獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案研究

王金南，秦昌波，蘇潔瓊，葛察忠（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案研究

王金南，秦昌波*，蘇潔瓊，葛察忠
（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

摘 要加快構建獨立統一的生態環境監測評估體制，對推進貫徹黨的十八屆三中全會提出的獨立進行環境監管和行政執法的戰略部署、落實新環保法賦予生態環境監測的新任務具有重要的意義。本文在梳理我國生態環境監測管理體制現狀基礎上，剖析了現行監測體制中存在的問題，分析了建立獨立統一的生態環境監測體制的必要性。根據強化統一性、權威性、獨立性和現實出發原則，本文提出改革分兩步走：第一步在環境保護部掛牌成立生態環境監測局，先行推進省級以下監測系統垂直管理；第二步配合生態環境保護大部制改革，成立國家生態環境監測與評估局并對地方監測系統實行全國垂直管理。

關鍵詞環境監測體制；改革；獨立；統一；方案

*責任作者：秦昌波（1981—），男，環境保護部環境規劃院，副研究員，博士，主要從事環境規劃、環境經濟、環境政策等方面的研究。

引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，并對改革生態環境保護管理體制、建立資源環境承載能力監測預警機制、獨立進行環境監管和行政執法等做出了戰略部署。獨立統一的生態環境監測是開展生態環境保護管理和環境監管的基礎保障。為此，本文對獨立統一的生態環境監測體制進行了思考，設計了獨立統一的生態環境監測體制改革方案。

1 我國生態環境監測管理中存在的問題

1.1 環境監測公共服務供給能力不足，難以滿足公眾需求

由于地方政府對生態環境監測的性質、地位、作用及其管理體制等認識不到位、重視程度不高，作為提供環境公共服務的重要載體，環境監測工作受到了現行體制的約束。一是環境監測服務供給水平低。在GDP、財政收支導向的晉升激勵下，政府財政對環境監測服務的投入有限，監測能力總體水平不高，主要表現為環境監測技術體系不健全、科技支撐能力不強、監測隊伍人員編制緊缺、新增業務沒有同步安排工作經費、基礎設施缺口較大、運行保障經費不足等，生態環境監測綜合能力與日益繁重的監測任務已不相適應。二是環境監測服務均等化水平低。從區域看，我國東中西部之間監測服務發展不平衡、供需不平衡，中西部地區生態環境監測能力相對薄弱；從城鄉看，省、市、縣（區）之間生態環境監測能力差異大，監測人員素質與監測裝備水平逐級下降，生態環境監測公共服務能力參差不齊，越到基層監測服務供給水平越低，農村生態環境監測體系尚未建立[1]。三是環境監測服務滿意率低。公眾主觀感受與環境監測結果存在差異，不足以全面客觀反映生態環境質量；由于環境監測主體不同，相同指標的監測結果也不盡相同，公眾無法從中做出判斷。

1.2 環境監測部門職能交叉，環境監測體制政事不分

國務院各相關部門“三定方案”有關監測的事權不清，導致各部門監測職能出現交叉。目前我國生態環境監測職責分散在多個部門，統籌協調難度較大。由于環境監測缺乏統一規劃，環保、林業、國土、農業、水利、建設、交通、氣象、衛生、海洋等部門建立了各自的環境監測網絡，重復建設嚴重，監測管理、站點規劃、技術規范、信息發布均不統一，協調較困難，難以形成國家環境監測整體實力[2]。我國環境監測部門隸屬地方政府，無法完全開展獨立的環境監管工作。環境監測機構在機制運作、機構設置、人員安排、財務管理等方面缺乏自主權，易受到地方對環境監管的掣肘。此外，一些地方政府為應對環保考核，利用行政權力干預環境監測，公正性與權威性難以保證。

1.3 現行環境監測體制不適應環境監管新需求

我國環境監測部門隸屬于地方政府，因此開展工作時監測區域的劃分往往決定于行政區域劃分，對本地區以外的行政區域與企業沒有行政效力[3]。因此，現行的環境監測體制無法形成跨區域的監測力量，使得各行政區域內生態環境信息人為地獨立開來，不能完整準確的對生態環境進行大尺度的宏觀綜合監測與分析，就造成了監測數據的片面，既不利于處理跨行政區域的生態環境問題與糾紛，也不利于開展區域間的決策管理與生態環境聯動管理。同時，我國在土壤、電磁波、放射性、環境振動、熱污染、光污染等監測領域能力不強，區域生態環境綜合分析能力薄弱，針對新型環境問題的監測監管能力存在不足。

1.4 社會監測發展不完善，政府對環境監測行為缺乏有效監管

目前社會監測機構技術能力不足，國內從事環境監測的企業普遍規模小、起點低，管理不規范，大部分監測機構存在人員、設備不足，現場采樣操作不規范，實驗室分析經驗有限等缺陷。政府對社會監測機構監管不到位，由于缺少法律授權，地方環保部門對社會檢測機構缺乏有效監管，存在權責不清、定位不明、準入門檻過低、退出機制不完善、跨界監管難等一系列問題，尚未形成對社會監測機構的有效監督機制。社會監測市場機制不健全，在社會監測機構資質資格認定、監測范圍、服務標準、法律責任、委托方式、價格機制、數據應用等方面缺乏相應的制度安排[4]。

2 建構獨立統一的生態環境監測評估體制的必要性

2.1 提供環境監測服務滿足公眾對良好環境質量的訴求

環境監測工作不僅是為政府管理和決策提供技術支撐，同時也是公眾了解環境狀況的重要途徑。隨著環境問題的突顯和公眾對環境質量的日益關注，公眾對了解環境質量狀況、參與環境決策、監督政府環保工作和企業履行環境責任的訴求日趨強烈，促進了公眾對環境監測公共服務需求的增長。為了準確了解生態環境質量狀況及環境質量預測情況，公眾要求生態環境監測數據是基于客觀事實的、是真實準確的，能夠通過官方發布的生態環境質量數據等信息去合理安排自己的生活。為此，生態環境監測部門在生態環境監測的內容、廣度、頻度、信息發布上都需進一步完善。

2.2 獨立統一的環境監測是環境監管執法的有力支撐

環境監測為環境預警、監察、執法工作提供必要、及時、準確、全面的環境數據，是環境監管的工作基礎。十八屆三中全會明確了環境監管需要開展獨立的執法與行政監管，這對環境監測工作提出了更高的要求。然而我國環境監測長期以來以政府投入為主導，隸屬于地方行政管理序列、區域分割的、條塊分割的各級環境監測機構在提供準確高效的監測數據中存在困難，已無法完全滿足環境監管工作的發展要求[5]。一是整合現有力量建立統一的環境監測隊伍，明確監測隊伍發展定位；二是環境監測數據亟需統一的管理責任部門，保證各數據口徑、精度等的一致性，為環境管理工作提供技術保證。因此，建立協同互聯的環境監測體系能夠為更好地開展環境監管工作提供保障。

2.3 獨立統一的環境監測是環境質量管理的有效保證

我國正處在向以環境質量為核心的環境管理模式改革中，與從前的總量控制管理相比，該質量管理模式對環境質量監測數據提出了更為嚴格的要求。獨立統一的環境監測能夠保證監測數據和信息的代表性、準確性、精密性、可比性、完整性和公信度，為環境質量管理提供有效的技術支撐，引領環境質量管理工作規范化、制度化、標準化地開展。政府依托監測數據能夠準確識別環境問題，制定可靠的環境保護決策，采取相應的措施解決存在的問題，進一步改善環境質量，環境管理的整體水平得以全面提高[6]。同時，為統一監管所有污染物排放、全部污染源、所有納污介質，需在國家層面統籌各領域、各層次、跨區域的環境監測力量，實現監測規劃、管理、標準、信息發布的統一。獨立統一的環境監測還能夠避免政府干預監測行為，為環境質量管理提供準確公正的基礎信息。

2.4提供環境監測服務契合環境監測市場的需求

隨著我國經濟社會的快速發展，以及社會公眾對于良好環境的訴求日益強烈，加之對環境問題認識的不斷深入，使得環境監測在監測內容與范圍、監測項目與頻度、監測技術上都有了更廣、更多、更深的要求。如許多家庭出于自身健康的考慮，往往尋求監測機構的幫助進行室內環境質量監測。此外，隨著日益嚴格的企業污染物排放管理與越來越高的排污成本，企業需要自行或通過第三方機構自測污染物排放情況，以確保污染物達標排放，同時為開展排污許可及排污權交易提供基礎數據，這也加大了企業對監測市場的需求。然而我國現行環境監測機構運行體制在反應速度、監測能力和服務提供等諸方面暴露出一系列與社會需求不相適應的問題，單純依靠政府的環境監測系統已無法滿足社會公眾和企業的要求，因此第三方獨立監測機構和監測設備機構將在越來越廣闊的環境監測市場中獲得更大的發展空間[7]。

3獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案設計

3.1 改革目標

生態環境監測改革的總體目標為：完善生態環境監測網絡建設，建設統一、權威、獨立的立體生態環境監測體系，將地表水、地下水、海洋、生態等生態環境監測資源進行整合，建立陸海統籌、天地一體的生態環境監測預警體制，為生態文明建設和生態環境管理提供有力的基礎保障。實現這一改革目標必須循序漸進，符合國家生態文明體制改革和生態保護管理體制改革的指導思想和推進時序。考慮生態環境監測大集中一步整合到位的難度和阻力較大，建議生態環境監測體制改革分兩步走。

3.2 改革方案和實施路線圖

根據強化統一性、權威性、獨立性和現實出發原則，建議改革分兩步走：第一步在環境保護部掛牌成立生態環境監測局，先行推進省級以下監測系統垂直管理；第二步配合生態環境保護大部制改革，成立國家生態環境監測與評估局并對地方監測系統實行全國垂直管理。具體改革方案和實施路線圖設計如下：

第一步：以職能有機整合為突破口，在環境保護部掛牌成立生態環境監測局，先行推進省級以下監測系統垂直管理，按照監測規劃、基礎站點、監測標準、信息發布“四個統一”要求，合理調整與相關部門的專業性監測的職能劃分。

橫向上職能有機調整，在環境保護部部掛牌成立生態環境監測局。在環境保護部下設立生態環境監測局，強化國家生態環境監測統一管理職能，加強監督職能的集中和專門化。梳理國務院相關部門涉及環境監測的法律法規和機構職能，對交叉重復的監測任務，堅持“一件事情由一個部門做，一個要素由一個部門監測”的原則，優化調整生態環境監測局與各相關部門的專業性監測職責。強化生態環境監測局“監督、指導和協調其他部門開展環境監測工作”的職能，強化以生態環境監測局為主導的國家生態環境監測規劃、站點、標準和信息發布體系建設，實行“四個統一”。

縱向上推進省級以下生態環境監測系統垂直管理。新《環境保護法》規定地方政府對環境質量負責，而市級以下環保部門及其監測機構受地方行政干預是最大的。因此，建議先行實施有限垂直管理，推進省級以下監測系統垂直管理，在保證監測的獨立性的同時強化地方環境監測力量。國家、省級環境保護部門負責環境監管，各地市級環境保護部門不再單獨設立環境監測機構。國家環境監測部門負責國控站位的建設和運行，省級監測部門作為省級環保行政管理部門的內設機構或直屬單位管理本省監測工作。市級監測部門將作為省級監測部門的派出機構，直接接受省級監測部門的領導，人、財、物均由省級監測部門直接保障和管理，人員經費統一納入省財政列支。實行省管市、市管縣或省管市、省直管縣的模式，現有地市級環境監測站由省環保廳統一管理，縣級環境監測站由地市級環保局或省環保廳統一管理。

啟動監測市場開放的前期準備，加快試點與市場規則制度建設。一是試行委托社會監測機構承擔部分監測任務。社會監測機構作為政府監測系統的有益補充，可協助開展一些常規性監測，如環評現狀監測、企業排污申報監測、研究性監測、調查性監測等。二是試行部分業務領域放開環境監測市場。適度放開環評現狀監測、企業排污申報監測、研究性監測、調查性監測等業務領域，充分發揮市場在資源配置中的決定作用。三是加強市場規則制度建設。健全法律法規與社會誠信體系，進一步落實社會監測機構的主體責任。發揮政府對監測市場的監督、審核和認證作用，完善監督管理機制。

第二步：配合生態環境保護大部制改革，生態環境監測局脫離環境保護部并完全整合各部門的生態環保基礎性監測力量，成立國務院直屬的國家生態環境監測與評估局，并對地方監測系統實行全國垂直管理。

橫向上職能大整合，建立直屬于國務院的國家生態環境監測與評估局。配合生態環境保護大部制改革，掛牌成立的生態環境監測局脫離環境保護部，成立獨立的國家生態環境監測與評估局，直屬于國務院，完全整合水利部、國家海洋局、農業部、國土資源部、交通運輸部、國家林業局、國家氣象局、住房和城鄉建設部、國家衛生和計劃生育委員會這些部門中的生態環境監測管理職責。國家生態環境監測與評估局應充分發揮各部門現有環境監測隊伍優勢，建立陸海統籌、天地一體的環境監測體系。同時，統一管理的國家生態環境監測與評估局改革實施也可為生態保護與污染防治統籌的大部制改革方案奠定基礎，該局建立之初可作為直屬國務院的事業單位。

縱向上推動全國生態環境監測系統垂直管理。建議參照現行氣象和水文監測系統管理模式，在省級以下監測系統垂直管理的基礎上推進國家生態環境監測與評估局對全國生態環境監測系統的垂直管理。國家生態環境監測與評估局在省一級設監測分局作為國家生態環境監測與評估局的派出機構，省級監測分局可根據需要在地（市）一級設立辦事處。國家生態環境監測與評估局對設在地方的派出機構實行垂直管理。各級監測站受其國家生態環境監測與評估局或者其所在省（自治區、直轄市）的國家生態環境監測與評估局省分局的領導，業務上受上一級生態環境監測站的指導。

理順與相關部門及地方政府的責權利關系。一是相關部門保留以執法監督性監測為主的專業性監測職能。由于履行部門職責的需要，環保、海洋、水利、國土資源等部門在將部分生態環境監測職責劃出后還將保留必要的專業生態環境監測職能，特別是與部門執法監督相關的監測職能，如環境保護部的污染源監督監測、應急監測等。二是國家生態環境監測與評估局應當建立監測信息共享機制，及時免費向國務院生態環境管理有關部門及各級人民政府生態環境管理相關部門提供其匯總的生態環境監測信息。三是相關部門及地方政府可委托生態環境監測局執行額外監測任務，并支付相應的工作經費。

參考文獻

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A Reform Design of Independent and Unifi ed Eco-environmental Monitoring and Assessment System for China

Wang Jinnan, Qin Changbo*, Su Jieqiong, Ge Chazhong
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Speeding up establishing the independent and unifi ed eco-environmental monitoring and assessment system, is signifi cant in promoting the implementation of independent environmental monitoring proposed in the third plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China and in carrying out the new tasks of ecoenvironmental monitoring given by the new Environmental Protection Law. Based on studying the current situation of Chinese eco-environmental monitoring and assessment system, this paper fi gured out the issues in existing system and analyzed the necessity of setting up independent and unified eco-environmental monitoring and assessment system.According to the principles of unity, authority, independence and reality, this paper suggested the reform should be carried out with two steps. Firstly, establish an Eco-environmental Monitoring Agency under the Ministry of Environmental Protection of the People’s Republic of China, to promote the vertical management to monitoring system under provincial level in advance. Secondly, to coordinate with super ministry system reform of eco-environment protection, establish a National Eco-environmental Monitoring and Assessment Agency under the State Council, and implement the national vertical management to local monitoring system.

Keywords:eco-environmental monitoring and assessment system; reform; independent; unifi ed; scheme

作者簡介：王金南（1963—），男，環境保護部環境規劃院副院長兼總工，研究員，主要研究領域為環境規劃、環境政策等。

基金項目：中國國際經濟交流中心《國家生態環境治理體系研究》和中國工程院《中國生態文明建設若干重大戰略問題研究》項目資助。

中圖分類號：X830

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252(2016)01-0034-04