淺析《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》實效性

唐繼榮

（甘肅省農業生態環境保護管理站，蘭州 730000）

淺析《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》實效性

唐繼榮

（甘肅省農業生態環境保護管理站，蘭州 730000）

文章對《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》施行后的成效進行了調研總結，客觀分析了存在的問題，并針對性地提出了建議。

廢舊農膜 地方性法規 實效性 建議

2013年，甘肅省立足于缺乏國家上位法及現行國家標準過于寬松的實際，從解決該省較為突出的農業環境問題—農田“白色污染”的現實需要出發，開展地方創制性、自主性立法實踐，通過制定地方性法規—《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》（以下簡稱《條例》），把在實踐中探索形成的成熟的管理經驗和行之有效的政策上升到法規層面，開啟了甘肅省廢舊農膜回收利用工作規范化、法制化的進程，對依法規范廢舊農膜回收利用活動提供了有力的工作保障。文章對《條例》自2014年1月1日正式施行以來的執行效果進行了調研分析，以期為更加有效地發揮《條例》的法制保障作用提供參考。

1 《條例》實施的舉措與成效

《條例》自2014年1月1日正式實行以來，全省各級政府及有關部門能夠嚴格履行法定職責，強化農膜生產、銷售、使用等多個環節的監管，廢舊農膜回收利用工作明顯加強，成效明顯。

1.1 輿論導向有效形成

《條例》經省人大常委會審議通過后，省農牧廳在第一時間在《甘肅日報》刊發貫徹《條例》的文章，并及時下發了學習宣傳《條例》的通知，組織全省農牧系統廣大干部認真學習，準確把握。各市縣農業部門迅速行動，采取多種方式，推進了《條例》的宣傳普及工作。如張掖市組織各縣區結合“全民撿拾廢舊農膜日”和“放心農資下鄉進村宣傳周”等活動大力學習宣傳《條例》；民樂縣專門制作了廢舊農膜回收利用專題片，在市縣電視臺輪番播出；再如平涼市各縣區利用科技下鄉和鄉鎮集市貿易日，出動宣傳車輛，深入鄉鎮和村社，印發《條例》2萬多份，開展宣傳29場次，對《條例》進行了廣泛宣傳。各地農業部門廣泛開展宣傳的務實舉措，形成了良好的輿論氛圍，提高了《條例》社會知曉度和認同度，增強了公民的法律認知和環保意識，為《條例》的貫徹實施營造了良好環境，奠定了堅實基礎。

1.2 扶持政策有所強化

《條例》實施以來，全省通過采取以獎代補、貸款貼息、稅收減免等優惠政策，對從事廢舊農膜回收利用的企業進行扶持。《條例》出臺后，省財政安排廢舊農膜回收利用專項資金規模穩定在2 000萬元。部分地方政府增加支持廢舊農膜回收利用工作專項經費有所增加，以《條例》施行的2014年為例，全省各地共配套安排地膜回收利用專項經費1 364萬元，比2013年增加333萬元，有效引導和激勵了全省廢舊農膜回收加工企業的積極性，全省從事廢舊農膜回收加工的各類企業也從2013年的231家增加到2014年的293家。有關地州市也出臺了一些優惠政策，如武威市民勤縣制定出臺了《民勤工業園區管理辦法》，部分入駐園區的廢舊農膜回收加工企業可享受稅收優惠政策；對繳納的土地出讓金，依據企業投資強度，將縣級留成部分全額返還，鼓勵企業進行廢舊農膜回收利用及終端產品研發生產；定西市通渭縣開展了以舊換新、政府承諾補貼運費舉措，同時制定實行了廢舊農膜最低收購價每方120元的政策；此外，部分鄉鎮政府還安排了專兼職管理廢舊農膜回收利用的工作人員。

1.3 執法體系初步建立

《條例》實施以來，全省各級農業部門和農業環保機構以此為契機，依據《條例》賦予的法定職責，搶抓機遇、主動作為，著力強化執法體系建設，切實提高執法能力和水平。截至2014年，除少數純牧業縣外，全省已建立市縣兩級農業環保機構92個，取得行政執法主體資格的25個，從事農業環境保護的工作人員達750人，其中持證執法人員達156人。各級執法機構依照《條例》第十六條、第十七條的有關規定，主動加強與工商、質監、供銷等部門的溝通協調，有效開展了執法宣傳、企業監管、聯合執法及超薄膜清查等一系列農資市場監管工作，全省農業生態環境保護的執法體系、執法隊伍和執法能力得到了明顯加強。在春秋2季關鍵覆膜、揭膜時期，省農牧廳及時下發《通知》，要求全省各級農牧部門積極履行職責，依照《條例》的有關規定，主動加強與工商、質監、供銷等部門的溝通協調，聯合開展農膜市場執法檢查和專項整治活動，真正把《條例》貫徹到實處、落實到地頭。在各地州市，如定西市政府責成市農業、商務、工商、質監等部門加大聯合執法力度，一方面加大對農膜生產企業的抽查力度，另一方面規范農膜銷售行為，嚴禁銷售0.008 mm以下農膜，一經發現依法予以查封、扣押；隴南市農牧局、工商局和質監局聯合下發了《關于禁止生產銷售使用0.008 mm以下農用地膜的緊急通知》和《關于開展全市農膜市場執法檢查活動的通知》，在全市范圍開展了執法大檢查活動；臨夏州要求全州農業行政執法人員帶頭學習宣傳《條例》，全州各縣（市）農牧、工商、質監等部門聯合對農膜銷售市場進行了清理整頓，有效制止了銷售和使用厚度小于0.008 mm地膜的行為。

1.4 配套制度不斷完善

為貫徹落實《條例》，根據《條例》第九條規定，省農牧廳迅速會同省質量技術監督局起草了甘肅省地膜生產地方標準《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》，對生產地膜的厚度、耐候期、抗拉伸強度等相關影響地膜回收性的參數進行了具體和細化，相關指標均高于國家標準，已于2014年4月1日正式發布實施。同年起，首次對旱作農業區省補地膜進行招標采購時實行充分考慮回收因素并予以相應加分的做法，優先采購開展廢舊農膜回收加工利用企業生產的地膜，以此鼓勵地膜生產企業積極參與到廢舊農膜回收的工作中來，引導實行“誰生產、誰回收”的良性機制。在各地州市，如白銀市人民政府出臺了《關于進一步加強廢舊農膜回收利用推進農業面源污染治理工作的實施意見》，把抓好廢舊農膜回收利用工作作為雙聯行動的一項重要任務，就廢舊農膜回收利用推進城鄉環境綜合整治工作進行了全面安排部署，各級政府將廢舊農膜回收利用納入環境保護目標責任制；定西市安定區出臺了廢舊農膜回收實施方案和考核辦法，按照企業包干鄉鎮的原則，抓好回收加工利用工作。2015年，省農牧廳有關單位聯合省標準化研究院，制定了甘肅省地方標準《廢舊地膜回收技術規范》（DB62/T2622-2015），有效規范了地膜回收流程。

2 《條例》實施中存在的問題

調研發現《條例》在貫徹落實方面還存在一些問題，這些問題有的是因《條例》文本本身的設計缺陷引起的，有的則是因一些客觀因素引起的，需要引起關注并進一步完善和落實。

2.1 《條例》文本本身方面

（1）《條例》中的個別條文過于原則、不夠具體，在實際的施行中存在操作性不強的問題。例如：《條例》第七條第二款規定了相關部門“按照各自職責，做好廢舊農膜回收利用的相關工作”，由于相關部門的具體職責不夠明確，致使存在配合協同不力的問題；《條例》第十三條、第十四條針對廢舊農膜回收利用的鼓勵和倡導性條款，由于鼓勵措施不明確，缺乏怎么鼓勵、如何鼓勵的規定，存在不好操作的問題；《條例》第十五條規定了扶持方式、優惠政策、補貼措施，但由于這些政策和措施不夠具體，在實際操作中需要協調相關部門的配合，存在落實難的問題。（2）實踐中，廢舊農膜回收利用工作面臨著2個價格之間的矛盾，即作為收購方，回收加工企業希望廢舊農膜收購價格低一點；作為交售方，農戶希望廢舊農膜收購價格高一點。面對這2個價格矛盾，就需要政策的介入來彌補市場缺失，這是一個長期性的問題。《條例》中雖明確規定省人民政府設立專項資金用于扶持廢舊農膜加工企業建設和廢舊農膜回收利用技術的研發、推廣，但并未對財政補貼資金的增長比例按照市場的缺失情況而及時進行調整作出規定。（3）由于受其他上位法限制，地方立法的局限性，對于廢舊農膜回收利用執法，《條例》賦予了農業行政主管部門只有對銷售、使用及回收加工場所的檢查權，而沒有對農膜生產企業的檢查權，沒有對流通環節的查封、扣押權，農業部門要開展農膜市場監管，必須協調工商、質監、供銷等部門聯合行動，行政執法成本較高。

2.2 《條例》貫徹落實方面

（1）地膜生產地標與國標存在沖突。《條例》規定甘肅省禁止生產、銷售和使用厚度小于0.008 mm的農用地膜，并發布了地膜生產地方標準，但國家地膜生產標準仍在沿用，國內其他省份仍在繼續生產銷售厚度小于0.008 mm的超薄地膜，由于超薄地膜價格相對便宜，使用者易于接受而流入該省市場，對這些超薄地膜監管和查處的難度比較大，地標與國標2者之間存在沖突。（2）部分優惠政策落實不到位。《條例》第十五條明確規定了縣級以上人民政府對從事廢舊農膜回收利用的企業用以獎代補、貸款貼息等方式予以扶持，并享受農用電價格等優惠政策。目前全省大多數回收加工企業雖能享受到財政專項資金的扶持，大部分地方已經實現了以獎代補和貸款貼息，但全省經費預算有限，專項資金總量不足，部分地方政府對廢舊農膜回收利用所需經費的投入尚未落實，致使所獎、所補和所貼的數額，距離有關規定和回收利用的實際需要尚有一定距離，難以實現補償經營成本的目的，更難以實現鼓勵經營的目的；對于電價優惠政策，由于電價定價機制與程序非常復雜，一般只有大型關系國計民生的項目才能享受農業用電，廢舊農膜回收利用在這方面行業優勢不明顯，導致目前全省電價優惠政策基本未能得到有效落實；此外，《條例》中明確規定縣級以上人民政府農業行政主管部門所屬農業生態環境保護機構負責廢舊農膜回收利用的具體工作，縣級以上人民政府應當將廢舊農膜回收利用所需工作經費納入本級財政預算。但目前部分地方政府對廢舊農膜回收利用專業機構的設置、相關專職工作人員的配備以及所需經費的投入等未能嚴格按《條例》的規定執行，影響了這些地區廢舊農膜回收工作的順利開展。（3）行政執法成本較高。由于地方立法局限性的約束，對于廢舊農膜回收利用執法，《條例》第十六條只賦予了農業行政主管部門對銷售、使用及回收、加工場所的檢查權，而沒有對農膜生產企業的檢查權，沒有對流通環節的查封、扣押權，農業部門要開展農膜市場監管，必須協調工商、質監、供銷等部門聯合行動，如何協同沒有得到明確，現實中存在執法協同性不足的問題。

3 建議

針對《條例》實施過程中出現的相關部門職責不明、執法力度弱化，優惠措施不到位等問題，提出以下建議。

3.1 適時修訂《條例》

（1）細化相關部門職責權限。廢舊農膜回收利用是一項綜合而復雜的系統工作，涉及多個部門合作，多方主體參與，應當進一步科學劃分、界定政府相關部門職責，從而進一步提高法律的實效性。（2）落實完善優惠政策。主要明確縣級以上人民政府將廢舊農膜回收利用所需經費納入本級財政預算，結合覆膜面積、市場價格等因素具體規定預算逐年增加的幅度。（3）補充地膜源頭防控規定。緊抓源頭防控這個“牛鼻子”，在《條例》主要規定廢舊農膜回收和利用2個環節的基礎上，補充細化農膜生產管理的有關規定，形成生產、銷售、使用、回收、加工的完整法律責任鏈條。（4）修改部分條款表述。如《條例》第九條，鑒于地膜生產地方標準已經出臺，應將該條原有表述作相應修改。

3.2 加大執法力度

法律的生命力在于實施。《條例》是該省各級農業部門和有關單位落實好廢舊農膜回收利用工作的行為規范和準則，必須認真遵守和執行。縣級以上人民政府農業行政主管部門要切實履行監管職責，協調農業、發改、財政、質監、工商等部門履行各自責任，做好相關工作。同時，要把相關的補貼、扶持、優惠政策落實到位，對有法不依、執法不嚴的單位要依據法律責任規定嚴肅處理。同時，要重拳出擊，進一步加大違法案件查處和曝光力度，嚴厲打擊違反《條例》的違法行為，加大依法推進廢舊農膜回收利用工作的力度。

3.3 落實優惠政策

由于市、縣供電部門無權調整供電價格，絕大多數廢舊農膜回收企業目前尚沒有享受農用電價格優惠，回收加工企業電費過高，對企業帶來較重負擔。廢舊農膜回收利用屬微利行業，在當前國際石油價格連續下滑，廢舊農膜加工再生產品利潤縮水的客觀背景下，盡快落實這些優惠政策，對于企業的生存和長遠發展無疑是極其重要的。因此，應完善頂層設計，加強與物價、供電和稅收等部門的銜接，細化落實《條例》第十五條提出的“享受農用電價格等優惠政策”的規定以及稅收優惠政策，降低企業生產成本，促進廢舊地膜回收。

3.4 強化宣傳教育

為確保《條例》的實施有更好的輿論和法制環境，使依法回收利用廢舊農膜的觀念能夠在相關利益各方中普遍深入人心，在當前各級農業部門及農業環保機構已開展大量宣傳教育工作的基礎之上，仍有必要繼續加強宣傳教育引導。著重應在春秋兩季農業物資大量上市前期和廢舊農膜回收關鍵時期，組織農業、環保、質檢、工商部門聯合，重點針對農膜生產企業、農民群眾、廢舊農膜回收加工企業廣泛宣傳《條例》，動員全社會力量共同參與，形成治理廢舊農膜污染的強大輿論氛圍。

[1] 強化廢舊農膜回收利用 推進農業可持續發展．農業科技與信息，2014，（20）：4～5

[2] 《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》解讀．農業科技與信息，2014，（20）：5

[3] 閆奮民，王興榮，李崇霄．以法制手段解決農業環境突出問題．農業法律研究從論，2014：141～146