完善融合相關配套政策

■ 裝備學院武器裝備建設軍民融合研究中心

完善融合相關配套政策

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民企參軍的武器裝備建設軍民融合式發展是一項復雜的系統工程，需要相關政策法規之間相互銜接、彼此配套。近年來，武器裝備建設軍民融合式發展一系列相關配套政策相繼出臺，其具有的導向激勵、約束規范作用正逐漸顯現。

民企參軍的武器裝備建設軍民融合式發展是一項復雜的系統工程，需要相關政策法規之間相互銜接、彼此配套。近年來，武器裝備建設軍民融合式發展一系列相關配套政策相繼出臺，其具有的導向激勵、約束規范作用正逐漸顯現。但隨著這項工作的深入推進，配套政策跟進緩慢、現有政策支撐力度不足等深層次問題隨之暴露出來，某種程度上制約著民企參軍的進程和潛能發揮。

一、現狀問題

近年來，涉及武器裝備建設軍民融合式發展的國家、軍隊及地方政府層面的政策明顯增多，但受長期以來形成的部門利益、職能缺失、信息交流不暢、實踐經驗不足等多重因素影響，執行效果與預期目標尚有較大差距。

（一）民營企業裝備合同履行面臨的主要問題

1.質量管理體系的“軍工”屬性不強

相對于軍工集團企業而言，大多數民營企業質量基礎比較薄弱。主要體現在三個方面：一是缺少完善的質量管理組織制度。受利益驅動和承擔裝備科研生產的社會名譽效應，民營企業參加軍工科研生產的積極性很高。然而，除了少數大型民營企業外，大多數民營企業雖然設立了質量管理機構，但職責分工、人員配備、管理制度、運行機制等不夠完善，隨意性較大。二是缺少健全的質量管理體系。有些雖然通過了相關認證，但普遍存在“兩層皮”的現象，即迎檢一套標準、工作一套標準，導致質量管理體系與日常質量管理分離，致使質量管理體系流于形式，起不到應有的作用，在體系建設方面還存在著一定的差距。三是裝備質量意識相對淡薄。民營企業追求利益最大化，往往過多考慮短期效益，對裝備發展缺乏長遠規劃，裝備質量文化沉淀不夠，裝備質量第一的意識相對薄弱。經常面臨因后續發展動力不足而被淘汰的危險，也存在因利益得不到滿足或自身體制、經營管理不善等原因導致“退伍”的風險。四是對裝備科研生產法規和標準不熟悉，對裝備科研生產標準要求和軍方特殊要求落實不到位，在管理上往往“想當然”。并由于對裝備科研生產程序和裝備特點了解不足，導致服務裝備科研生產的效果得不到充分發揮，尤其是在裝備售后服務和質量問題處理等方面與裝備要求存在較大差距，服務的全局意識和質量問題處理的可追溯性意識有待培訓和養成。

2.人力資源管理較為松散

民營企業組織具有機構精、人員少、效率高，人才引進機制靈活等特點。但是，相對于軍工集團企業而言，大部分民營企業人力資源管理較松散，不利于裝備科研生產任務的組織實施和產品質量保證。一是民營企業某些高技術人員為兼職聘用，組織關系不在企業，平時不在崗，難以確保質量管理常態化。二是民企人員流轉速度較快，在人員招聘上容易降低對一線操作員工上崗資質的標準要求。而且，很難通過責任追究制等對員工行為進行有效約束，員工質量意識薄弱、責任心不強。而裝備生產有一定的特殊性，某些關鍵崗位，需要長時間的培養和實踐，這些關鍵崗位人員的變動與流失，對產品質量管理影響很大，也容易造成失泄密和安全事故。三是缺乏必要的崗位設置。民營企業中對生產組織和過程控制起關鍵作用的生產調度、技術、工藝、檢驗、外協外購配套等部門均沒有單設，而是將其職能合并到科技、質管、物資等現有機構中，分工不細，責任不明。四是大多數民營企業組織生產一般采取誰研制誰生產的管理模式，易造成工藝性差、技術狀態更改隨意、驗收工作力度不夠、科研和生產“混線”等問題。

3.缺乏與軍方溝通的主動意識和有效機制

裝備是企業為軍方“量體訂制”的特殊產品，在裝備研制生產過程中，企業要主動及時與軍方溝通，真正全面體現軍方的需求和意圖。但是由于民營企業習慣于市場中的獨立經營模式，與軍方的溝通協調往往不夠積極主動。一是缺乏與軍方溝通的主動意識。長期以來，民營企業自主經營、自我約束，自行解決產品質量問題和科研生產問題。受這種經營模式的影響，民營企業在承擔裝備科研生產任務中，與軍方溝通協調的意識較弱，不能按照軍方要求和程序處理問題，不習慣甚至不愿意主動及時向軍方提供裝備科研生產的計劃、進度、質量等信息，經常因技術、質量、進度等問題造成合同無法履行的困境才倉促與軍方溝通，耽誤了時機，影響了裝備交付質量與進度。二是缺乏有效的信息交互機制。國有軍工企業和大型民營企業都成立了專門的裝備部，與軍方就裝備科研生產任務進行順暢溝通。由于中小型民營企業承擔的多為三、四級配套產品，因此，很少有專門的機構負責溝通協調工作。而軍事代表質量監督和檢驗驗收工作一般只涉及一、二級配套，對于中小型民營企業的質量問題處理，一般臨時抽派軍事代表與企業主管領導或質管部、技術部溝通，多為事后監督，缺乏常態化的信息交互機制。三是有行政干預質量問題處理的現象。國有企業組織龐大，在處理質量問題時，各個部門相互制約、相互牽制，這種制約在一定程度上可以達到一種平衡。而在民營企業，質量問題的處理可能會影響到企業的利益，管理層、技術層等人員的個人利益，致使管理層強加干涉、放寬要求的現象時有發生。

4.整體綜合實力相對薄弱

民營企業在投資渠道、發展歷程、專業領域等方面與軍工企業存在較大差距，綜合實力相對薄弱。一是硬件條件相對不足。從目前我國裝備科研生產力量看，軍工集團內的企業仍占裝備承制單位的主體，在科研生產條件上擁有政府提供的專項技改資金、條件保障資金以及扶持企業的裝備科研生產項目等。而民營企業雖然積極性高，技術、人員投入舍得，但缺少國家的科研資金投入，也沒有專項的技改經費，科研設施、生產設備、實驗測試設備、工藝裝備建設等不足。有些實力比較強的民營企業，雖然科研生產條件保障到位，但與裝備研制、生產、調試、試驗、檢驗的要求相比還存在一定差距，使裝備質量得不到有效保證。二是制度規范不完善。如關鍵工序、特種工藝的質量控制程序不規范，產品技術狀態過程控制不嚴格，不合格品處理程序不嚴密，設備、工藝裝備和計量檢測器具缺少必要的檢驗環節等，從而使裝備質量形成過程缺乏規范的監管。三是外購器材管理比較隨意。民營企業由于對裝備的采購要求不太了解，即便是有所了解也認識不夠，外購器材采購隨意，沒有建立科學、嚴格的考核、試驗驗證等管理制度，有時往往因重要材料供貨緊張，滿足不了科研生產需要，企業就自作主張，未經軍方考察和批準就擅自選點采購。四是技術服務成本考慮不周，缺乏經驗，致使服務經費緊張，影響裝備售后服務質量。

二、軍代表開展民企裝備合同履行監督面臨的困難

（一）民營企業對裝備科研生產法規制度不適應

總體而言，現行有效的裝備研制生產質量管理、質量監督法規、標準，主要針對軍工企業制定，民營企業嚴格執行現有法規標準基礎條件尚不具備。如“雙五歸零”、“三不放過”等多年形成的行之有效的質量監督制度，在軍工企業已形成為人所共知的習慣做法和行業準則，而民營企業尚未建立類似制度。民營企業大部分取得IS09000或GBl9001認證，軍隊要求裝備承制單位必須取得GJB9001B認證。兩個標準雖一脈相承，但是GJB9001B中增加了許多軍隊的特殊要求。民營企業即使取得GJB9001B認證，但是受多年習慣影響，一時也難以真正達到軍方規定的標準要求。傳統做法的影響，法規標準的不適應，將給軍事代表質量監督工作帶來不少困難。

（二）軍企雙方溝通制度不完善

民營企業主要承擔裝備科研生產配套任務，絕大部分項目為三、四級配套產品，產品類型多，技術復雜程度不高，在軍事代表室的訂貨任務中所占比例不大，承制單位雜且分散。僅就目前軍事代表機構及人員編配情況來看，只能由駐地區軍事代表室對民營企業實施質量監督，不可能也沒必要按照軍工企業模式實行質量體系監督、過程監督、產品驗收“三位一體”監督。這就要求民營企業及時準確向軍事代表上報多種信息資料。但是，由于民營企業習慣獨立經營，因此，經常出現由于溝通渠道不順暢、制度不完善造成的軍企雙方難以有效溝通等問題。

（三）現行裝備質量保證制度適用性受限

通常情況下，軍事代表接受合同任務后，要根據合同要求，督促承制單位制定質量保證措施，編制《產品質量保證大綱》《質量監督細則》等文件，并督促承制單位建立健全廠際質量管理體系等。但是，由于民營企業承擔的裝備常處于配套的底端，產品種類多而零散，且多采用多級配套、分包、外購等形式，因此，不可能對每一項合同都制定相應的質量保證大綱和監督細則等。雖然民營企業有一套自己的質量保證體系，但體系的適用性、運行的有效性、企業對體系運行監督的力度等，都與軍工企業存在較大差距，無形中給軍事代表質量監督造成很多困難。

（四）軍事代表自身因素制約

軍事代表人員少、任務多的矛盾十分突出，而民營企業點多面廣，使這一矛盾更加尖銳。同時，由于民營企業在質量觀念、管理方式、行為模式上與傳統軍工企業存在較大差異，軍事代表在國有軍工企業中長期運用的質量監督工作模式與方法往往難以奏效，使軍事代表質量監督工作常常處于被動狀態。

三、主要進展

（一）制定《裝備采購合同履行監督工作管理規定》

按照計劃制定、合同訂立、合同履行相對分開、相互制衡的原則，2012年8月，總裝備部綜合計劃部在現編機構（全軍駐廠軍事代表工作辦公室、裝備價格管理中心、裝備采購管理中心）的基礎上，調整組建了裝備采購管理局和裝備合同監督管理局。新的采購機構成立后，針對裝備合同履行存在的諸多問題，對規范裝備合同履行監督工作做了大量工作。一是制定了《裝備采購合同履行監督工作管理規定》，已形成征求意見稿。二是2013年，組織全軍裝備采購大檢查活動，主要針對2011年和2012年裝備采購合同履行與監督工作情況進行檢查，查找存在的問題，研究對策措施。

《裝備采購合同履行監督工作管理規定》規定：裝備采購合同履行監督工作應當通過制定合同履行監督實施方案，監督合同履行過程的質量、進度和費用，開展合同節點考核、檢驗驗收和售后服務監督，協調處理影響合同正常履行的問題，評定合同履行績效等工作，實現對合同履行過程的有效控制，保障合同順利履行。為規范裝備采購合同履行監督工作、加強合同履行監督過程管理提供了基本依據。

（二）提出建立對民營企業的監管機制

2014年5月20日，總裝備部、國家國防科技工業局、國家保密局聯合制定了“關于加快吸納優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域的措施意見”，提出要“建立承制單位資質聯合監管機制”，“加大軍事代表機構對民營企業監管力度，完善合同履約信譽等級評價和年度資格監督報告制度，健全退出管理機制”。

1.建立完善協同有力的企業監管機制

一是加強軍事代表日常監督，加大對民營企業運營情況掌握和合同履行監督力度，完善裝備承制資格日常監督和年度報告制度，依法對民營企業科研生產條件、產品質量和安全保密等實施監管；二是完善預警和退出機制，開展民營企業履約信譽等級評價工作，強化資質動態管理，淘汰在質量、保密、信譽以及經營狀況等方面存在重大問題的企業。

2.細化軍事代表對民營企業合同履行監督職能

《中國人民解放軍駐承制單位軍事代表工作條例》《武器裝備科研生產許可實施辦法》以及《裝備承制單位資格審查管理規定》等都明確了軍事代表機構對合同監管的職責，但并沒有明確軍事代表對民營企業監管細則。當前，加強對民營企業合同履行監督已經是勢在必行。相關政策已經提出要明確、細化軍事代表對民營企業合同履行監督職能，建立軍事代表對民營企業運行監管機制等，改變目前軍事代表對民營企業合同履行監管不到位的現象。但是，由于民營企業承擔軍品科研生產任務多為三、四級配套產品，且承制單位雜且分散，軍事代表機構及人員編配情況難以滿足對民營企業監管要求，因此，強化軍事代表對民營企業合同履行監督職能，是與軍事代表制度改革緊密結合的一項工程，仍需要進行充分論證。

四、改革方向

（一）強化軍事代表對民營企業的合同履行監督職能

軍事代表制度改革將軍事代表的基本職能定位為合同履行監督，即監督裝備承制單位履行合同，包括對質量、進度、費用進行監督和對產品進行檢驗驗收等。但是，目前軍事代表對民營企業合同履行監督作用很難發揮。因此，應該借軍事代表制度改革的機遇，進一步明確細化軍事代表對涉軍民營企業裝備采購合同履行監督職能，明確軍方對民營企業產品質量監督的主導地位，使軍事代表工作有據可依。

（二）建立承制單位重大問題通報共享和聯合監管機制

一是建立情況報告和預警機制。明確軍事代表對民營企業的跟蹤監管職責，對民營企業法人資格、資本構成、科研生產條件、質量管理體系、承制范圍、安全保密、產品質量、守法經營等重大變化和存在的問題及時跟蹤報告，妥善協同處理。二是建立聯合監管和溝通機制。軍事代表機構要會同地方國防科技工業管理部門、行業商會和協會等機構，建立聯合監管和溝通機制，共同對民營企業進行聯合監督。三是督促承制單位建立質量管理體系，不斷完善質量體系文件、技術文件、工藝文件和作業指導書，提高企業質量管理水平，并確保質量管理體系運行有效。四是協調企業建立廠際質量保證體系。探索一套行之有效的辦法（如定期會議制度、質量問題處理制度、文件傳遞制度和技術狀態會簽制度等），加強質量信息的傳遞、反饋和處理，解決協調不暢、標準不統一問題。

（三）建立裝備承制單位履約信譽評價和懲處機制

一是根據企業合同履行情況，研究制定涉軍民營企業裝備建設能力評估指標體系，并組織開展能力年度評估，使軍方掌握民營企業能力狀況與潛在風險，制定應對預案。二是以產品質量保證能力評判為核心，開展信用評價工作，建立信譽等級評定和信用通報制度，實行企業退出、黑名單等制度，加強對民營企業風險防范管控，提高民營企業履約意識，激勵民營企業按期保質完成科研生產任務。

（四）加強對民營企業裝備合同履行監督法規制度建設

一是制定軍事代表機構對涉軍民營企業裝備采購活動進行監管的規范性文件，明確監管的范圍、內容程序等，理順二者的關系，構建合法、公平的合同監管關系。二是加強對民營企業法規宣貫工作。將《武器裝備質量管理條例》《軍事代表工作條例》、裝備承制單位資格審查標準、國家軍用標準等質量法規作為宣傳工作要點。明確企業的質量主體地位，更要明確企業負責人和企業成員的不同質量責任，幫助企業真正樹立人人都與質量有關、人人都應當關心質量、重視質量的現代質量觀念，在企業營造重視裝備質量的良好氛圍。三是加強質量保證制度建設。軍隊應協調國防科技工業主管部門，細化民營企業承擔裝備科研生產質量保證制度規范，如要求民營企業編寫產品《質量保證大綱》《質量監督細則》和《檢驗驗收細則》等，以法規或辦法的形式強制約束企業執行，建立起適應民營企業特點的科學規范、協調配套、運行有效的裝備質量監督制度體系。四是加強軍民一體化標準建設。當前，部分民用標準超過軍用標準的現象十分普遍。建議在不影響裝備安全和性能要求的前提下，采用民用標準和規范對產品質量實施監督。同時，軍事代表要會同有關部門對現行軍用標準進行梳理，淘汰和修訂落后軍用標準，并聯合企業修訂和發布民用標準目錄，為裝備質量監督提協調兼容的技術標準體系。

（注：本文供稿為舒本耀教授）