在區域協調發展新格局中充分釋放生態環境紅利——專訪北京大學教授、中國區域科學協會會長楊開忠

文/宋旭

在區域協調發展新格局中充分釋放生態環境紅利——專訪北京大學教授、中國區域科學協會會長楊開忠

文/宋旭

今年3月發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱“十三五”規劃）進一步明確了未來的三大區域發展戰略，京津冀協同發展、長江經濟帶和“一帶一路”，并把資源環境可承載作為區域協同發展新格局的四個重要指征之一。

9月，《長江經濟帶發展規劃綱要》正式印發。至此，三大區域戰略的發展規劃全部落地，共同構成推動區域發展重大國家戰略的綱領性文件。

9月7日，國家發展改革委印發了《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》，尤其強調指出，要構建生態安全屏障，把生態文明理念貫穿區域發展總體戰略實施的全過程。這反映出我國區域發展新格局的一個重要理念變化。

為此，《中國環境管理》采訪了北京大學秘書長、中國區域研究中心主任楊開忠教授，他也是中國區域科學協會會長，北京大學、首都經貿大學、南開大學、清華大學、河北經貿大學京津冀協同發展聯合研究中心主任，長江經濟戰略研究中心主任，長期從事區域科學、區域發展與城鎮化、區域規劃的研究，并曾長時間受聘擔任北京市發展與改革委員會副主任。

楊開忠對本刊指出，區域協調發展是20世紀90年代以來我國區域發展戰略的中心思想。2010年以來，我國區域協調發展內外環境發生了巨大變化。面對新一輪全球科技革命、產業變革和治理變革的挑戰與機遇，面對經濟發展新常態的趨勢和特點，面對實現中華民族偉大復興的需要，黨的十八屆五中全會提出塑造區域協調發展新格局；與傳統格局不同，隨著我國經濟發展階段性變化以及黨的十八大以來生態文明建設的新要求，新格局強調開放、自由、聚集、高效、共享、綠色，把生態環境保護置于優先位置，充分釋放生態環境紅利是區域協調發展新格局的基本要求和任務之一。

要在區域協調發展新格局中充分釋放生態環境紅利，真正實現“綠水青山就是金山銀山”，需要我們長期不懈地努力，從觀念認識、制度體制、規劃設計以及能力建設等多個方面系統推進。

從“傳統區域發展戰略”到“新區域協調發展戰略”

《中國環境管理》：我國的區域發展戰略大致經歷了一個怎樣的發展歷程，主要著眼點是什么？

楊開忠：改革開放以來，我國區域發展戰略歷程可以以黨的十八大為界劃分為兩個大的階段。1988年，小平同志把他的區域發展戰略思想明確總結為“兩個大局”戰略構想，即“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”十八大以前的傳統區域發展戰略是小平“兩個大局”戰略構想的貫徹落實。上個世紀80年代實施沿海地區發展戰略，利用沿海地區的有利條件促進國民經濟發展；90年代開始強調建立全國統一市場和共同制度、建設一體化交通等基礎設施，為地區間競爭與合作營造公平市場化、全球化環境；世紀之交開始強調空間差別化干預，并逐步形成了西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先現代化的“四大塊”以及支持特殊類型地區發展的格局，希望在公平地發揮各地潛力和優勢的同時，緩解和縮小區域發展水平差距。

這一階段的區域發展戰略有兩個局限，一是局限于陸地國土空間，相對忽視國內外空間統籌；二是單純強調GDP，相對忽視人的發展和生態環境保護。

《中國環境管理》：十八大之后的區域發展戰略有何變化呢？

楊開忠：十八大以來，我國區域發展進入新區域協調發展階段。新區域協調發展即區域協調發展新格局，從戰略思想來看，新區域協調發展超越了鄧小平“兩個大局”的戰略構想，實際上提出了“兩個雙大局”的戰略構想，有時我稱之為習近平的“兩個雙大局”戰略構想。一是提出海洋強國，強調統籌陸地強國、海洋強國雙大局；二是強調統籌國土空間和國際地緣空間雙大局。十八大以來的新區域協調發展戰略本質上是這“兩個雙大局”戰略構想的貫徹落實。

新戰略，新特點。首先，新戰略強調陸緣、海緣、地緣全空間的互聯互通，以自由貿易試驗區、高鐵網絡建設為主導，消除條塊分割，縮短時間距離，暢通全空間經濟合作走廊，增強國內外市場、資源和設施的可及性、安全性和可持續性。其次，在堅持更新完善“四大板塊”和“特殊類型區”戰略的同時，制定實施三大新的區域發展戰略，即京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”，形成內外結合、陸海統籌的空間差別化戰略新格局，具體來說：

上個世紀90年代來以來，繼東西差距問題之后，南北平衡問題逐漸成為我國區域發展重大問題，振興東北的提出可以說在很大程度上是黨和政府為平衡南北做出的第一個重大決策。2014 年2 月26 日習近平總書記在北京座談會上重要講話指出，實現京津冀協同發展是“四個需要”。深刻體會總書記的講話，我以為，京津冀是共和國首都所在地和北方核心區，對平衡南方具有決定性意義，京津冀協同發展重大國家戰略的根本目的之一，就是要在新的形勢下通過統籌解決制約京津冀三省市特別是首都可持續發展的突出問題、優化京津冀城市群布局和形態、促進京津冀人口經濟資源環境相協調、促進京津冀優勢互補，以進一步“帶動北方腹地發展”、平衡南北方發展。

經過過去幾十年的發展，我國形成了以沿海為核心、內地為邊緣的“核心—邊緣”結構。長江經濟帶通江達海、通橋（大陸橋）達海、橫貫東西、連通南北，自然、經濟、社會、技術條件優越，促進長江內陸地區，實現國民經濟核心區由沿海向沿海-沿江轉變，是保持全國經濟高效、包容、可持續發展，實現中華民族偉大復興的必然選擇。首先，過去30多年的發展主要發生在沿海地區，目前，除河北、廣西、海南外，沿海地區基本跨入高收入國家和地區行列，經濟增長顯著放慢。然而，我國整體上尚處于中低收入水平國家和地區行列，實現“兩個一百年目標”和中華民族偉大復興，還必須保持中長期中高速增長。從空間布局來看，這就要求在繼續發揮沿海地區作用的同時，實現內地經濟高速增長。內地發展條件、發展潛力不一樣，長江經濟帶內陸地區，特別是內陸長江干流地區，是內地條件最優越的地區，無疑是實現內地經濟高效高速增長的主力軍，是保持全國經濟中長期中高速增長的新引擎。

其次，過去幾十年，人口凈流入沿海地區，導致沿海地區人口密度顯著提升，目前已顯著高于日本全國人口密度，其中，沿海地區京津冀、長三角、珠三角三大核心區人口密度同樣顯著高于大小相當的日本核心區——本州島的人口密度。這意味著，我國沿海地區雖然還遠不是世界上最發達的地區，但是已經是世界上人口密度最高的地區；我國沿海經濟核心區雖然還遠不是世界上最發達地區，但已經是世界人口密度最高的核心區。未來沿海地區整體上已經不適宜于進一步吸納人口了，必須想辦法緩解人口繼續向沿海集中的趨勢，為此，必須實現沿海地區工業化、城鎮化從人口凈流入外源式向人口進出動態平衡的內源式轉變。也就是說，讓未來沿海地區的城鎮化建立在人口遷入和遷出動態平衡的基礎上，而內地人口的城鎮化要努力留在內地解決。

“一帶一路”其實整體上不是一個國內區域發展戰略，而是我國走出去的全球地緣經濟，但國內各個地區在推進“一帶一路”中的戰略地位和作用不一樣。一方面如何把握這種地位、發揮這種作用，事關推進“一帶一路”戰略的績效，甚至成敗。另一方面推進“一帶一路”必然對我國國內區域發展格局產生重要影響，例如，它會為西部和南方帶來更多發展機會，一方面可能有利于緩解東西發展差距，另一方面可能給南北平衡帶來新的挑戰，因此，需要有效管理好這種影響。

《中國環境管理》：您認為三大區域發展戰略內在的邏輯聯系是怎樣的呢？

楊開忠：三大區域發展戰略在邏輯上具有密切的內在聯系，都是立足于兩個“兩個大局”的戰略構想，著力解決實現“兩個一百年目標”和中華民族偉大復興的區域協調發展重大問題，在價值理念、規則制度、程序過程和實質發展幾個方面具有高度的一致性。

首先，從價值理念來說，三大戰略都秉承了以人為本，創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，強調解放思想、轉變觀念；其次，從規則制度來講，三大戰略都堅持共同規則、共同制度，強調制度規則建立健全；第三，從程序過程來說，三大戰略都強調市場、社會、政府三大主體協同治理，發揮市場在資源配置中的決定作用；第四，從實質發展來看，三大戰略都強調以推進包括互聯互通、生活水平均等化在內的一體化為方向，以提升區域品質為中心，以促進區域功能升級為重點，以優化發展節點、軸線、圈域、密度布局為地域支撐，以生態建設、環境保護為優先領域，以全面創新為動力。

區域協調發展新格局突出“綠色”

《中國環境管理》：三大區域發展戰略都強調突出“綠色”，注重處理好環境與發展的關系，把生態環境保護置于優先地位。比如，生態環境保護是作為京津冀協同發展的三個重點率先突破領域之一提出來的；“生態優先、綠色發展”是整個《長江經濟帶發展規劃綱要》的基本思路。您如何理解區域發展新格局這種基本理念上的轉變？

楊開忠：十八大之前，我們一直也說不走“先污染、后治理”之路，堅持可持續發展，也制定了21世紀議程等各項戰略方針政策，但由于各種原因，“空轉”現象嚴重。然而，十八大之后的區域協調發展新格局開始實實在在地強調綠色發展、做實生態環境保護優先，真抓、真實、真力度，前所未有。像《京津冀協同發展生態環境保護規劃》規定了京津冀地區生態保護紅線、環境質量底線和資源消耗上線，明確了區域環境質量的總體目標；《長江經濟帶發展規劃綱要》在明確生態環境目標的基礎上又進一步就貫徹生態優先、綠色發展要求做出了機制安排，包括建立負面清單管理制度、加強污染聯防聯控、探索橫向生態補償等。

我想，這種變化是與我們國家整個的經濟發展階段密切相關的。十八大之前，收入水平較低，老百姓對于生態環境質量的要求不高，同時資本積累能力差，結果，傳統區域發展格局強調經濟增長，忽視生態環境保護，以資源過度消耗、生態破壞和環境污染為代價。十八大之后，隨著我國經濟發展階段性變化和人民生活水平提高，對好的生態環境質量要求不斷增長，同時防治生態破壞、環境污染的能力增強了，要求把生態環境保護放在更加重要的位置，因而新的區域發展格局越來越強調生態環境保護優先，強調資源環境可承載，追求綠色發展。以習近平總書記為核心的領導集體適應和駕馭這種階段性變化，把生態文明建設上升到社會主義事業“五位一體”總體布局，制定實施生態文明建設改革方案，提出要搞大保護，不要搞大開發。這是區域協調發展新格局十分強調綠色、把生態環境保護放在優先位置的根本原因。

把生態環境倫理教育內化到專業教育和人才培養中

《中國環境管理》：如何在區域協調發展新格局中充分釋放生態環境紅利呢？

楊開忠：首先，要提高認識、轉變理念，建立生態環境價值計量的科學方法。環境為社會提供自然資源和服務來源，供給清潔的水、新鮮空氣、舒適度，是稀缺的，是有價值的，不是無價的，而且，隨著經濟發展和人民生活水平的提高，隨著人們對于生態環境的要求越來越高，人們對于生態環境改善以及生態產品的支付意愿和支付能力會越來越強，生態環境產品和服務市場越來越廣闊，生態環境友好含量越來越成為決定企業、城市、區域競爭力的重要因素，生態環境的稀缺性越強，生態環境價值越高。因此，習近平總書記講“綠水青山就是金山銀山”，要進一步普遍糾正傳統的環境產品和服務無價的觀念和理論，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，發展科學的生態環境價值的計量方法。只有樹立了環境的稀缺觀、有價觀、財富觀的觀念，生態建設、環境保護才能成為普遍的人的自覺行為；只有科學計量生態環境價值，才能有效地組織好生態環境保護。

其次，要建立健全充分釋放生態環境紅利的制度機制。一要注重發揮市場機制的作用，鼓勵把國際經驗和中國國情結合起來，創建生態環境保護市場，建立統一、有效的市場機制，如建設環境責任型企業制度，完善污染排放權等環境權益流轉市場機制，以及水權、開發權轉移市場機制等。二要更好地發揮政府作用，這主要包括：改革規劃設計制度，完善各類生態環境規制和政策工具，建立健全有效、公平、合理的政府間財政轉移支付機制，加強中央對地方、地方政府間、上下游省份間的生態環境保護協調與合作。同時，要配套相應的監管，確保制度機制充分發揮作用。

最后，還要注重能力建設。能力建設包括多個方面，既包括生態環境監測監管能力、信息化能力等，也包括人的能力。要著力提高人的環境素質，注重生態環境倫理教育和生態環境意識的培養。把生態環境倫理教育滲透到各級教育體系中。我們目前這方面還考慮的太少，需要一個長期的過程。應該在大學通識課程體系設計中加入生態環境倫理方面的內容，把生態環境倫理教育貫徹到專業教育培養當中去，這樣培養出的設計者、規劃師、管理者和其他各類公民，才會自覺考慮生態環境維度。

環境質量狀況對生態文明指數的影響持續擴大

《中國環境管理》：您剛才提到建立生態環境價值計量的科學方法，據了解您從2009 年開始就對各省區市生態文明水平進行研究，每兩年發布一次中國生態文明指數，這些年的主要變化在哪里？

楊開忠：我們這個指數一開始主要是基于生態足跡方法，以生態效率為主要表征指標，后來又對指數的方法進行了兩次主要的改進與創新。第一次是2011年將污水和固體廢棄物排放等相關污染因素納入生態足跡的計算之中，當時已最大程度地利用了環境污染相關數據。

第二次是2014年把環境質量狀況作為了生態文明指數中的重要因素，將以空氣質量水平為核心指標的環境質量指數（EQI）納入到總體生態文明水平的評價中來；同時根據中國各省（市、區）土地生產能力的不同，細化了生態生產性土地產量因子的差異。

2014年首次根據生態效率和環境質量對生態文明水平貢獻比重的不同，將30個省市區分為三類：綜合平衡型、環境主導型、效率主導型。結果發現，不同類型省份的規模分布比較平均，相對來說，綜合平衡型省份的生態文明平均水平最高，比如福建省。這次國家也把福建選做了三個國家生態文明試驗區之一。

從2015年跟蹤結果來看，環境質量狀況對生態文明指數相對大小的影響持續擴大，同時，各省市環境治理措施對于環境質量改善的作用效果需要較長的時間才能體現出來，還需要進一步跟蹤觀察。

長江經濟帶發展中幾個值得關注的問題

《中國環境管理》：對于《長江經濟帶發展規劃綱要》您有何看法？

楊開忠：目前《長江經濟帶發展規劃綱要》還未全文向社會公布，就我之前看到的有關官方解讀和報道來說，我認為，總的來講，這個綱要立意高遠、導向正確，部署是到位的，措施是得當的，不過，有幾個問題值得進一步關注：

首先，習總書記強調發展要全國一盤棋，推動長江經濟帶發展是全國大棋局中的要局，謀劃和部署長江經濟帶發展，既要深耕長江流域，善用流域資源，又要跳出長江流域，迎接全國大棋局中的機會和挑戰。從全國大棋局來看，推動長江經濟帶不能僅僅強調長江經濟帶內部東、中、西之間的交流與合作，也要發揮外部地區，特別是珠三角、首都圈的聯動作用。事實上，長江中上游絕大部分地區與珠三角地區的經濟聯系要高于與長三角地區的經濟聯系，云南、貴州、四川、湖南、江西五省一直是泛珠三角區域合作的重要成員；南水北調工程使得京鄂之間的合作十分緊密，十堰市在京鄂對口協作中謀得了更多發展機會。所以，推動長江經濟帶的發展，不能因為不在長江經濟帶內而忽視珠三角、首都圈的重要作用，既要發揮長三角的龍頭作用，也要發揮珠三角，甚至首都圈的龍頭作用，不僅要鼓勵長三角而且要鼓勵珠三角到內陸長江流域辦園區，發展“飛地”經濟。

其次，要正確掌握習總書記關于充分發揮長江黃金水道作用的精神。長江經濟帶之所以成為長江經濟帶，長江黃金水道是重要紐帶，推動長江經濟帶發展必須按照總書記指示精神，充分發揮長江黃金水道的作用。然而，充分發揮黃金水道的作用不等于夸大黃金水道的作用，不等于輕視發揮其他因素的作用，要認識、尊重、順應區域發展客觀規律，只有全面把握流域發展規律，才能正確把握并充分發揮黃金水道的作用。這里有兩個規律值得特別指出：一是現在不是內河水運時代，而是綜合運輸時代，內河水運雖然是重要運輸方式，但不是唯一的方式，即使在作用發揮比較充分的美國密西西比河、西歐萊茵河，水運貨運量也不過占整個流域全社會貨運總量的1/5左右。因此，在充分發揮黃金水道作用的過程中，要充分認識到水運作用是有限的，要客觀評價水運在綜合運輸中的地位，要充分認識到長江經濟帶不太可能單純依托長江水運發展起來。二是經濟增長對內河水運的需求彈性是隨著經濟發展階段變化而變化的。當經濟處于重化工業化過程階段時，經濟增長對內河水運的需求彈性較大，內河航運增長較快；當經濟告別重化工業化時代而進入更高級階段時，經濟增長對內河水運的需求彈性降低。我國大約從上個世紀90年代末至2000年代進入新一輪重化工業化時代，經濟增長對內河水運的需求彈性大，因此，水運增長相對很快，長江內河水運逐漸迅速超過美國密西西比河、西歐萊茵河，成為世界上水運量最大的內河，長江貨物運輸量占全社會貨運量的比重總體上已經達到一個較高水平。然而，進入經濟發展新常態以來，隨著發展方式轉變，我國經濟增長對內河運輸的需求彈性下降，內河水運增長速度也必然隨之降下來，甚至出現水運能力的過剩。事實上，長江流域一些地方水運能力已經出現供過于求。可以預見，長江水運增長總體上也將進入一個新的常態。現在一些地方一講發揮黃金水道作用，就是建港口碼頭，建設熱情高漲。因此，我要呼吁，在充分發揮長江黃金水道作用的過程中，不能把充分發揮長江黃金水道作用等于大搞長江水運能力建設，不能再盲目擴大建設，要充分挖掘和發揮好既有水運運輸能力，走內涵式發展道路。否則，脫離經濟發展需求盲目搞長江水運能力建設，必將造成大量過剩水運能力，對長江流域可持續發展造成不利影響。我想，這是總書記強調長江經濟帶不要搞大開發、要搞大保護的重要原因。

第三，不搞大開發，要搞大保護。在生態環保方面，我認為規劃考慮是比較充分的，突出了大保護的發展思路。需要注意的是，強調大保護不是不要發展了，而是要創新發展、內涵發展、綠色發展、可持續發展。長江經濟帶是我國很重要的一個發展引擎，只有發展了才能真正支撐起中國經濟發展的第二極。

另外，應該特別指出的是，長江經濟帶是我國創新資源集聚帶，打造具有世界影響力的創新走廊應該成為長江經濟帶的重要定位和目標。但是目前長江經濟帶創新體系還存在一些問題：一是各自為戰，例如，上海與長江經濟帶其他地區創新合作還很少，大致只有其創新總量的10%。因此，要加強長江經濟帶創新合作。二是創新體系區域布局嚴重失衡，創新資源主要集中在長三角，特別是上海，要在鼓勵上海建設全球科技創新中心的同時，加強長江經濟帶內陸地區“雙一流”和創新體系布局。自1999年西部大開發戰略提出以來，我個人一直有一個呼吁和建議，那就是按照世界一流的要求，高起點、高標準地在云南恢復重建西南聯合大學，這不僅對優化長江經濟帶創新體系布局、打造長江創新走廊具有重大意義，而且對弘揚中華民族偉大精神具有深遠的歷史意義，所以我希望盡快著手研究推進這件事。

突出規劃的過程評估和過程參與

《中國環境管理》：“十三五”環保工作特別突出強調了戰略環評和規劃環評，對此您怎么看？

楊開忠：我認為戰略環評和規劃環評確實是有重要意義的，有助于實現環境風險的源頭預防和控制。研究制定發展戰略和規劃必須有生態環境分析評價管理這個維度，只有這樣，才能保障戰略和規劃符合生態文明的要求，不然的話，就可能帶來巨大的環境風險和破壞，而且這種風險和破壞比具體的單個項目帶來的會大得多。

當然，如何實施戰略環評和規劃環評還是一個值得深入探索的難題。要想做好戰略環評和規劃環評，既需要了解生態環境規律，還需要了解經濟社會規律，需要環保、經濟發展等多領域、多部門、多學科的協同作戰，要做好過程設計。

在我個人看來，以往的戰略環評和規劃環評是對戰略和規劃成果的靜態評估、一次性評估，很難真正擔當起環評應有的責任。因此，我主張戰略環評和規劃環評要轉向過程評估，也就是說，環評專家、部門要全程參與戰略和規劃制定過程，在這種參與中確保戰略和規劃制定過程每一個環節充分考慮生態環境因素和要求，確保環境和發展的協調友好。

《中國環境管理》：您之前也提到了改革規劃設計制度，對于目前國家積極推進的“多規合一”改革您有何看法？

楊開忠：這種改革方向是正確的，要著力解決目前規劃沖突和隨意的問題，實現總書記說的“一張藍圖干到底”，確保規劃能夠有效實施。具體操作起來仍然是任重而道遠。

我個人認為，“多規合一”首先是一個體制機制問題。為了解決這個問題，現在很多地方已經把國土和城市規劃部門合并，取得了一定效果，但似乎還不足以解決這個問題。下一步，應該結合機構改革，特別是發展改革部門的改革，進一步建立健全“多規合一”的保障統籌體制機制，一個可以探討的方案是設立統一的國家規劃委員會。

其次，也是一個規劃理論、方法和技術問題。目前，各類規劃基于的理論、方法、技術是不盡一樣的，這是造成多規不容不一的重要原因。現在是應該著力解決這個問題的時候了。在解決這個問題時，本身也要不同類型規劃的專家、部門的平等參與，防止一家之言。另外，我想特別提出的是，要借鑒歐美日國家經驗，建立大型的規劃綜合模擬平臺，確保不同部門、不同領域的有效對話和交流，確保規劃內部的一致性，確保“多規合一”不同方案之間的有效比較和優選。

第三，多規劃合一，人是決定因素。規劃教育要跟上規劃改革的步伐，著力改革多規分割的規劃教育體系，形成多規融合、“多規合一”的規劃教育體系，探索適應“多規合一”需要的人才培養模式，著力培育多規融合、“多規合一”的人才。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.021