蘇州市生活垃圾分類與再生資源回收“兩網(wǎng)合一”芻議

賀宏，吳震，周興國（蘇州市供銷合作總社，江蘇蘇州，215000）

?

蘇州市生活垃圾分類與再生資源回收“兩網(wǎng)合一”芻議

賀宏，吳震，周興國
（蘇州市供銷合作總社，江蘇蘇州，215000）

摘要：蘇州市的生活垃圾分類和再生資源回收工作已開展數(shù)年，取得成績的同時(shí)也遇到了問題。垃圾分類中出現(xiàn)了居民參與積極性和分類水平不高等問題，需引入專業(yè)力量；再生資源回收存在回收率不高、市場失靈、回收力量不穩(wěn)定等問題，需政府出面。將兩個(gè)體系合而為一，整合資源，形成合力，是提高城市綜合管理能力的必由之路。就“兩網(wǎng)合一”的具體操作，探討了兩種模式并分析了各自的施用條件。通過分析認(rèn)為，“兩網(wǎng)合一”既有必要性又有可行性，“兩網(wǎng)合一”的推行，將進(jìn)一步促進(jìn)蘇州市城市管理模式的進(jìn)步和革新。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；再生資源回收；兩網(wǎng)合一

1　生活垃圾分類處置網(wǎng)絡(luò)概述

蘇州市生活垃圾分類（簡稱垃圾分類）始于2000年，2012年市政府成立了以分管市長為組長，以17個(gè)有關(guān)部門及各區(qū)負(fù)責(zé)同志為成員的市生活垃圾分類處置領(lǐng)導(dǎo)小組，由市容環(huán)衛(wèi)部門牽頭，共同推進(jìn)垃圾分類工作。2016年1月，《蘇州市生活垃圾分類促進(jìn)辦法》經(jīng)市政府137號令正式公布，將于2016年7月1日起正式實(shí)施，生活垃圾分類處置工作從此有法可依。

1.1回收模式

蘇州市在實(shí)踐中提出了“近期大分流，遠(yuǎn)期細(xì)分類”的垃圾分類模式，大分流是指按照生活垃圾的屬性進(jìn)行專項(xiàng)分流，將垃圾分為餐廚垃圾、建筑垃圾、園林綠化垃圾、農(nóng)貿(mào)市場有機(jī)垃圾和生活垃圾，對其進(jìn)行分類投放、分類運(yùn)輸、分類利用和處置。細(xì)分類是指將生活垃圾進(jìn)一步細(xì)分為有害垃圾、可回收物和其他垃圾，有條件的場所再將其他垃圾中的廚余垃圾分出。遠(yuǎn)期所有場所的分類都將按照有害垃圾、可回收垃圾、廚余垃圾和其他垃圾進(jìn)行細(xì)分。

1.2收運(yùn)處理

收運(yùn)是垃圾分類的關(guān)鍵。蘇州市積極開展垃圾分類回收亭建設(shè)，“以桶代房”，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類收集，引導(dǎo)居民從源頭開始分類。截止2016年3月，蘇州市已在市區(qū)范圍內(nèi)的385個(gè)居民小區(qū)開展垃圾分類試點(diǎn)工作，其中姑蘇區(qū)98個(gè)，相城區(qū)35個(gè)，高新區(qū)70個(gè)，吳中區(qū)105個(gè)，工業(yè)園區(qū)77個(gè)。

可回收物均通過蘇州市供銷合作總社所屬的蘇州市再生資源投資發(fā)展有限公司（以下簡稱蘇再投），以市場化的方式進(jìn)入回收渠道，最終作為生產(chǎn)原材料流向生產(chǎn)領(lǐng)域。有害垃圾由市容環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一集中至有資質(zhì)的單位最終處置，而餐廚垃圾、建筑垃圾、園林綠化垃圾與農(nóng)貿(mào)市場有機(jī)垃圾，則通過相應(yīng)的方式（如焚燒發(fā)電等）實(shí)現(xiàn)資源化利用。

1.3遇到的問題

在垃圾分類的實(shí)踐中，市容環(huán)衛(wèi)部門遇到了如下問題。

1.3.1居民積極性不高

垃圾分類的關(guān)鍵是源頭上的分類，但源頭分類的實(shí)施者是居民，源頭分類須配備必要的分類設(shè)施，設(shè)施占用空間，分類占用時(shí)間，隨著生活節(jié)奏加快，多數(shù)居民很難自覺地對垃圾進(jìn)行細(xì)分類。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，垃圾分類的行為具有正的外部性，在沒有補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的前提下，行為實(shí)施者的積極性必然下降。

1.3.2垃圾分類水平不高

有效的垃圾分類對居民的分類水平有較高要求，即使只有少數(shù)居民分類錯(cuò)誤，也會(huì)極大降低垃圾分類的效率。也有市民反映工作人員前往社區(qū)收運(yùn)時(shí)會(huì)將居民分類投放的垃圾重新混裝在一起。做好垃圾分類，須有一定的分類知識(shí)，還須一定的分類工具。垃圾分類精準(zhǔn)度的提高是一個(gè)漫長的過程，而生活垃圾的減量化、資源化和再利用卻迫在眉睫，切實(shí)提高居民的垃圾分類水平是將這項(xiàng)事業(yè)落實(shí)到實(shí)處的唯一出路。

2　再生資源回收網(wǎng)絡(luò)概述

相比生活垃圾分類處置網(wǎng)絡(luò)，再生資源（指居民日常生活中產(chǎn)生的生活性再生資源，即廢舊商品）回收利用的淵源則要復(fù)雜得多。再生資源以在生活中廢舊商品的形式存在。歷史上政府統(tǒng)一管理廢舊物資的回收，改革開放后，國家對行業(yè)有所放開，任何單位和個(gè)人在取得特種行業(yè)許可后，均可申請營業(yè)執(zhí)照從事相關(guān)活動(dòng)。2004年7月1日生效的《行政許可法》進(jìn)一步取消了從事廢舊商品回收行業(yè)的前置許可。

為了促進(jìn)廢舊商品行業(yè)的健康有序發(fā)展，2008年12月，蘇州市委市政府聯(lián)合發(fā)文，成立了蘇州市再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2009年成立了國有的蘇再投公司作為體系建設(shè)的實(shí)施主體，著力建設(shè)生活類再生資源的回收利用網(wǎng)絡(luò)體系。

2.1建設(shè)成效

經(jīng)過7年的努力建設(shè)，蘇州市已基本建成了“社區(qū)回收網(wǎng)點(diǎn)—中心分揀站—再生資源產(chǎn)業(yè)園”三位一體的回收利用網(wǎng)絡(luò)體系。截止2016年3月，蘇州市的再生資源回收體系內(nèi)的社區(qū)廢舊回收網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)62家，其中固定網(wǎng)點(diǎn)28家，物業(yè)用戶13家，彩鋼房7家，回收亭14家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年底，體系內(nèi)的網(wǎng)點(diǎn)回收各類再生資源共計(jì)39 306.9 t，其中廢金屬9 806 t，廢紙25 906.3 t，廢塑料3 292.6 t，其他廢舊商品302 t。

2.2遇到的問題

2.2.1回收的再生資源種類受制于下游處理企業(yè)

廢舊商品回收主要通過賺取買賣差價(jià)實(shí)現(xiàn)盈利。從業(yè)人員獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧，對他們來說只有能夠獲利的廢舊商品才具有回收的價(jià)值。回收與否不在于與該資源本身是否具有回收利用價(jià)值，而在于購銷渠道是否通暢，目前以回收廢紙、廢金屬和廢塑料為主，廢玻璃、廢木材等由于缺乏下游和終端的處理企業(yè)，社區(qū)網(wǎng)點(diǎn)并不回收。這導(dǎo)致了蘇州市再生資源的回收類別不夠全面，回收率不夠高。

2.2.2政府管理陷入兩難的困境

中央政府出于激發(fā)市場活力、提高回收效率的考慮，放開了對再生資源行業(yè)的干預(yù)。與普通商品相比，廢舊商品有其特殊性，在收集、搬運(yùn)過程中，極易對周邊環(huán)境產(chǎn)生不良影響，這種行業(yè)亂象需要政府出面。政府對市場的干預(yù)包括行政手段與經(jīng)濟(jì)手段。行政干預(yù)目前沒有法律依據(jù)，經(jīng)濟(jì)手段（如財(cái)政補(bǔ)貼）可以解決外部性、催化行業(yè)內(nèi)的“優(yōu)勝劣汰”，但其違背市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，不利于行業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。再生資源回收體系內(nèi)的網(wǎng)點(diǎn)與社會(huì)網(wǎng)點(diǎn)是共生與競爭的關(guān)系，在經(jīng)營中，僅對體系內(nèi)的網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，既造成了不公，又降低了效率。所以政府管理在當(dāng)前的再生資源回收體系中處于兩難的境地，在缺位與越位的狀態(tài)中進(jìn)退維谷。

2.2.3價(jià)格機(jī)制在某些情況下失靈

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，再生資源回收量與小區(qū)的檔次是呈負(fù)相關(guān)：小區(qū)越高檔，居民交售廢品的積極性越低。究其原因，主要是高檔小區(qū)的居民具有較高的收入，注重追求生活品質(zhì)，不在乎廢品換取的微薄報(bào)酬，沒有囤積廢品的習(xí)慣。他們更傾向于就地處理，將廢品無償交予保潔人員處理，也不乏將其當(dāng)作普通垃圾丟棄。

受經(jīng)濟(jì)形勢的影響，廢品價(jià)格的驟降經(jīng)常使從業(yè)者損失慘重。近幾年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)放緩，制造業(yè)持續(xù)低迷，越來越多的從業(yè)者正考慮換行，導(dǎo)致回收力量不穩(wěn)定。作為商品與市場，再生資源的交售者有經(jīng)營自由，市場配置資源也正是通過價(jià)格杠桿實(shí)現(xiàn)從業(yè)者的進(jìn)入與退出。但從垃圾減量和資源再生角度來看，再生資源回收有較強(qiáng)的外部性，出現(xiàn)市場失靈，需要政府出面干預(yù)。

3　生活垃圾分類與再生資源的“兩網(wǎng)合一”

基于對兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系的單獨(dú)分析，不難看出其各自存在的問題。居民實(shí)施生活垃圾分類不夠積極不夠?qū)I(yè)，需要穩(wěn)定的專業(yè)力量介入；再生資源回收市場失靈，需要淡化廢舊商品的商品屬性、強(qiáng)化回收行為（服務(wù)）的公益性。考慮到生活垃圾與生活性廢舊商品回收源頭相同、過程相似、目標(biāo)一致，如果能將兩者融合在一起，打出組合拳，或許可以解決兩者的問題。

3.1“兩網(wǎng)合一”概述

所述的兩網(wǎng)合一，指保持各自消納處理體系相對不變的前提下將兩個(gè)體系的收運(yùn)體系合而為一，以前者為主，將后者納入到前者當(dāng)中，整合資源，形成合力，進(jìn)一步鞏固生活垃圾分類工作的成效，提高蘇州市的城市綜合管理能力。

3.2“兩網(wǎng)合一”是城市綜合管理的必由之路

3.2.1“兩網(wǎng)合一”是整合資源、形成合力的客觀需要

生活垃圾分類收運(yùn)與再生資源回收具有內(nèi)在共生性。如前文所述，在蘇州，垃圾分類與再生資源回收這兩個(gè)體系分別由兩個(gè)部門牽頭實(shí)施，各自完成包括選址、布點(diǎn)、收運(yùn)在內(nèi)的一系列操作。無論在地理位置還是在工作流程，兩個(gè)體系都有重疊和交叉。從某種程度上來說，這是行政低效率和公共資源的浪費(fèi)。此外，蘇州市姑蘇區(qū)98個(gè)生活垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)的可回收物也由再生資源回收體系的建設(shè)單位（蘇再投公司）負(fù)責(zé)收運(yùn)。只有實(shí)施“兩網(wǎng)合一”，將生活垃圾與再生資源網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一回收，從人員、場地、設(shè)備上進(jìn)行資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)，才能形成合力，極大提高整個(gè)“垃圾”的處理效率。

3.2.2“兩網(wǎng)合一”是調(diào)整模式、穩(wěn)定成效的重要保障

據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2015年蘇州市再生資源回收量占全市生活垃圾產(chǎn)生量的20%以上，達(dá)到了明顯的垃圾減量的效果。要想保持這樣的成績，需要穩(wěn)定的回收力量。如前文所述，市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制導(dǎo)致回收力量不穩(wěn)定，市場失靈的情況也會(huì)在廢舊商品領(lǐng)域出現(xiàn)，將廢舊商品簡單地視為普通商品并不合適。只有突顯“資源再生、垃圾減量”的公益性，將再生資源回收納入垃圾分類，強(qiáng)化政府的作用，才能有效回避經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對再生資源回收的影響，實(shí)現(xiàn)資源回收效率和垃圾減量比例的持續(xù)穩(wěn)定提高。

3.2.3“兩網(wǎng)合一”是行業(yè)發(fā)展和市場調(diào)節(jié)必然趨勢

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市場已經(jīng)自發(fā)形成了“兩網(wǎng)合一”的雛形。具體來說，環(huán)衛(wèi)工人、保潔員等非從事廢舊商品回收的人員，在清理垃圾時(shí)會(huì)將飲料瓶、廢紙板、廢金屬等“有值垃圾”與普通垃圾分離，并交售到廢品站賺取報(bào)酬。廢品回收人員在回收廢品尤其是上門回收廢品時(shí)，會(huì)替居民順手帶走不可回收的廢品甚至生活垃圾。整理廢舊商品時(shí)，回收人員也要將混雜其中的普通垃圾分開。只有“兩網(wǎng)合一”，對類似現(xiàn)象的引導(dǎo)和規(guī)范，才能使原本單一、低級、業(yè)余的分揀行為變得全面、高級和專業(yè)。

3.2.4“兩網(wǎng)合一”是國家計(jì)劃和建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)在要求

2012年4月，發(fā)展改革委、住建部、環(huán)保部組織編制的《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》中明確提出“推行生活垃圾分類”。2015年初，商務(wù)部、發(fā)展改革委、國土資源部、住建部和供銷總社聯(lián)合發(fā)布的《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃（2015—2020年）》提出“結(jié)合垃圾分類工作的開展，鼓勵(lì)和推動(dòng)回收體系與垃圾收運(yùn)體系各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合……探索與垃圾分類試點(diǎn)相結(jié)合、自動(dòng)回收設(shè)施布點(diǎn)與專業(yè)物流相結(jié)合等回收模式。”“兩網(wǎng)合一”在國家層面越來越受重視，作為今后國家建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)在要求與重要目標(biāo)。

3.3“兩網(wǎng)合一”實(shí)現(xiàn)模式探討

3.3.1基于財(cái)政保障的專業(yè)人員分類回收模式

該模式的核心是專業(yè)人員嚴(yán)格按照垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施垃圾分類回收。專業(yè)人員是指經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的具有豐富垃圾分類知識(shí)的人員，其職責(zé)主要為：（1）對居民提交的生活垃圾實(shí)施分類；（2）宣傳普及垃圾分類知識(shí)；（3）指導(dǎo)居民進(jìn)行垃圾分類。

該模式實(shí)施的前提是居民在家中對生活垃圾至少做到干濕分類。專業(yè)人員的勞動(dòng)報(bào)酬主要來源于兩部分，一部分是財(cái)政撥付的基本工資及社會(huì)保障，一部分是其分離出的可回收物在市場上的售賣所得（可視為績效工資）。通過“基本工資+績效工資”的形式，在保障人員基本生活和回收人員相對穩(wěn)定的同時(shí)，充分激發(fā)其工作積極性。

3.3.2基于回收獎(jiǎng)勵(lì)的居民自助分類回收模式

該模式的核心是動(dòng)員居民實(shí)施分類回收，并以獎(jiǎng)勵(lì)的形式予以激勵(lì)。該模式實(shí)施的前提是具有身份識(shí)別功能的智能垃圾回收設(shè)備，并且每戶居民分配獨(dú)一無二的識(shí)別碼。對于有毒垃圾，居民直接將其投入當(dāng)前的有毒垃圾專用回收裝置，對于其它垃圾和可回收物，居民須將身份條碼貼在垃圾袋上，掃描后開啟門禁，投入對應(yīng)的回收桶。在處理終端，結(jié)合袋中物品對分類行為評價(jià)，最終以電子貨幣（公交卡）、積分等形式進(jìn)行補(bǔ)貼，對不按要求投放的行為進(jìn)行追溯和處罰。值得注意，這里的補(bǔ)貼只是對回收行為的鼓勵(lì)，并不是廢舊商品的銷售所得。

3.3.3兩種模式的評價(jià)

兩種模式中，前者操作簡單，可行性強(qiáng)，但不利于提高市民的垃圾分類意識(shí)；后者對設(shè)備和技術(shù)的要求高，但可以借此提高市民的垃圾分類意識(shí)，并且可以利用網(wǎng)絡(luò)與市民卡系統(tǒng)、個(gè)人信用系統(tǒng)等互聯(lián)，將垃圾分類與再生資源回收納入到整個(gè)城市綜合管理體系當(dāng)中，促進(jìn)人與社會(huì)的同步發(fā)展。

在現(xiàn)有條件下，可以先推廣前者，在條件成熟時(shí)，再因時(shí)因地制宜地組合，采用后者或者各種模式的組合。

4　結(jié)論

通過分析認(rèn)為，實(shí)施“兩網(wǎng)合一”具有很強(qiáng)的必要性，并具備可行性，“兩網(wǎng)合一”的推行將進(jìn)一步促進(jìn)蘇州市城市管理模式的進(jìn)步和革新。

中圖分類號：X799.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-0912（2016）05-0022-04

作者簡介：賀宏（1971-），男，江蘇興化人，研究生學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)師，蘇州市供銷合作社總社再生資源管理處處長。

收稿日期（2016－03－23）

Discussion on integration of domestic waste sorting and renewable resources recycling networks in Suzhou city

HE Hong，WU Zhen，ZHOU Xingguo
（Suzhou City of Supply and Marketing Cooperatives，Suzhou 215000，China）

Abstract:Suzhou's Domestic Waste Sorting（DWS）and Renewable Resources Recycling （RRR）have been carried out for several years，in which we made remarkable achievements and encountered some problems at the same time.In DWS，the residents lack participate enthusiasm，and classification level is still to be improved.DWS needs to introduce professional strength.In RRR，the ratio of recycling is not high enough.Market failure and inadequate staff strength deficiency also exist，as a consequence of which government intervention is required.If two networks were integrated，resources would be integrated and forces would be consolidated.It would be the only way to improve urban comprehensive management ability.As for the specific operation，this paper discusses two modes and analyzes their application conditions.Through the analysis，this paper concludes that the"Integration of Two Networks"has necessity and feasibility and it'll further promote the progress and innovation of city management mode in Suzhou city.

Keywords:domestic waste sorting；renewable resources recycling；integration of two networks