了商事主體成立的門檻；實行經營異常名錄制度，建立商事主體信用體系等，以上一列改革措施均有利于健全市場監管體制。但新登記的商事主體能否經受得住市場競爭的考驗，能否順利完成日后各項嚴格的行政檢查和行政審批，尚存在疑問，商事主體帶有不確定性，給衛生、環保、消防等前置或后置行政審批機關帶來監管新挑戰，并且以上行政部門所需完成的許可審批涉及公共安全，是不容忽視的。如何實現商事登記改革后續監管，將是對監管部門智慧的新考驗。

1　商事制度改革后續衛生監管現狀

1.1無證商事主體激增，監管資源相對短缺

深圳特區商事制度改革前，衛生等行政許可審批作為工商營業執照審批的前置許可，法律要求需要辦理行政許可證件的，必須辦理相關許可后方能申請營業執照。如《公共場所衛生管理條例》第八條特別強調：“經營單位須取得‘衛生許可證’后，方可向工商行政管理部門申請登記，辦理營業執照?！边@是通過專業職能部門的許可手段，進行嚴格把關，達到事前商事主體市場準入的資格的審查目的，以上兩個部門間形成明顯監管疊加效應。自2013年3月1日開始實施商事登記制度改革，至2014年6月30日，通過市場監督管理局商事登記系統平臺，衛生監管部門共計認領了涉及衛生行政部門的商事主體信息18291條［2］。衛生許可工作方面，截至2013年12月31日，全市新申請辦理《公共場所衛生許可證》數量為1749件（去年同期為3660件），同比下降了52.21%；2014年1月1日至6月30日，全市新申請辦理《公共場所衛生許可證》數量為725件（去年同期為1086件），同比下降了33.24%［2］，以上統計數據側面佐證監管疊加效應這點。商事制度改革后，依據《深圳經濟特區商事登記若干規定》第十二條：“商事主體領取營業執照后，依法開展經營活動。商事主體的經營范圍中屬于法律、法規規定應當經批準的項目，取得許可審批文件后方可開展相關經營活動?！毙l生等行政許可審批不再是前置許可，成為商事主體成立后合法經營的事后補辦程序，前置取消，明顯削弱疊加監管效應，導致無證商事主體激增，引出監管資源短缺新問題。

公共場所的經營及管理涉及公共衛生安全及公眾利益，場所衛生設施條件、衛生學流程及衛生管理等是傳染病防控及公眾健康維護依附之實體，衛生許可就是對以上各環節的監督與認可，其監管存在特殊性，與一般經營項目的監管存在天淵之別。商事制度改革的實施，營業執照辦理的準入門檻降低，而衛生等涉及公共利益的前置許可要件及要求并沒有取消，相關商事主體在辦理營業執照后，因各種原因誤認為無需再辦理相關許可證件或未能達到許可條件而無法補辦許可證件，再加上市場經濟本身存在自發性等缺陷，企業作為市場主體，以盈利為目的，追求利潤最大化，在其經營管理過程中關注的是經濟利益，缺乏內在約束機制督促自身來承擔相關的企業社會責任［3］，以上客觀因素存在，市場將會出現大量有照無證經營的違法現象。公共衛生安全隱患不能忽視，監管責任日益突出，而現有監管資源與監管對象之間不匹配，相對短缺新問題，需要加以重視。

1.2監管依據匱乏，配套法律法規建設需推動

公共場所的經營及管理是以衛生許可及衛生監督方式實現，商事制度改革前，市場監管部門（工商）作為主要執法主體，根據《無照經營查處取締辦法》第四條規定的五種無照經營行為（即無證無照經營、無需辦理許可證的無照經營、有證無照經營、執照異常的無照經營以及超范圍經營）進行清理或取締，而衛生等行政機關只對無證無照經營和超范圍經營進行相應查處。《深圳市查處無證無照經營行為條例》第四條規定，對應當先取得其他行政許可證件而未取得，擅自從事經營活動的，由其他行政許可證件的頒發機關負責查處，工商行政管理部門予以配合?？梢?，衛生行政部門根據上述規章和法規，與工商行政主管部門共同執法，在打擊無證經營的違法活動中起到一定的積極作用。

商事制度改革后，將營業執照辦理的前置許可改為事后補辦，辦理門檻降低，導致大量有照無證經營單位進入市場，有照無證經營行為不再是《無照經營查處取締辦法》的調整對象，也不是《深圳市查處無證無照經營行為條例》直接規范的，衛生等行政部門如果再根據上述兩個規范性文件進行相應查處，顯然依據不足。目前，雖然《深圳經濟特區商事登記若干規定》第二十七條規定了有關行政許可審批部門對進行無證經營行為的商事主體進行相應查處，以及《公共場所衛生管理條例實施細則》第二十二條第二款的規定，以“未取得‘衛生許可證’擅自營業案”進行查處，但是對釘子戶或誠信缺失企業的監管，缺乏相應可操作性的法律法規，例如取締等，對其有照無證經營行為進行調整及規范。綜上所述，商事制度改革后配套法規滯后，造成對商事主體涉及公共衛生安全商事活動監管的可操作性依據匱乏，存在監管困難等新問題，是城市精細化管理的挑戰。

2　商事制度改革后續衛生監管對策期冀

2.1推動管理資源整合，利用大數據，建立多向信息共享平臺，實現高效審查制度

商事制度改革以來，市場監督管理局與衛生等許可審批部門建立了商事主體認領機制，各部門通過無縫對接的配合，較好地完成了各職責范圍內的工作。然而實際工作中發現，商事制度改革現有形式審查弱化了政府擔保功能，商事登記的創設效力因登記真實的不確定性而減弱，某種程度上將虛假登記的風險交給市場來承擔［4］，例如，商事登記信息中存在：“主體地址不詳或錯誤，以及無聯系電話，造成無法進行后續監管；商事登記主體已取得營業執照，未進行營業或無經營場所及條件的，亦為無實體經營行為的；商事登記主體存在一址多照的，造成后續監管主體難以認定及許可無法實施（符合衛生學要求及許可的公共場所有專業的排他性，一個經營場所存在兩個及以上的衛生許可難以實現）”等情況；雖然《深圳經濟特區商事主體經營異常名錄管理辦法》第五條規定，商事主體地址及聯系方式的真實性及可聯系性，市場監督管理部門可通過定期向商事主體住所或者經營場所郵寄專用信函，而確認其真實性及可聯系性，此形式是一種滯后的變相審查，信函投遞中存在代簽可能，其簽收真實性存在商榷。若整合開放房產監管、出租屋及電信部門基本信息端口，共享形成大數據，商事登記就可以利用數據對商事主體信息、登記地址、聯系方式以及登記地址上商事行為存在與否等進行高效審查。從而解決目前登記后全盤移送后續行政許可機關，避免后續許可機關對無經營實體、虛擬地址及錯誤地址的登記主體進行排查，并且此類商事登記主體非但未能為國家及社會創造財富，反而增加許可審批機關不必要的成本和負擔，故上述措施是完善商事登記后續監管的關鍵。

2.2根除監管瓶頸，呼吁衛生立法

政府職能的轉變是符合現代法治政府建設總體要求的，政府公共服務職能理念的轉變也是商事登記效率價值的體現［5］，有學者認為，商事登記國家可以采用兩種辦法實現了對經濟秩序的維護：第一，對特殊領域、特定行業實行市場準入，嚴格控制特殊領域、特定行業企業的數量和質量，以保證國家整體經濟結構和人民生活的安全和穩定；第二，避免企業設立過程中的欺詐和虛假，商事登記機關在登記過程中對于有異議的企業可以進行實質審查，以維護市場交易安全［6］，由此可見，市場監管有賴于許可的設定，呼吁特區立法機關利用特區立法優勢，推動衛生行政立法，結合《公共場所衛生管理條例》及其實施細則、《深圳市查處無證無照經營行為條例》和《深圳經濟特區商事登記若干規定》制定適應特區實情的公共場所衛生行政許可法規。建議將涉及公共衛生經營行業按公共安全風險進行評估分類，以風險評估分類明細準入條件，調整公共衛生安全低風險行業準入門檻，低風險行業可以免除許可但須備案登記。建立高風險高標準、低風險低要求的分類許可和備案制度，既可實現提高監管覆蓋率，提高許可質量，減輕商事主體的行政許可審批負擔的目的，又可規范商事主體的經營活動，這是應對與減少商事制度帶來的監管風險的法制途徑。

2.3建立完善經營誠信管理體系，強化社會監督效應

深圳市衛生計生行政部門已建立商事登記后續監管黑名單制度將商事登記主體尚未按要求申請辦理衛生許可且擅自營業的；未取得商事登記主體資格和衛生行政許可資格，擅自營業的，將納入衛生監管“異常名單”范圍，核實后，定期對外公示和上報黑名單信息；市場監管部門依據《深圳經濟特區商事登記若干規定》第三十一條第三款：“對商事主體載入經營異常名錄負有個人責任的投資人、負責人、董事、監事、高級管理人員的信息納入信用監管體系。”建立經營異常名錄制度。建議市場監管部門將已取得營業執照且進行相應經營活動的，但在合理期限內仍未取得后續許可的商事主體，按規定將其納入經營異常名錄，統一管理。此外，商事主體異常名錄應與衛生異常名錄關聯，最終參照深圳交警做法，將違法行為信息納入社會征信系統，提高違法行為社會信用成本，促使商事登記主體自覺接受后續監管，建立并完善經營誠信管理體系。

2.4構建無證經營的場所監管網底，多方推動后續監管

商事主體進行經營活動需要經營場所，多數經營場所屬于租賃場所，屬于《深圳經濟特區出租屋管理若干規定》和《深圳經濟特區居住證條例》調整范圍。對無證經營的商事主體，要求相關監管部門和當事人遵照《深圳經濟特區出租屋管理若干規定》第十一條第一項及第六項：“出租人應當履行下列義務：（一）遵守有關法律、法規、規章；（六）發現承租人及其他入住人員有違法行為或犯罪嫌疑的，應及時向公安機關或相關職能部門報告”及《深圳經濟特區居住證條例》第十六條賦予申報義務人（房屋出租人或者實際管理人）發現利用居所從事下列違法、犯罪活動的（共五項26種違法行為），應當及時向公安機關或者有關部門報告義務，其中也涵蓋衛生類違法行為，第四十三條明確責任人未盡義務所需承擔的行政處罰，以上相關條款履行相應法定職責和義務，由租賃管理機關及出租責任人對無證經營者進行必要監督，對拒不辦理前置許可證而繼續無證經營的，報告相應行政許可機關查處，必要時采取法律手段解除租賃關系，根除無證經營主體進行違法活動的依存場所。

2.5加強監管資源配置，降低監管風險

商事改革之后，現有衛生法律法規未能及時修訂，影響相應擴充執法人員隊伍［2］。公共場所衛生許可證及衛生監督職能由衛生監督所承擔，按目前現有機構職能及許可項目情況，衛生監督員人員編制數存在缺口，專業匹配不科學，無法滿足商事制度改革實施后無證經營場所的監管及取締工作。因此需要從體制編制等上層進行變革，優化配置專業人才資源，增加衛生監督員編制，提升監管力量，提高監管和許可質量，降低監管難度和公共安全風險。

2.6商事登記改革，試水后續監管新模式

深圳市商事制度改革把原本的前置許可審批手續改為事后補辦，市場上涌現大量有照無證商事經營主體，違法經營現象普遍存在，公共場所衛生監管風險突出。針對出現的新情況，從監管主體職責及被監督相對人權利與義務兩方面考慮，深圳基層衛生監管部門積極應對商事登記改革帶來的新問題，試水后續監管新模式，利用現在監管資源，制作衛生許可證催辦文書，以短信、定點約投信函、電話催告、實地巡查以及有照無證單位負責人約談等多項舉措，加強后續監管工作。所采取的這種催辦監管工作新模式，充分降低監管成本，發揮監管資源使用效益最大化，有效推動了無證公共場所的查處工作。

綜上所述，商事登記制度改革給予經濟發展帶來新活力，同時也給予政府職能監管部門帶來新的考驗，對原有監管機制提出了新的要求。加強法規宣傳，促進商事登記后主體實施經營行為前相關許可申報的自律，建立完善經營誠信管理體系。作為法治型與服務型政府，應推動立法或現有法規修改，實行風險評估，對涉及公共安全的商事行為，商事登記形式與實質審查兼顧，登記與后續許可機關實行信息互通，共享大數據，建立以經營場所監管網底的多部門推動，風險共控的后續監管長效機制，履行政府監管與服務職能，維護公共安全，促進市場健康有序發展，構建和諧社會。

［1］付瑩.深圳商事登記制度改革的功能、困境與對策［J］.特區實踐與理論，2014（1）：53-56.

［2］林敏，郭志勇.深圳市商事登記制度改革后續衛生監管的對策探討［J］.中國衛生監督雜志，2015，22（1）：92-95.

［3］鄧澤宏.國外非政府組織與企業社會責任監管——以美國、歐盟的NGO為考察對象［J］.求索，2011（11）：51-53.

［4］張輝.商事登記法律效力的檢討［J］.石家莊經濟學院學報，2007，30（1）：91-95.

［5］劉訓智.商事登記制度的法經濟學分析［J］.東北大學學報：社會科學版，2013，15（2）：182-187.

［6］王妍.商事登記中行政權力定位的理論思考［J］.北方法學，2009，3（2）：65-76.

Health Supervision Status and Strategies after the Business Registration Reform

HUANG Peng-fei，WU Guo-rong，LIU Zhao-ying，LI Da-qiao
Health Authority of Guangming New District，Shenzhen，Guangdong Province，518107 China

Objective To analyze and evaluate the supervision difficult issues existing in the public place after the business registration reform and discuss the ways and strategies for resolving the subsequent license supervision contractions of subject registration and operational entity.Methods The license declaration implementation and supervision status of the operational projects and entity operational behaviors determined by the business registration main body handed over to the health supervision department from 2013 to 2015 was retrospectively surveyed，and the potential risks that the operational behaviors with registration but without license brought to public health safety and supervision were evaluated.Results The legal sense of some registration main bodies in the business registration reform in Shenzhen was not strong without entity operational behaviors or with false registration information，causing the public funds waste of verification operational behaviors in the subsequent license approval institutions，the entrance of parenchymal operational behaviors of some business registration main bodies involving in public safety but without operational license application procedures brought a greater risk to the public health safety，making the operational behaviors of banning business main bodies failing to meet the subsequent license requirements fall into trouble，also causing many subsequent supervision troubles such as the investment loss of registration main bodies.Conclusion Our law-oriented and service-oriented government should enhance the law publicity，promote the self-discipline of related license declaration before the implementation of operational behavior by main bodies after the business registration，promote the legislation and modification of present laws，implement the risk evaluationand substantive review of business behavior involving in public health safety and business registration form，and the registration and subsequent license institution should implement information communication and big data sharing，intensify social supervision efficacy，improve the operational faith management system，establish a subsequent long-term supervision and risk-sharing mechanism promoted by multiple departments，perform the government supervision and service function，maintain the public safety，promote the orderly development of market health and construct a harmonious society.

Business registration；Public health；Supervision；Risk；Strategy

R19

A

1672-5654（2016）09（a）-0004-04

10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.25.004

2016-06-03）

黃鵬飛（1972.10－），男，廣東揭陽人，本科，副主任技師、主管醫師，主要從事疾病控制及環境衛生工作。