談三江治理工程運行管理框架的構建★

郭楠祥 蘇義坤 周曉冬

(東北林業大學土木工程學院，黑龍江哈爾濱 150040)

談三江治理工程運行管理框架的構建★

郭楠祥 蘇義坤 周曉冬

(東北林業大學土木工程學院，黑龍江哈爾濱 150040)

從三江治理工程運行管理現狀出發，結合國內典型水利工程運行管理的模式，構建了三種運行管理框架，通過對不同管理框架方案優缺點的定性分析，推薦選用“垂直”與“分級”相結合的管理框架。

水利工程，運行管理，堤防，維修養護

0 引言

三江(包括嫩江、松花江和界江)治理工程是國家172項重大水利工程之一，屬于大型公益性水利工程。三江治理工程規劃堤防總長為3 315 km，其新建及加固堤防總長為2 537 km，水閘等建筑物691座，其中大型建筑物30座。三江治理工程保護人口1 074萬人，其保護面積達6 290萬畝，投資金額243億余元。其工程的實施對促進黑龍江省經濟社會發展，保障國家防洪安全、生態安全、糧食安全及國土安全具有重大戰略意義。三江治理工程不僅是保證三江防洪安全的屏障，更是三江兩岸百姓的福祉。目前，三江治理工程正從建設高峰逐步轉向工程運行管理階段。為解決公益性水利工程長期存在的管理體制不順、維修養護經費不足、公益性支出缺乏補償、管理粗放等嚴重影響三江治理工程長遠期效益的問題，有必要針對三江治理工程的特點、難點構建一套全新的運行管理框架。

1 國內大型公益性水利工程運行管理框架簡介

三江流域屬于經濟欠發達地區，其表現形式不僅是經濟發展上的緩慢，更是管理手段與管理理念的落后。為轉變管理理念，提高管理效率，首先應著眼于借鑒國內典型大江大河或者省份在公益性水利工程運行管理上的成功經驗。通過調研可知國內在公益性水利工程的運行管理上多采用“垂直”管理或者“分級”管理的框架設計，選取幾個典型的江河或省份進行簡要說明。

1.1 黃河

黃河是我國第二條大河，黃河堤防管理采用“垂直”管理體制。黃河堤防各層管理機構，包括省級、市級和縣級機構，均由水利部黃河水利委員會統一管理，黃河堤防維修養護費也由黃河水利委員會統一下撥。

1.2 江西省

江西省堤防工程實行“分級”管理體制。江西省擁有贛江、鄱陽湖等大江大河。對其堤防，江西省分省級、縣級兩個主要管理層次，省水利廳所屬建設管理處主要對涉堤防行政許可進行管理，堤防具體管理由縣級水行政主管部門所屬堤防管理機構負責;江西省級財政每年下撥1.3億元用于堤防維修養護，縣級財政也下撥部分經費用于堤防維修養護。

1.3 廣東省

廣東省有東江、北江、西江等大江大河，對保護對象跨行政區劃的北江大堤實行“垂直”管理體制，北江大堤管理機構隸屬省水利廳，相應堤防養護費用也由省財政下撥;對東江、西江堤防主要采用“分級”管理體制，堤防管理機構隸屬縣級水行政主管部門，相應堤防養護費用也由縣級財政下撥。

1.4 安徽省

2004年前，長江和淮河安徽段51個河道管理機構，由省與市、縣(區)雙重領導，并以地方管理為主。該種管理機制存在管理單位體制不順、管理效率低下等諸多問題。因此，2004年安徽省對河道管理機制實施改革。改革后安徽省長江、淮河堤防工程，對其中29個縣級堤防管理機構實行“垂直”管理，堤防管理機構隸屬省水利廳，相應堤防養護費用也由省財政下撥;22個縣級堤防管理機構實行“分級”管理，堤防管理機構隸屬縣級水行政主管部門，相應堤防養護費用也由縣級財政下撥。

2 三江治理工程運行管理現狀及存在的問題

2.1 三江治理工程運行管理現狀

目前，三江堤防工程實行省級和縣(市)級“雙重”管理體制，以及省級和縣(市)級“雙向”提供維修養護經費的機制。

省級管理部門為省水利廳管理處，其對三江堤防工程的管理職責為:指導三江堤防工程管理與保護，組織指導三江堤防工程治理實施。幾年前，省級下撥三江堤防工程維修養護費約上千萬元，但近年該維修養護費已停止下撥。

縣級管理由縣級水行政主管部門下設堤防管理站對所轄堤防進行管理，職責包括:堤防工程維修養護管理、涉堤防工程的建設項目管理，以及參與防洪管理等。縣級財政幾乎不提供堤防工程維修養護費。

2.2 三江治理工程運行管理存在的問題

在目前“雙重”管理體制和“雙向”撥付維修養護經費的機制下，使得三江堤防管理存在下列問題。

1)堤防管理體制不順。

“雙重”管理體制下，管理責任不明確，管理人員不到位;堤防管理責任不落實，日常維修養護工作不到位。

2)堤防維修養護經費投入嚴重不足。

省級財政近年已經停止下撥堤防歲修費;縣級財政一般也僅下撥堤防險工險段維修費，致使部分堤防年久失修。

針對上述問題，迫切需要對三江治理工程運行管理體制進行改革，明確管理責任，構建一套符合國情、水情和社會經濟發展的運行管理框架以指導今后的維修養護工作，從而充分發揮三江治理工程的投資效益。

3 三江治理工程運行管理框架的構建

3.1 機構設置

嫩江、松花江和界江(含黑龍江和烏蘇里江)幾乎跨越黑龍江省全境，三江治理工程管理涉及到省級水行政的“縱”管理和地方行政部門區域的“塊”管理，針對這種“縱塊”結合的管理，省級有必要組建由副省長領導的省級協調機構:省三江堤防工程管理委員會，以及省級管理機構:省三江工程管理局。

省三江工程管理委員會由副省長任主任;省水利廳廳長、省三江工程管理局局長任副主任;三江兩岸市、縣級副市、縣長任委員。

省三江工程管理局為省水利廳直屬機構(副廳級)全額撥款事業單位，行使部分水行政管理職能;下設嫩江、松花江、界江和胖頭泡管理分局，以及內設若干管理處室。

3.2 運行管理框架方案

根據三江治理工程管理特點和管理實踐，并參考典型省份堤防工程管理框架的形式，構建3種類型的運行管理框架方案。

1)“垂直”管理框架，如圖1所示。

圖1“垂直”管理框架

2)“分級”管理框架，如圖2所示。

3)“垂直”與“分級”組合管理框架。

對于重要堤防，或一段堤防保護對象垂直水流方向跨兩個以上縣級行政區劃時，采用“垂直”管理框架;其他堤防采用“分級”管理框架。各方關系分別見圖1和圖2。

3.3 運行管理框架的比選

不同管理框架方案特點如表1所示。

圖2“分級”管理框架

表1 三江治理工程不同運行管理框架方案的管理特點

根據表1各管理框架方案優缺點分析，推薦使用方案三為管理框架方案，即采用“垂直”與“分級”管理相組合的三江堤防管理框架設置方案。該方案主要優勢在于:保證三江重要堤防有較高的管理水平，進而保證三江堤防有較高的抗洪安全性。在目前省級財政還不是十分強大的環境下，能夠用較少的錢解決三江防洪中的主要矛盾，并充分發揮三江治理和維修養護費用的效益。

4 結語

針對三江治理工程以往運行管理中存在的管理體制不順、維修養護經費不足、公益性支出缺乏補償、管理粗放等問題，根據三江治理工程管理特點和管理實踐，并參考國內典型水利工程運行管理的形式特點，構建3種類型的運行管理框架方案。通過對其優缺點的對比分析，定性的推薦“垂直”與“分級”相結合的運行管理框架，為今后工程的運行管理提供有理有據的支持。

［1］ 張東升，陳洪偉，李占省，等.小浪底水利樞紐水工建筑物運行管理與評價［J］.人民黃河，2016(10):145-147，152.

［2］ 劉仁周，趙麗華.水利建設項目經濟不確定性分析研究［J］.山西建筑，2016，42(30):213-214.

［3］ 蔣 迪.民生水利工程運行管理對策研究［D］.大連:大連理工大學，2013:28-40.

［4］ 張燕明.三網合一背景下農田水利工程可持續運行管理機制研究［J］.中國農業資源與區劃，2016(5):203-207.

［5］ 黃一彬，孫新新.公益性水利工程運行維護市場化管理模式分析［J］.水利發展研究，2014(12):25-27.

Discussion on the construction of the management framework of Sanjiang project★

Guo Nanxiang Su Yikun Zhou Xiaodong
(School of Civil Engineering，Northeast Forestry University，Harbin 150040，China)

Starting from the present situation of Sanjiang project，combined with the operation and management of domestic typical hydraulic engineering，construction of 3 kinds of operation mode，management framework，through the analysis of the advantages and disadvantages of the analysis，management framework is selected for“vertical”and“classification”combination.

hydraulic engineering，operation management，dike，maintenance and repair

TV212.52

1009-6825(2016)35-0236-02

2016-09-26 ★:黑龍江省黑龍江干流堤防工程科學研究實驗(第十七標段)(課題編號:HGZL/KY-17)

郭楠祥(1992-)，男，在讀碩士; 蘇義坤(1972-)，男，教授; 周曉冬(1972-)，女，副教授